E VOLUZIONE DEL REGIME DELLA PROPRIETÀ PRIVATA IN R USSIA
4.3 La proprietà nella Costituzione e nel Codice civile
La Costituzione del 1993 sancisce, in vari punti, l’adozione formale di un’economia di mercato e la tutela della proprietà privata. Per quanto concerne la scelta dell’economia di mercato, essa sancisce il diritto alla libera disposizione delle proprie abilità e dei propri averi per il perseguimento delle attività imprenditoriali, posto che esse non violino la legge e non siano dirette alla creazione di un monopolio o alla distorsione della libera e leale concorrenza nel mercato (art. 34)301. Ulteriore supporto alla scelta dell’economia di mercato si trova anche tutela dell’iniziativa economica, della concorrenza e la libera circolazione di beni e servizi (art. 8(1))302. La Cost. prevede anche una riserva di legge in materia di diritto di proprietà303 e tutela il diritto ad ereditare304. La Cost. ha, inoltre, abbandonato ogni riferimento alla partizione fra mezzi di produzione e beni di consumo, tipica del periodo sovietico.
Tuttavia, in continuità con l’esperienza sovietica, l’art. 8(2) sancisce il diritto di proprietà in forme305 (privata, degli enti territoriali e “altre”), anche se ne tutela l’uguaglianza formale306.
301 Art. 34 Cost.:
(1) Ciascuno ha diritto al libero uso delle proprie capacità e del proprio patrimonio per attività
imprenditoriali ed economiche non proibita dalla Legge.(2) Non è ammessa l'attività economica diretta alla monopolizzazione ed alla concorrenza sleale.
302 Art. 8(1) Cost.:
Nella Federazione Russa si garantiscono l'unità dello spazio economico, la libera circolazione delle merci, dei servizi e dei mezzi finanziari, il sostegno della concorrenza, la libertà dell’attività economica.
303 Art. 35(1) Cost. 304 Art. 35(4) Cost.
305 Tra l’altro va rilevato che questa permanenza della partizione per forme costituisce un’eccezione nel panorama dell’evoluzione del diritto di proprietà nelle repubbliche ex- sovietiche.
306 Art. 8(2) Cost.:
La Federazione Russa riconosce e tutela in modo eguale la proprietà privata, municipale nonché le altre forme di proprietà.
Nonostante l’uguaglianza formale, tale scelta sembrerebbe suggerire che, anche in epoca post- sovietica, la proprietà non è una nozione astratta, ma piuttosto che la determinazione del contenuto del diritto dipende dalla natura del titolare.
Oltre alla Costituzione, anche il Codice civile ha mantenuto la nozione di
forma di proprietà307, lasciando, quindi, possibile la lettura del diritto non come situazione astratta, ma come insieme di facoltà dipendenti dalla natura del soggetto titolare. A questo proposito, il Codice menziona solo il riconoscimento delle diverse forme di proprietà e l’uguale tutela dei diritti dei proprietari, ma non l’uguaglianza tra tutte le forme di proprietà. Ciò è da ritenersi una svista del codificatore, in quanto il codice civile – generalmente – abolisce tutti vantaggi in precedenza riservati al proprietario pubblico. Inoltre, l’uguaglianza delle forme di proprietà è, comunque, realizzata attraverso il riconoscimento di uguale capacità legale dei proprietari privati (persone sia fisiche che giuridiche) di possedere qualunque “bene” in senso lato (tranne quelli estromesse dal commercio o il cui commercio è limitato dalla legge) senza limiti quantitativi o di valore (a meno che tali limitazioni siano stabilite dalla legge per il bene comune).
Tale scelta evidenzia, quale residuo dell’esperienza sovietica, la tendenza a confondere la nozione di proprietà pubblica con quella di proprietà dello Stato e pare in contrasto con quelle disposizioni che, ponendo i privati e lo Stato che agisce nei rapporti civilistici su di un piano di parità, sembrerebbero negare la permanenza di una forma specifica di proprietà statale.
Sicuramente un importante retaggio sovietico si rileva dal perdurare di istituti “alternativi” al diritto di proprietà, disegnati in epoca socialista, che giutificassero la dissociazione fra titolarità (dello Stato) e gestione (delle imprese) dell’apparato produttivo. In particolare, persiste ancora oggi l’istituto sovietico del “diritto di gestione operativa” delle imprese di Stato, ri-nominato diritto di
possesso economico, un diritto reale minore (artt. 294-295 cc)308. Si rivela anche interessante e in continuità con l’esperienza sovietica la sopravvivenza dei modi di manifestazione del diritto, ovvero sulla già-nota triade di poteri di possedere,
usare e disporre. La stessa Costituzione fa riferimento alla triade, come
307 Art. 212 cc.:
Nella FR sono riconosciute la proprietà privata, statale, municipale e le altre forme di proprietà (…). I diritti di tutti i proprietari ricevono un’eguale protezione giuridica.
308 La scelta del legislatore russo riconosce la presenza di un rilevante numero di soggetti economici in mano statale e la conseguente necessità (tecnica, ma ancor più politica) di mantenere alcuni istituti.
declinazione di un diritto universale alla proprietà309. Analogamente, il codice civile, ha mantenuto il riferimento alla triade tradizionale dei poteri 310.
Il potere di “possedere” è inteso come la capacità giuridica di detenere e custodire il bene. Il potere di “usare” sottende la capacità giuridica di impiegare la proprietà, nonché le sue qualità e caratteristiche, per fini economici o di altra natura e, nella maggior parte dei casi, presuppone il possesso. Infine, il potere di “disporre” conferisce l’autorità di determinare il destino della proprietà attraverso un cambio di stato, proprietario o designazione, attraverso l’alienazione per contratto, il trasferimento per eredità, la distruzione o la perdita.
Nel complesso, questi poteri coprono interamente lo spettro di possibilità di agire del proprietario. Più precisamente, essi sono solo modi diversi di declinare le facoltà giuridiche inerenti la proprietà stessa. Tutti e tre i poteri appartengono al proprietario ma, simultaneamente e non-unitariamente, possono essere nella titolarità di altri che non solo “possieda” la proprietà (altrui) e la “usi” per contratto, ma che possa anche (con il consenso del proprietario) trasferirne a terzi il possesso e l’uso e/o apportare migliorie. Tali azioni possono modificare la natura originale della proprietà anche in modo sostanziale. Di conseguenza, si può dire che la triade di diritti non è del tutto sufficiente a descrivere i poteri del proprietario311, in quanto il nucleo duro del suo diritto di proprietà risiede non nella definizione dei suoi poteri, ma piuttosto nel grado o intensità in cui ne gode.
La caratteristica principale della triade russa è la discrezione del
309 Art. 36(2) Cost.:
Ciascuno ha diritto di avere beni in proprietà, di possedere, usare e disporre di essi sia individualmente, sia insieme ad altre persone.
310 Art. 209 cc.:
Il proprietario ha il diritto di possedere, usare e disporre della proprietà. Il proprietario è libero di compiere nei confronti del proprio patrimonio ogni atto di disposizione che non sia vietato dalla legge o lesivo dei diritti o degli interessi altrui protetti dalla legge, fra i quali alienarlo ad altre persone, concedere ad altri, rimanendo proprietario, il potere di disporre del patrimonio, ipotecarlo o vincolarlo in altro modo, disporne diversamente.
Si veda anche V. Lazarev (a cura di), Научно-практический комментарий к Конституции
Российской Федерации [commentario alla costituzione della FR], Mosca (2003).
311 La declinazione del diritto di proprietà con la triade di poteri è stata introdotta, per la prima volta nel 1832 (vol. 10, parte 1, sezione 420 del Codice delle Leggi dell’Impero Russo). In continuità con questa tradizione, la triade dei poteri del proprietario è stata mantenuta anche nei codici civili del 1922 e del 1964. La triade costituisce una peculiarità russa per lo più unica nel panorama giuridico contemporaneo.
proprietario nell’esercizio dei suoi poteri formalmente garantiti (art. 209(2) cc). Il proprietario può decidere sulla destinazione della sua proprietà in base ai suoi interessi, sebbene tale autonomia è delimitata (potenzialmente anche in modo significativo) dalla legge e dagli interessi legittimi di terzi, come si vedrà più in dettaglio in occasione dell’analisi del bianciamento degli interessi pubblici e privati e della tutela degli acquirenti in buona fede (infra).
Tra i beni possibili oggetto del diritto di proprietà privata, paradigmatica è la posizione attribuita alla terra.
Nel periodo sovietico, la terra era di esclusiva proprietà dello Stato. Le persone fisiche e giuridiche potevano detenere (previo consenso dello Stato) solo dei diritti c.d. limitati, come ad esempio l’usufrutto perpetuo. Oggigiorno, il suo carattere ancora peculiare è sancito dalla stessa Cost. che, all’art. 9312, afferma che essa è fondamento della vita e dell'attività dei popoli; nonché dall’esistenza di un apposito codice, il c.d. codice fondiario, emanato il 21 ottobre del 2001.
Formalmente, i cittadini hanno diritto di avere la terra in proprietà
privata (art. 36(1) Cost.313); ma sostanzialmente, tale diritto è soggetto a un gran numero di limitazioni, stabilite dalla legge e, in particolare, dal codice civile, che continuano a riflettere i retaggi dell’ordinamento sovietico.
Bastino alcuni esempi.
In primo luogo, lo stesso diritto di proprietà privata sulla terra (seppur formalmente sancita dagli artt. 9(2) e 36(1) Cost.) è decisamente limitato e viene totalmente escluso per numerose risorse naturali314. La possibilità che tali beni diventino oggetto di transazioni di diritto civile, inclusa l’alienazione, è inoltre limitata esplicitamente ai sensi dell’art. 129(3) del c.c.
312 Art. 9 Cost.:
(1) La terra e le altre risorse naturali vengono usate e protette nella Federazione Russa come fondamento della vita e dell'attività dei popoli che vivono nel rispettivo territorio. (2) La terra e le altre risorse naturali possono essere in proprietà privata, statale, municipale od essere oggetto di altre forme di proprietà.
313 Art. 36 Cost.:
(1) I cittadini e le loro associazioni hanno diritto di avere la terra in proprietà privata.(2) Il possesso, l'uso e la disponibilità delle terre e delle altre risorse naturali sono liberamente esercitati dai loro proprietari, se ciò non arreca danno all'ambiente circostante e non lede i diritti e gli interessi legittimi di altre persone. (3) Le condizioni e le modalità dell'uso delle terre sono stabilite sulla base della Legge federale.
Altro limite è, inoltre, quello c.d. “ecologico”, secondo cui il diritto di proprietà è destinato a retrocedere a fronte delle esigenze di tutela dell’ambiente o, comunque, di pubblica utilità315.
Si può, quindi, concludere che il diritto di proprietà post-sovietico, così come regolato dalla Costituzione e dal codice civile del 1995, ha compreso al suo interno i principi e le regole che riflettono le particolarità del processo di transizione, nel quale il regime liberale del diritto di proprietà privata è stato riconosciuto a livello politico e costituzionale, ma si trova a convivere con una serie di situazioni frammentate e segnate dalla permanenza di istituti “alternativi” al diritto di proprietà, disegnati in epoca socialista. Il tema della partizione dei poteri fra titolare formale del diritto e gestori ha lasciato, infatti, tracce di rilievo nella nuova codificazione, sia in quelle norme che hanno conservato l’idea del “diritto di gestione operativa” delle imprese di Stato quale diritto reale minore316, sia in quelle altre che hanno innovato rispetto alla tradizione, introducendo istituti nuovi, utili a regolare la dissociazione tra proprietà e utilizzazione.
La Costituzione non contiene limiti espliciti al diritto di proprietà317. Nel
315 Infine, problemi specifici vengono a crearsi con riguardo ai c.d. diritti di proprietà minori relativi alla terra, tutelati dal cc. Ad esempio: la servitù (artt. 274, 275 cc), il diritto di ereditare terra in vita (art. 265 cc) e il diritto di uso perpetuo della terra (art. 268 cc). La servitù, istituto – come noto – già presente nel diritto romano, non gode di alcuna particolarità nel contesto russo. Gli altri diritti c.d. minori sono, invece, una peculiarità del sistema russo.315 Una questione importante nella moderna realtà giuridica russa concerne i diritti di proprietà su immobili c.d. non-autorizzati, ovvero su strutture edificate su terreni di proprietà statale o municipale.315 Una lettura delle fonti normative sembrerebbe escludere che il soggetto che ha edificato – e usufruito di - tali strutture sia tutelato dalla legge. Tali strutture, infatti, in quanto non-autorizzate, dovrebbero essere distrutte su richiesta del proprietario (Stato o municipalità) della terra su cui esse sono sorte. Prima del giugno 2006 secondo il cc, ad esempio, il soggetto costruttore non-autorizzato poteva richiedere all’ente statale o amministrativo la concessione di un diritto minore. Tale possibilità è, però, stata abolita a seguito dell’emanazione del nuovo codice fondiario. Allo stato attuale, secondo l’art. 222(3) cc, solo il proprietario della terra può ricorrere in tribunale per il riconoscimento del suo diritto sull’immobile, mentre il costruttore dell’immobile non detiene alcun diritto sulla struttura. Caso analogo si verifica se il costruttore ha eretto la struttura su un appezzamento di terra sì di sua proprietà, ma non edificabile; o senza aver precedentemente ottenuto i necessari permessi per a costruzione edile oppure in violazione delle norme statali o municipali. In questi casi, la costruzione è da considerarsi non- autorizzata ed il costruttore/fruitore non ha alcun diritto su di essa.
316 Artt. 294-295 cc. sul diritto di possesso economico.
317 Cfr. altri diritti le cui limitazioni sono esplicitamente contenute in Costituzione, ad esempio: il diritto alla vita (art. 20(2)), il diritto alla segretezza della corrispondenza (art. 23(2)), alla raccolta e uso di informazioni personali (art. 24) e di irruzione in un’abitazione privata (art. 25).
contesto delle riforme liberali, e dell’incerto quadro giuridico nel quale esse vennero adottate, alcuni giuristi russi effettivamente sostennero che un diritto di proprietà assoluto fosse necessario per sviluppare una forte e sana economia di mercato. Invero, includere in Costituzione limiti espliciti al diritto di proprietà privata poteva essere interpretato come un possibile ritorno alla pianificazione e alla limitazione dell’iniziativa economica privata e, certamente, collideva con la volontà di lasciarsi alle spalle il trascorso sovietico e l’interferenza - sostanzialmente illimitata - dello Stato nei diritti di proprietà318.
Tuttavia, il diritto di proprietà, come tutti i diritti riconosciuti e tutelati dalla vigente Costituzione russa, è compresso dalle limitazioni generali degli artt. 55 (in particolare para. 3)319 e 56320 Cost. di tutti i diritti umani (incluso quindi, anche del diritto di proprietà) per motivi di ordine pubblico ed in altri casi eccezionali321.
318 V. Karpovich (a cura di), Постатейный комментарий к Конституции Российской
Федерации [commentario alla costituzione della FR], Mosca (2003).
319 Art. 55 Cost.:
(1) L'enumerazione nella Costituzione della Federazione Russa dei diritti e delle libertà fondamentali non deve essere interpretata come diniego o come limitazione degli altri diritti di libertà dell'uomo e dei cittadini generalmente riconosciuti. (2) Nella Federazione Russa non devono essere pubblicate Leggi che aboliscano o limitino i diritti e le libertà dell'uomo e del cittadino. (3) I diritti e le libertà dell'uomo e del cittadino possono essere limitati dalla Legge federale solo nella misura in cui ciò sia necessario ai fini della difesa dei princìpi del sistema costituzionale, della morale, della salute, dei diritti e degli interessi legittimi di altre persone e per assicurare la difesa del Paese e la sicurezza dello Stato.
320 Art. 56 Cost.:
(1). In condizioni di stato di emergenza per salvaguardare la sicurezza dei cittadini e la difesa del sistema costituzionale, in conformità con la Legge costituzionale federale, possono essere imposte particolari restrizioni dei diritti e delle libertà con l'indicazione dei limiti e dei termini della loro validità. (2) Lo stato di emergenza su tutto il territorio della Federazione Russa ed in sue singole aree può essere introdotto in presenza delle circostanze e secondo le modalità stabilite dalla Legge costituzionale federale. […].
321 Non c’è, infatti, motivo di ritenere che il concetto di interesse pubblico relativamente al diritto di proprietà differisca nel caso di altri diritti fondamentali.
4.4 La privazione della proprietà: limiti e garanzie costituzionali