Il riassetto dell’industria europea dell’elettricità e del gas è tra gli effetti più visibili della liberalizzazione dei mercati dell’energia elettrica e del gas naturale. L’abolizione dei mono- poli energetici nazionali e locali, l’apertura dei mercati e l’accesso non discriminatorio alle infrastrutture di rete, attuati principalmente attraverso le direttive sul mercato interno dell’elettricità e del gas naturale e i due regolamenti sugli accessi alla reti, hanno iniziato ad eliminare le barriere alla libera iniziativa delle imprese, modificando equilibri decennali.
Nel passato la crescita delle imprese era limitata dalla presenza di barriere nazionali, re- gionali e locali nella forma di diritti di esclusiva in tutte le fasi del ciclo di produzione e di- stribuzione dell’elettricità e del gas naturale. Inoltre, con la progressiva saturazione dei mer- cati nei paesi membri, gli spazi di crescita delle imprese nazionali andavano rapidamente ri-
74 L’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili (come l’energia eolica, solare e fotovoltaica, la biomassa e i
biocarburanti, il calore geotermico e le pompe di calore) aiuta indiscutibilmente a contenere i cambiamenti climatici. Queste fonti di energia danno anche un notevole contributo alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico, alla crescita e all’aumento dell’occupazione in Europa, perché incrementano la produzione e il consumo di energia generata in loco. Per favorirne una maggiore diffusione, nella sua tabella di marcia in que- sto campo specifico, l’Unione Europea ha fissato un obiettivo vincolante, cioè quello di portare, entro il 2020, la percentuale delle fonti di energia rinnovabile al 20% rispetto al consumo energetico totale.
75 Di fronte alle crescenti preoccupazioni per la sicurezza dell’approvvigionamento energetico e le emis-
sioni di CO2, deve essere considerata anche la possibilità di ricorrere all’energia nucleare, che ha il vantaggio
di presentare un basso contenuto di carbonio e una stabilità a livello di costi e di approvvigionamento. Ad ogni modo, la decisione di utilizzare o meno l’energia nucleare spetta agli Stati membri. Il programma indica- tivo in campo nucleare insiste tuttavia sulla necessità di adottare un’azione comune e coerente in materia di sicurezza e non proliferazione, oltre che riguardo allo smantellamento degli impianti e alla gestione dei rifiuti.
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ducendosi. L’attuazione delle direttive europee dell’energia elettrica e del gas naturale nei diritti nazionali degli Stati membri ha, in buona parte, eliminato queste barriere ed aperto vasti spazi di crescita, che le imprese istintivamente cercano di sfruttare per migliorare la propria performance economica e finanziaria.
Attualmente lo spazio economico in cui si confrontano le imprese non è più quello na- zionale, storicamente riservato a poche società di proprietà generalmente statale, ma quello del mercato unico europeo. Pertanto, le imprese – che operavano su mercati protetti e con ritorni sugli investimenti garantiti – si trovano oggi sottoposte al confronto con la concor- renza proveniente da nuovi entranti, mentre, al contempo, divengono potenziali nuovi en- tranti sui mercati dai quali erano in precedenza escluse. È in questa ottica che vanno inter- pretati i processi di focalizzazione nel core business, integrazione verticale in altre fasi della fi- liera, concentrazione, diversificazione in settori contigui e internazionalizzazione, che han- no caratterizzato il panorama dell’industria energetica europea negli ultimi anni.
In un mercato dell’energia europeo, libero e concorrenziale, tale sviluppo porta in teoria a guadagni di efficienza che vengono almeno in parte trasferiti ai consumatori finali. Quindi la questione aperta riguarda non tanto l’opportunità della dinamica della ristrutturazione societaria e proprietaria, quanto l’adeguatezza del quadro di riferimento istituito dalle diret- tive europee e l’azione dei governi e dei regolatori per garantire che il processo di riassetto dell’industria dell’energia elettrica e del gas naturale non ostacoli la liberalizzazione del set- tore. In questa ottica emerge chiaramente una notevole diversità tra i mercati dei paesi membri che condiziona le strategie di sviluppo delle imprese e che, a meno di ulteriori in- terventi di liberalizzazione, rischia di creare un mercato unico “a chiazze”.
Difatti le strategie seguite dalle imprese sono state influenzate in modo determinante dalle politiche dei governi, dalla loro proprietà pubblica o privata, dalla struttura dei merca- ti, oltre che, naturalmente, dal quadro di regolamentazione in atto. Alcuni paesi, tra cui Re- gno Unito, Italia e Spagna, hanno attuato un più o meno drastico riassetto del settore, con la separazione societaria o proprietaria delle fasi di trasporto e distribuzione da quella della vendita, al fine di eliminare i sussidi incrociati e le forme di discriminazione che caratteriz- zano l’integrazione verticale e di promuovere la concorrenza sul mercato. Altri paesi, so- prattutto la Germania e la Francia, hanno invece attuato politiche tese a stimolare la crea- zione o il consolidamento di grandi imprese integrate in tutte le fasi, con l’obiettivo di sfrut- tare i vantaggi di scala e di favorire la sicurezza e le migliori condizioni di approvvigiona- mento, lasciando alle autorità preposte il compito di vigilare sulla concorrenza.
Di fronte a questo complesso di fenomeni appare abbastanza chiaro il vantaggio compe- titivo dei grandi incumbent europei: in primo luogo, sono dotati degli asset fisici di generazio- ne o dei contratti a lungo termine – che solo raramente sono costretti a cedere per ragioni competitive – e, in secondo luogo, sono molto spesso integrati nella vendita ai clienti finali, soprattutto ai consumatori retail, i quali permettono di ottenere margini più alti ancorché su volumi unitari inferiori. La tendenza delle grandi compagnie europee sembra, quindi, quella di difendere tale vantaggio competitivo: cedendo gli asset regolati (reti) che danno profitti regolati e che non sono più necessari per l’accesso ai clienti finali; espandendosi in mercati diversi da quelli di origine, compresi quelli dell’Est, attraverso l’acquisizione di compagnie medio piccole; ed infine attraverso l’integrazione con il mercato del gas naturale, in modo
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da proteggere i margini. Pertanto la strategia della multiutility, perseguita con ambizione alla fine anni Novanta del secolo scorso, sembra oramai essere stata ricalibrata esclusivamente sui settori dell’energia elettrica e del gas naturale, date le modeste sinergie industriali riscon- trate con gli altri settori.
In questo scenario le utility locali, eredi delle imprese municipalizzate, giocano un ruolo rilevante nella gestione dei diversi servizi pubblici locali (distribuzione di elettricità e gas na- turale, teleriscaldamento, servizi idrici integrati, igiene urbana, trasporto pubblico locale, il- luminazione pubblica, ecc.). Quindi, il successo dell’impresa pubblica locale dipenderà so- prattutto dalla capacità di offrire, alla propria base consolidata di clienti captive, un pacchetto di servizi integrato, oltre che dal raggiungimento di una dimensione di scala tale da compe- tere sia sul mercato nazionale che europeo (la cosiddetta “massa critica adeguata”).
Per i nuovi entranti, in particolare traders puri o IPPs76 le prospettive sembrano più oscu- re. Da un lato vi è il modesto fabbisogno di nuova capacità e l’impossibilità a subentrare agli incumbent, che sono ragionevolmente protetti dalla normativa europea; dall’altro vi è la tendenza alla riduzione dei margini sul mercato retail più facilmente accessibile (quello dei grandi consumatori), mentre sul mercato commerciale e residenziale (che permette margini superiori) appare difficile ottenere volumi consistenti dato il prevedibile basso tasso di switch dei consumatori.
Secondo alcuni osservatori, l’insieme di condizioni strutturali del settore energetico eu- ropeo sta spingendo verso una rilevante concentrazione del mercato, in cui dovrebbero emergere non più di 5-6 operatori dominanti a livello europeo, mentre per gli altri operatori vi sarebbero opportunità nei mercati di nicchia (ad esempio le fonti rinnovabili), ovvero, qualora si riescano a mantenere posizioni forti, a livello locale (ex municipalizzate tedesche o italiane)77.
3.8 Considerazioni conclusive
Negli ultimi venti anni, uno dei principali obiettivi perseguiti dall’Unione Europea – nel- la sua azione legislatrice – è stata la creazione di un mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale, che garantisca la libera concorrenza e la sicurezza degli approvvigionamen- ti energetici.
Il primo passo rilevante compiuto dall’Unione Europea in questa direzione è costituito dall’adozione delle direttive 96/92/CE e 98/30/CE, relative rispettivamente al mercato in- terno dell’elettricità e del gas naturale, a cui è seguita – a distanza di quasi un decennio – l’emanazione di nuove direttive europee, rispettivamente la 2003/54/CE e la 2003/55/CE,
76 Con la sigla IPPs si fa riferimento agli Indipendent Power Producers, ossia ai produttori puri non integrati
con le fasi di commercializzazione a valle dell’energia elettrica.
77 Uno studio di PrinceWaterhouseCooper, pubblicato nel 2000, prevede che entro la fine del decennio 6-
8 grandi operatori domineranno il mercato europeo continentale. Tale previsione è stata confermata dall’attuale tendenza verso la concentrazione nel settore energetico europeo, come risulta dal recente studio di agici Finanza d’Impresa, pubblicato nel 2008, che prevede per il prossimo futuro la creazione di 3-4 grandi poli nazionali, a livello italiano, e la creazione di 3-5 grandi gruppi energetici europei, con un fatturato supe- riore ai 50 miliardi di euro l’anno.
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che abrogano le precedenti direttive, allo scopo di sanare le principali lacune emerse nella prima fase della liberalizzazione e completare l’apertura del mercato alla concorrenza. Un altro passo significativo in questa direzione è stata l’emanazione del nuovo regolamento 2003/1228/CE, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica, che, insieme alle due nuove direttive, segna il passaggio verso la seconda fase del processo di liberalizzazione e integrazione del mercato europeo dell’energia elettri- ca e del gas naturale.
Dall’analisi condotta sullo stato di attuazione delle suddette direttive all’interno della normativa nazionale dei singoli paesi, si osserva che la liberalizzazione formale del mercato non ha ancora dispiegato interamente i suoi effetti. Infatti l’Unione Europea, con l’adozione delle seconde direttive sul gas e sull’elettricità ha compiuto un ulteriore passo verso la creazione di un mercato unico dell’energia. Tuttavia, dalla valutazione della Com- missione Europea e delle autorità europee di regolazione per l’energia, è emerso che il pro- cesso di sviluppo di un mercato veramente concorrenziale è ben lungi dall’essere concluso. In pratica, troppi cittadini e imprese europee non hanno ancora una vera possibilità di sce- gliere il proprio fornitore di energia elettrica e di gas naturale.
D’altronde, alcuni Stati membri non hanno ancora recepito le nuove direttive di libera- lizzazione del mercato interno dell’elettricità e del gas. Per di più la maggior parte degli Stati membri dell’Unione Europea ha seguito una linea minimalista nella fase di attuazione della normativa. Il primo obiettivo da raggiungere nel prossimo futuro è, quindi, il recepimento completo ed effettivo delle seconde direttive sull’elettricità e sul gas naturale da parte di tut- ti i paesi appartenenti all’Unione Europea. Pertanto spetta agli Stati membri e alle autorità nazionali di regolazione attivarsi affinché il mercato comune dell’energia funzioni concre- tamente.
Si osserva, inoltre, che alla liberalizzazione del mercato non è seguito né un sensibile in- cremento della concorrenza, né una diminuzione significativa dei prezzi per gli utenti finali, né un miglioramento della sicurezza dell’approvvigionamento.
In primo luogo, si può affermare che l’apertura del mercato non dà origine, come con- seguenza immediata e inevitabile, alla realizzazione di un sistema di domanda e di offerta realmente competitivo. La liberalizzazione dei mercati nazionali, infatti, non ha comportato un incremento degli scambi transfrontalieri tra i paesi dell’Unione Europea bensì l’entrata nei singoli mercati dei grandi players internazionali, che dispongono di consistenti e conve- nienti capacità di generazione di energia elettrica e/o di approvvigionamento di gas naturale e che controllano rilevanti capacità di trasporto e distribuzione dell’energia. Quindi, a fron- te di un trascurabile aumento della concorrenza nei singoli mercati, dominati peraltro da poche grandi imprese incumbent, permane una forte concentrazione dell’offerta nella mag- gior parte dei paesi europei, dovuta principalmente alla mancanza di investimenti in infra- strutture e alla scarsa capacità di interconnessione transfrontaliera delle reti.
In secondo luogo, da uno studio del Copenhagen Economics78 risulta che l’apertura del mer-
cato è statisticamente determinante ed economicamente significativa per la riduzione del
78 Cfr. COPENHAGEN ECONOMICS (2005), The 2005 horizontal evaluation of the performance of network industries
providing services of general economic interest (“2005 SGEI report”), 6202 European Commission & DG Internal Market, Copenhagen. Tale tendenza è stata confermata anche nel successivo rapporto, presentato dalla
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prezzo dell’energia elettrica e del gas naturale. Tuttavia la tendenza dei prezzi è sensibilmen- te diversa, per i grandi utenti industriali, rispetto alla piccola utenza residenziale. Infatti dalla relazione sullo stato di avanzamento della creazione del mercato interno dell’energia, pre- sentata dalla Commissione Europea alla fine del 2005, emerge che il tasso di crescita del prezzo dell’elettricità e del gas è sensibilmente aumentato per le grandi utenze, restando in- vece stabile per gli utenti residenziali. Probabilmente questo fenomeno è dovuto alla tipo- logia dei contratti. Infatti i grandi utenti sono stati “guidati” verso contratti di breve termi- ne basati su prezzi all’ingrosso volatili. È pertanto auspicabile il miglioramento del grado di trasparenza dei meccanismi di formazione dei prezzi, poiché essi ancora non riflettono pie- namente il grado di concorrenzialità del mercato.
Infine, in questa seconda fase, la normativa comunitaria non ha fornito una risposta convincente in termini di adeguatezza della capacità di generazione elettrica e sicurezza de- gli approvvigionamenti. Questo è il motivo che ha spinto l’Unione Europea ad emanare due nuove direttive, rispettivamente, relative alle misure per la sicurezza dell’approvvigio- namento nel settore del gas naturale (2004/67/CE) e ai provvedimenti per la sicurezza dell’approvvigionamento nel settore dell’elettricità e per gli investimenti nelle infrastrutture (2005/89/CE). A norma delle disposizioni in esse contenute, gli Stati membri dovranno offrire un inquadramento normativo affidabile in grado di favorire i nuovi investimenti sia nelle infrastrutture che nella produzione di energia elettrica, oltre che nell’importazione e nello stoccaggio di gas naturale.
D’altra parte, per poter affrontare le disfunzioni del mercato dell’energia evidenziate nell’indagine settoriale e migliorare considerevolmente la portata della concorrenza, è fon- damentale che l’Unione Europea applichi ulteriori misure correttive di tipo concorrenziale e regolamentare. Innanzitutto, l’applicazione del diritto della concorrenza mediante l’esercizio dei poteri attribuiti alla Commissione Europea, ai sensi delle norme antitrust, in materia di concentrazioni e di aiuti di Stato, risulta necessaria per perseguire le violazioni delle norme comunitarie in materia di concorrenza (antitrust) nel settore.
Tuttavia tale applicazione può dare un contributo significativo, ma da solo non può libe- ralizzare i mercati e ovviare a tutte le carenze individuate dall’indagine: è quindi necessaria anche una serie di misure di regolazione. Per questa ragione, la Commissione Europea ha presentato al Parlamento e al Consiglio dell’Unione Europea – in data 19 settembre 2007 – una proposta di modifica delle direttive 2003/54/CE e 2003/54/CE, relative al mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale, e dei regolamenti 2003/1228/CE e 2005/1775/CE, relativi, rispettivamente, alle condizioni di accesso alle reti di elettricità e gas naturale, oltre ad una proposta di regolamento relativo all’istituzione di un’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia.
In conclusione, si può affermare che la creazione del mercato interno dell’energia elettri- ca e del gas naturale resta ad oggi un obiettivo prioritario dell’Unione Europea. Sebbene negli ultimi venti anni siano stati compiuti enormi passi avanti verso la liberalizzazione del settore europeo dell’energia elettrica e del gas naturale, resta da percorrere ancora molta
Commissione Europea nel 2007. Cfr. COMMISSIONE EUROPEA (2007), Horizontal evaluation of the performance of network industries providing services of general economic interest, SEC(2007) 1024, Commission Staff Working Paper, Bruxelles.
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strada. Inoltre, affinché la liberalizzazione del mercato produca gli effetti desiderati è indi- spensabile anche la concreta attuazione della normativa europea da parte di tutti gli Stati membri dell’Unione ed una contestuale ristrutturazione dell’industria, guidata, in primis, dal- le autorità di regolazione.