L A C OSTITUZIONE ECONOMICA RUSSA : UNA SINTES
3.4 La tutela dello Stato sociale
Come già osservato, una caratteristica peculiare del nuovo modello costituzionale russo relativamente alla catalogazione dei diritti riguarda il radicale mutamento di prospettiva nell’elencazione e finalizzazione degli stessi, in quanto si assiste all’omologazione ai cataloghi occidentali e internazionali e la relativa attenuazione – formale - della preminenza dei diritti sociali, soggetti adesso a vincoli più pregnanti, sebbene in Russia la Costituzione non pone limiti di azionabilità per i diritti sociali né prevede speciali riserve di legge per la loro applicazione, conferendo a tutti i diritti e le libertà costituzionali le stesse garanzie di tutela e di diretta applicabilità. Come già sottolineato, la riconsiderazione, e conseguente compressione, dei diritti sociali costituisce uno degli aspetti più evidenti del passaggio dallo Stato socialista (e paternalista) allo Stato sociale di diritto.
Tuttavia, la giurisprudenza costituzionale rileva una notevole attenzione per la tenuta dello Stato sociale in Russia (che va, spesso, protetto dalla spregiudicatezza del libero mercato) e un atteggiamento egualitarista, ovvio retaggio del passato sovietico250. La Corte russa si è infatti posta come protettrice delle fasce più deboli e della salvaguardia di una serie di istituti e garanzie del passato, preferendo in molti casi il principio di uguaglianza a quello di libertà del mercato o dello Stato. Le norme più spesso impugnate in materia sociale, e con implicazioni nella sfera economica, sono quelle inerenti al lavoro251, gli alloggi e
250 Secondo autorevole dottrina, la politica sociale della Russia post-totalitaria conterrebbe due finalità principlai: la tutela degli strati più poveri della poolazione dala formazione selvaggia del mercato e, inoltre, il sostegno dell’attivismo economico dei diversi strati della popolazione, con conseguente stimolo affinchè lo Stato abbandoni la funzione di tutela onnicomprensiva dei cittadini ed elimini nella sfera sociale l’eredità sovietica del paternalismo di Stato. Tale eredità sarebbe rinvenibile anche nel fatto che le maggiori apsettative di tutela da parte dei cittadini riguardano proprio i diritti sociali (lavoro, pensioni, assitenza, alloggio) piuttosto che le libertà classiche di stampo occidentale; N Bondar, Kонституционный императив социальных прав
(о практике конституционнoго суда Росcиской Федерации по социальной защитие граждан [l’imperativo costituzionale dei diritti sociali. Sulla prassi della Corte Costituzionale della FR in materia di tutela sociale dei cittadini], in Kонституционнoe правo: восточноевропейческое обозрение 2/39 (2002).
251 Relativamente al tema del lavoro, si consideri, come esempio tipico, un noto caso di inabilità temporanea al lavoro, in cui si intersecano due elementi fondamentali dell’assistenza pubblica: disoccupazione e invalidità, la sentenza del 16 dicembre 1997. Questa sentenza è altresì interessante perché in essa la Corte prende spunto dalla questione di merito per soffermarsi in
il sistema pensionistico252. in particolare, con riguardo alla tutela del lavoratori, va tuttavia rilevata un’inversione di tendenza della giurisprudenza della Corte costituzionale che, nel 2002, allineandosi alle relative interpretazioni della CtEdu in un clima di dialogo costruttivo tra corti per una definizione sempre più consistente della portata dei diritti253, la Corte , proprio sulla base dello stesso principio di uguaglianza e della tutela in giudizio, inverte la precedente tendenza favorevole allo Stato sociale, difendendo i datori di lavoro e riconoscendo loro il diritto di licenziare lavoratori con figli invalidi o lavoratori sindacalisti anche senza il consenso del sindacato, in caso di gravi illeciti disciplinari.
Per quanto riguarda il diritto all’abitazione, si tratta di un tema molto rilevante, dato l’evidente forte retaggio dell’egualitarismo sovietico (nel sistema attuale, infatti, permangono ancora diversi aspetti del precedente sistema, come ad esmpio, gli appartamenti in coabitazione) e il condizionamento dalla disponibilità della finanza pubblica254. Pur venendo sempre in rilievo la funzione sociale dell’alloggio (sulla base del dovere dello Stato di tutelare le parti economicamente più deboli), la Corte ha affrontato la questione delle abitazioni anche dal punto di vista delle privatizzazioni, dichiarando illegittime le limitazioni poste dal legislatore alla privatizzazione degli alloggi in appartamenti in coabitazione255
generale sugli scopi dello Stato sociale. In un’altra sentenza dell’anno successivo, la sentenza del 24 febbraio 1998, si affronta una questione che interseca la tutela dei lavoratori e quella pensionistica, occupandosi dell’aspetto contributivo dell’assistenza sociale. Considerazioni analoghe, ovvero favorevoli a una maggiore tutela dei lavoratori, sono presenti anche nelle sentenze del 23 dicembre 1999 e del 26 dicembre 2002. Nella sentenza del 24 gennaio 2002. 252 A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, Milano
(2004).
253 Si veda, infra, Cap. V.
254 La limitazione di tale diritto viene prodotta anche da restrizioni alla libertà di circolazione e viceversa Cfr. B. Maggs, The Russian Constitutional Court’s decisions on Residence Permits
and Housing, in Parker School Journal of East European Law, n. 2 (1995).
255 Gli alloggi in coabitazione erano stati istituiti all’epoca di Stalin per far fronte alla crisi delle abitazioni. Situati di solito nel centro delle grandi città e in palazzi antichi, permetevano di alloggiare in uno stesso appartamento più famiglie. La legge aveva escluso le privatizzazioni di tali alloggi per tre ragioni fondamentali: primo, essi erano stati previsti inizialmente come provvisori al fine di superare la crisi dell’alloggio dovuta all’urbanizzazione sovietica e alle distruzioni della guerra e i lroo occupanti avrebbero dovuto essere progressivamente rialloggiati in appartamenti nuovi o rinnovati, cosa che in parte fu fatto. Secondo, rendere perpetui gli alloggi in coabitazione consentendone la privatizzazione avrebbe impedito di fatto ogni ulteriore riammodernamento di tali immobili, di solito situati in quartieri a forte
(originariamente esclusi dalla privatizzazione a titolo gratuito). In tale caso essa tiene conto sia delle condizioni economiche del singolo, che non può acquistare un appartamento intero, che della mancanza di abitazioni sufficienti per tutti. In tale decisione la Corte procede anche a una riflessione sulla situazione socio- economica nel Paese e allo stallo che essa ha subito negli ultimi anni256. Tale situazione di crisi renederebbe attualmente impossibile perseguire lo scopo che il legislatore si era posto nella legge sulle privatizzazioni degli alloggi e cioè quello di incrementare lo sviluppo e lo svecchiamento del fondo edilizio ereditato dai tempi sovietici e, quindi, sarebbe socialmente più giusto permettere a tutti di accedere alle privatizzazioni, anche se solo di singoli locali in appartamenti in coabitazione.
In altre occasioni, la tutela dello Stato sociale si collega ad altri valori costituzionali, come quello dell’ambiente257. Le questioni dello Stato sociale vengono, cioè, affrontate condiderando il risarcimento dei danni da parte dello Stato per le vittime dei disastri ambientali258.
Generalmente, il giudice costituzionale sembra prestare poca attenzione ai problemi della finanza pubblica, pur sostenendo che lo Stato ha l’obbligo di
speculazione immobiliare. Infine, la privatizzazione avrebbe dato vita a un istituto giuridico che lasciava aperta la strada a una moltitudine di contenziosi: nel 1988 la legge aveva previsto la disciplina futura di tale problema ma non c’era stato alcun seguito a tale prescrizione. 256 Sentenza del 3 novembre 1998.
257 A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia., cit.
258 Tale è, ad esempio, il caso della sentenza dell’1 dicembre 1997, in cui la Corte stabilisce l’illegittimità di alcuni limiti posti dalla legge alle varie forme di risarcimento dei danni previste per alcune categorie di cittadini. La sentenza è relativa alle conseguenze socio-economiche della tragedia di Cernobyl. In essa la Corte afferma il principio generale secondo cui l’impegno dello Stato nella ricostituzione dei diritti e degli interessi costituzionali violati in seguito alla catastrofe, incluso il risarcimento del danno, si manifesta nell’ambito della garanzia della sicurezza radiottiva e del benessere ecologico sulla base delle finalità e dei principi dello Stato di diritto e sociale, espressi dagli artt. 1, 2 e 7 della Costituzione. Dal momento che il danno provocato ai cittadini da una simile catastrofe non è realmente risarcibile e quantificabile, lo Stato avrebbe l’obbligo di provvedere al suo ristoro nella misura più ampia possibile. Ad opinione della Corte, il legisaltore ha il diritto di prevedere modifiche alle modalità di risarcimento, di precisare i criteri della sua differenziazione o i destinatari, tuttavia tali decisioni non devono essere in contrasto con i fini costituzionali fondamentali, né devono pregiudicare o limitare i diritti dei cittadini, soprattutto quelli previsti dall’art. 42. Proprio a causa dell’incapacità finanziaria della Russia di soddisfare le richieste risarcitorie delle vittime di Cernobyl, la questione è stata condotta dinanzi alla CtEdu, la quale il 18 aprile 2002 ha emesso una sentenza di condanna nei confronti della Russia in Burdov.
risarcire danni ingenti “nei limiti delle proprie possibilità” – appellandosi a un’interpretazione estensiva del principio di uguaglianza.
3.5 I principali indirizzi giurisprudenziali seguiti dalla Corte