nell’ordinamento interno: analisi dell’Art.18 del Testo Unico sull’immigrazione.
4.2 La tutela delle vittime di tratta ex Art.18 D.lgs 286/98.
La legislazione italiana ha adottato fin da subito un approccio basato sulla centralità delle vittime con l’approvazione del D.lgs. 286/98. Per quanto riguarda la tutela, l’ordinamento nazionale ha introdotto nella disciplina dell’immigrazione l’istituto della “protezione sociale” con particolare riferimento all’Art.18 T.U.I.
Questo istituto permette di rilasciare ai soggetti identificati come vittime di reati, tra cui la tratta di persone, un permesso di soggiorno ed accedere ai servizi di assistenza garantiti.136
Prima di procedere all’analisi delle procedure di rilascio del titolo dobbiamo precisare che il testo definitivo dell’Art.18 è frutto di due modifiche.
L’Art.6, comma 4 del D.lg. 28 dicembre del 2006 n.300 introduce il comma 6 bis.
136 L’Art.18 comma 3 bis, come modificato dal D.lgs. 24/2014, prevede che si
applichi per gli stranieri e per i cittadini dell’ U.E. vittime dei reati previsti dagli articoli 600 e 601 del codice penale o che versano nelle ipotesi di cui al comma 1 dell’Art. 18, “un programma unico di emersione, assistenza e integrazione sociale che garantisce, in via transitoria, adeguate condizioni di alloggio, di vitto e di assistenza sanitaria, ai sensi dell’articolo 13 della legge n.228 del 2003 e, successivamente, la prosecuzione dell’assistenza e l’integrazione sociale, ai sensi del comma 1 di cui al presente articolo”.
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Il D.lgs. 4 marzo 2014 n. 24, emanato in attuazione della Direttiva 2011/36, introduce il comma 3 bis nel testo dell’Art.18 T.U.I.
Il permesso di soggiorno previsto dall’Art.18 rientra tra le “Disposizioni di carattere umanitario”.
Si possono distinguere varie ipotesi di applicazione del permesso per motivi di protezione sociale che fanno riferimento alle categorie di soggetti destinatari.
Sul punto possiamo affermare che:
È concedibile il titolo allo straniero che si trovi in uno dei casi descritti dal comma 1 e comma 2 dell’Art.18.
E’ concedibile il permesso, con contestuale partecipazione a programmi di assistenza ed integrazione sociale, allo straniero che ha terminato l’espiazione di una pena detentiva per i reati commessi durante la minore età secondo quanto disposto dal comma 6 dell’Art.18.
Queste disposizioni devono considerarsi applicabili anche ai cittadini di Stati membri dell’UE che si trovino “in una situazione di gravita ed attualità del pericolo” secondo quanto disposto dal comma 6 bis.137
Fino al 2006 è prevalsa un’interpretazione restrittiva dell’Art.18 con riferimento al rilascio del titolo, subordinandolo alla necessità di una collaborazione giudiziaria dello straniero.
Il sistema che viene accolto fino a questo momento è di tipo premiale, questo orientamento cambia in relazione al recepimento di alcune direttive europee.
Diventa centrale la tutela dell’integrità psico-fisica della persona coinvolta nei fenomeni di tratta e/o sfruttamento.
Si specifica che il permesso non ha valore premiale e diventa secondaria la collaborazione della persone in ambito giudiziario.
137 Il comma 6 bis è stato introdotto con l’Art.6 comma 4 del D.Lg. 28 dicembre
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L’Art.18 del D.lgs. 286/98 si compone di otto commi di cui i primi due commi riguardano le situazioni legittimanti la concessione delle speciali misure di protezione, l’accertamento ed avvio delle procedure di rilascio.
Il terzo comma rimanda al Regolamento attuativo per la definizione dei programmi di assistenza ed integrazione sociale, il quarto comma si occupa della durata, del rinnovo e della conversione e revoca del permesso.
Il quinto comma riguarda le possibilità che il titolo di soggiorno apre allo straniero.
In relazione ai primi due commi dell’Art.18 vengono evidenziati i presupposti necessari per poter ottenere il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale.
E’ necessario che la vittima si trovi in una situazione di violenza o grave sfruttamento connessa al perpetrarsi di alcuni reati gravi ovvero una situazione di pericolo concreto, grave ed attuale per l’incolumità dello straniero (e/o familiari) derivante dalla sua volontà di sfuggire alle organizzazioni criminali o perché intende testimoniare.
Le situazioni descritte possono emergere in occasioni distinte ovvero in primo luogo possono essere rilevate nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di procedimenti penali avviati.138
Possono emergere però anche nel corso di interventi assistenziali dei servizi sociali degli enti locali senza che sia necessaria alcuna denuncia. La diversificazione è importante perché possiamo ritrovarla nelle modalità con cui viene presentata la domanda di rilascio del permesso di soggiorno.
138 I procedimenti penali avviati riguardano uno o più delitti disciplinati
dall’Art.3 legge 75/58 ossia favoreggiamento o sfruttamento della prostituzione.
Vengono citati anche i delitti di cui all’Art.380 c.p.p. con riferimento all’arresto obbligatorio in flagranza, norma che permette di includere anche gli stranieri vittime di sfruttamento del lavoro.
Vengono ricomprese le fattispecie di cui agli Art.600, Art.601 ed Art.602 del codice penale.
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In questo modo vi è un capovolgimento del sistema “premiale” in quanto la protezione dei diritti della persona viene garantita incondizionatamente.
Il pericolo dell’incolumità dello straniero mette in evidenza l’interpretazione garantista della norma in questione.
Viene disciplinato, in una prima fase, il “percorso sociale” che permette alle vittime di rivolgersi ad associazioni per ottenere una tutela, prima ancora di presentare una denuncia.
L’associazione, che ha preso in carico la persona, presenta la domanda di rilascio del titolo ed in un secondo momento la persona offesa viene chiamata a rendere una testimonianza.
In questo modo la vittima si sente più sicura e sarà più disponibile a collaborare con le autorità.
Devono sussistere ulteriori condizioni prima di poter procedere al rilascio del titolo secondo quanto disposto dall’Art.27 del regolamento attuativo D.P.R 394/99.139
In particolare, è necessario che vi sia un programma di assistenza territoriale già attivo a cui lo straniero possa accedere.
Questo programma dovrà essere già stato elaborato e pianificato dai servizi sociali degli enti locali o da associazioni private autorizzate e deve essere stato approvato finanziariamente in base all’Art.25 del Regolamento attuativo.140
Oltre a questo, è richiesto anche il consenso dello straniero ed accettazione del programma che deve essere attuato con riferimento ai diritti e doveri che derivano.
139 Inizialmente molti questori non applicavano tale procedura di rilascio del
permesso secondo quanto predisposto dalla procedura legata al percorso sociale.
Il motivo è da ricercare nella concezione premiale dell’istituto che era prevalsa fino a questo momento.
140 Il terzo comma dell’Art.18 del D.lgs. 286/98 rinvia al Regolamento
attuativo per l’individuazione del requisiti specifici per la realizzazione del programma ed accettazione del responsabile della struttura presso cui il programma deve essere attuato.
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Sulla base di quanto affermato possiamo precisare che il percorso amministrativo che si conclude con il rilascio di un titolo di soggiorno può snodarsi in un duplice percorso, a seconda delle diverse modalità di rilevamento dei presupposti.
Il punto in comune di tali percorsi è caratterizzato dalla sussistenza delle condizioni per il rilascio dei titoli una volta verificati dal questore. E’ infatti il questore che riceve le richieste per il rilascio sia che esse provengano da associazioni ovvero enti locali oppure dal Procuratore della Repubblica qualora vi sia stata una denuncia formale.
L’Art.27 del regolamento attuativo mette in evidenza questa distinzione di disciplina dei percorsi cosa che invece non è ravvisabile nell’ambito dell’Art.18 del T.U.I.
Il combinato disposto di tali articoli mette in evidenza il “doppio binario” di tutela.
Il permesso potrà essere rilasciato tanto nel caso in cui sia stato avviato un procedimento penale relativamente ai fatti di violenza o grave sfruttamento, in seguito alla denuncia della vittima (percorso giudiziario), quanto nel caso in cui la persona non denunci e partecipi ad un programma di assistenza (percorso sociale).
Questa possibilità di percorso sociale costituisce l’aspetto più innovativo e significativo, senza che vi sia un contrasto con l’accertamento giudiziario sia perché il percorso sociale è destinato a sfociare in quello giudiziario141, sia perché rappresenta un’azione di sostegno nei confronti della vittima creando un rapporto di fiducia non solo con le associazioni, ma anche con le istituzioni.142
141 Una volta che il questore ha ricevuto la richiesta di rilascio del permesso ha
l’obbligo di riferire all’autorità giudiziaria le situazioni di violenza o di sfruttamento in presenza delle quali può essere rilasciato il permesso.
142 David Mancini, “Traffico di esseri umani e tratta di persone: le azioni di
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Individuato il percorso sulla base del quale può essere effettuata la richiesta, dobbiamo adesso affrontare la questione della durata di tale strumento.
L’Art.18 comma 4 del Testo unico stabilisce che il permesso ha una durata iniziale di sei mesi ed è rinnovabile.
Il rinnovo viene concesso dal questore per un anno o per un periodo di tempo superiore a seconda dei motivi.
Il comma 5 dell’Art.18 introduce un’eventualità: se alla scadenza del permesso l’interessato ha un rapporto di lavoro corrente, il permesso potrà essere prolungato in relazione alla durata di tale rapporto.
Da tali due norme si ricava che non vi è un limite massimo di durata del rinnovo del permesso, ma varia a seconda delle motivazioni.
L’ultima parte del comma 5 riconosce allo straniero la possibilità di convertire il permesso concesso per motivi umanitari in motivi di studio. Così come può essere concesso un rinnovo l’Art.18 comma 4 disciplina la revoca del permesso.
I motivi di revoca sono due:
Interruzione del programma o di condotta incompatibile dello stesso segnalate dal Procuratore della Repubblica oppure dall’ente che realizza i programmi di assistenza;
Quando vengono meno le condizioni che hanno giustificato il rilascio.Per quanto riguarda il comma 6 dell’Art.18 del Testo Unico possiamo affermare che rappresenta una norma speciale ed aggiuntiva.
Riconosce la possibilità di rilasciare un permesso per motivi di protezione sociale agli stranieri che abbiano espiato una pena detentiva inflitta.
Per quanto riguarda i presupposti è necessario che il soggetto abbia commesso un delitto punibile con pena detentiva e necessariamente quando era minorenne.
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La fase esecutiva della pena deve essersi conclusa e lo straniero deve aver dato la prova concreta di aver partecipato ad un programma di assistenza e protezione sociale.
Anche in questo caso viene previsto un doppio binario di tutela ed il soggetto competente per il rilascio del permesso è il questore il quale dovrà verificare la sussistenza dei presupposti precedentemente elencati.