Sulla legislazione statale nel biennio 2008-2009; il coinvolgimento della Conferenza nell’attuazione dell’articolo 119

della Costituzione.

Tra i più importanti interventi del legislatore statale attributivi di funzioni per la Conferenza nel biennio di riferimento³⁸¹ è possibile ricordare la legge n. 42 del 2009 recante “delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione”³⁸² che rafforza la partecipazione delle sedi di raccordo sulla definizione degli indirizzi delle politiche in materia “finanziaria”.

Invero, la legge sembra inaugurare una nuova modalità cooperativa tra Governo, Parlamento ed autonomie³⁸³.

Infatti, per l’attuazione della delega si costituisce una Commissione parlamentare che è chiamata ad esprimere i pareri sugli schemi di decreto legislativo e, nel caso in cui il Governo non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, assume il potere di ritrasmette i provvedimenti alle Camere con le sue osservazioni ed eventuali modificazioni.

Inoltre, per assicurare il raccordo delle sedi istituzionali statali con le autonomie territoriali, la legge istituisce sia un Comitato di rappresentanti delle

381 Per l’esame della legislazione statale sulla Conferenza Stato-regioni nel biennio 2008-2009, vedi anche V. TAMBURRINI, I raccordi cooperativi nel biennio 2008-2009: il ruolo della Conferenza

Stato-Regioni, cit., p. 538 e ss.. 382

Sui problemi relativi all’attuazione dell’art. 119 Cost. nelle sue linee generali, vedi, A.MORRONE, La

nuova “Costituzione finanziaria”. La Corte costituzionale indica la via per attuare l’art. 119 Cost., in Giur. cost., 2003, p. 4101 e ss.; F. PICA, Le questioni dell’attuazione dell’art. 119, comma 5 della

Costituzione, in Riv. Econ. del Mezzogiorno, n. 3, 2003, p. 343 e ss.; S.MANGIAMELI, “Voce” Autonomia

finanziaria, in Diritto costituzionale, Dizionario sistematico a cura di S. Mangiameli, Milano, 2008; F.

BASSANINI, G.MACCIOTTA (a cura di) L’attuazione del federalismo fiscale. Una proposta, Bologna, 2003. In particolare, sulla legge n. 42/2009 vedi M. BERTOLISSI, La delega per l’attuazione del

federalismo fiscale: ragionamenti in termini di diritto costituzionale, in Federalismo fiscale, n. 2, 2008, p.

93 e ss.; L.ANTONINI, La nuova autonomia finanziaria regionale nel disegno di legge AS n. 11, ibidem; E.BUGLIONE, Il finanziamento delle Regioni nella legge delega in materia di federalismo fiscale: alcune

prime osservazioni, in Rassegna parlamentare, n. 2, 2009, p. 465 e ss.; ID., Il federalismo fiscale, in Rass.

Giur. del Mezzogiorno, 2010. 383

R. BIFULCO, Osservazioni sulla legge n. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale in www.astridonline.it. per il quale “le peculiari esigenze del federalismo fiscale sembrano aver avviato un inedito processo di raccordo tra Governo, Parlamento, enti territoriali e organi tecnici, che conferma (…) che gli ordinamenti federali sono sistemi altamente complessi e, proprio per questo, fondati su quel principio fondamentale di «lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo»”.

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autonomie territoriali – nominato dalla Conferenza unificata, che può essere ascoltato dalla Commissione parlamentare quando lo ritenga necessario –sia altre nuove specifiche articolazioni: la “Conferenza Permanente per il coordinamento della finanza pubblica”, da istituire presso la Conferenza Unificata con funzioni di definizione degli obiettivi di finanza pubblica, dei criteri per la ripartizione dei fondi perequativi, e anche di monitoraggio e controllo, nonché dei “Tavoli di confronto” tra il Governo e ciascuna regione a Statuto speciale e ciascuna Provincia autonoma, questa volta incardinati presso la Conferenza Stato-regioni (art. 5 legge 42/2009).

Nonostante la costituzione di siffatte articolazioni ad hoc, meritano comunque di essere segnalate alcune disposizioni attributive di funzioni per la Conferenza Stato-regioni; in particolare, in relazione alla definizione dei principi e criteri direttivi riguardanti il previsto “regime transitorio”, il legislatore sancisce che sulla base di un’intesa in Conferenza si possano introdurre meccanismi compensativi per il caso in cui le regioni non riuscissero a sopportare le modalità di finanziamento fondate, non sul criterio della “spesa storica”, ma su quello della “fiscalità per abitante” (art. 20, c. I, lett. c, legge n. 42/2009).

Non specifica invece quale modello decisionale debba adottarsi una successiva disposizione che si limita a prevedere una verifica dell’adeguatezza e della congruità delle risorse relative alle funzioni trasferite “concordata in sede di Conferenza Stato-regioni” (art. 20, comma I, lett. h, legge n. 42/2009); tuttavia, l’assenza di espressi poteri sostituitivi per lo Stato, l’oggetto dell’attività della Conferenza consistente nella “verifica e controllo”, nonché il mancato inserimento della fattispecie partecipativa in un procedimento che culmini con l’adozione di un provvedimento statale sembrano avvicinare questa fattispecie al regime previsto per gli accordi, piuttosto che a quello delle intese.

Nel complessivo impianto della legge si rafforzano anche le attribuzioni della Conferenza Unificata. In particolare, il legislatore prevede che sugli schemi dei decreti legislativi attuativi (art. 2, c. III, legge n. 42/2009) la Conferenza Unificata sia chiamata ad esprimere un’intesa, ai sensi dell’art. 3, d.lgs. 281/1997, dal carattere debole, considerata l’attribuzione in favore del Consiglio dei Ministri del potere, tanto di deliberare unilateralmente in caso di mancato raggiungimento dell’intesa, quanto anche di non conformarsi al contenuto dell’intesa eventualmente raggiunta.

In questi casi il legislatore rafforza però l’onere motivazionale a carico del Governo, prevedendo che il provvedimento statale emanato in caso di mancato raggiungimento dell’intesa debba essere accompagnato da una relazione tecnica nella quale indicare “le specifiche motivazioni per le quali l’intesa non è stata

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raggiunta”; questo onere motivazionale deve essere soddisfatto anche nel caso in cui il provvedimento finale presenti difformità rispetto all’intesa raggiunta.

La peculiarità della disposizione consiste nell’introduzione di una forma di codecisione “debole” con onere motivazionale rinforzato nel procedimento volto all’approvazione di provvedimenti di natura legislativa, a differenza dello schema tipico disegnato dal d.lgs. n. 281/1997 che attribuisce alla Conferenza poteri di sola consultazione sulla produzione legislativa statale.

Un’altra fattispecie attributiva di poteri per la Conferenza Unificata è prevista poi dall’ articolo 16, c. I, lett. e), legge n. 42/2009, che tratta degli “interventi speciali” in attuazione dell’articolo 119, comma V, della Costituzione, in cui il legislatore, pur richiamando espressamente la forma dell’intesa, sembra introdurre un modello più vicino agli accordi.

Infatti, a differenza delle intese ex articolo 3 d.lgs. n. 281/1997, questo modulo decisionale non è inserito in una sequenza procedimentale ben definita, né si prevede un espresso richiamo al potere sostitutivo statale, mentre sembra invece condividere con gli accordi il carattere “facoltativo”; inoltre, anche la finalità dello strumento, di realizzazione di “un obiettivo di interesse comune” di Stato e regioni – in attuazione degli obiettivi descritti dall’art. 119, comma V, Cost. (di “favorire lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale …”)384

– allinea questa previsione agli scopi indicati dalla normativa di riferimento sugli accordi (art. 4, d.lgs. n. 281/1997).

Infine, resta da esaminare l’articolo 13, c. I, lett. g), della legge n. 42/2009, che subordina l’adozione dei decreti attuativi in tema di ripartizione dei fondi perequativi al preventivo raggiungimento di un accordo sempre in Conferenza Unificata. Anche questa fattispecie ingenera numerose perplessità atteso che, nonostante il nome juris utilizzato, si tratta di un modello dal carattere obbligatorio, inserito in un procedimento volto all’approvazione di atti di carattere normativo, sicché presenta forti analogie con le intese piuttosto che con gli accordi stessi, almeno nella forma in cui sono disciplinati dal d.lgs. n. 281/1997.

Nonostante la confusione terminologica, che in molti casi allontana i modelli descritti da quelli tipizzati dal legislatore nel decreto n. 281/1997, nella legge n. 42/2009 si nota un chiaro percorso teso al rafforzamento dei poteri delle sedi di raccordo in materia finanziaria, prevalentemente sulla ripartizione di fondi compartecipati istituiti per realizzare “obiettivi comuni” che, come si è

384 La competenza esclusiva statale circa l’attuazione dell’art. 119, c. V, Cost., (ex multis, Corte cost., sent. n. 14 del 2004 e n. 175 del 2005) sembra confermare come non si tratti di una fattispecie di intesa, bensì di un accordo in cui è rimessa allo Stato la facoltà di assicurare o meno un coinvolgimento degli enti locali. In una recente pronuncia, inoltre, la Corte (sent. n. 15 del 2010) in relazione agli interventi speciali per il Mezzogiorno ha confermato come la potestà legislativa sia di esclusiva spettanza dello Stato e, quindi, come non si imponga la fattispecie dell’intesa, essendo sufficiente, anche se non necessaria, la previsione del parere al fine di assicurare il rispetto del principio cooperativo.

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visto, ha costituito il tema elettivo della cooperazione anche negli Stati federali; il complessivo impianto della legge dimostra inoltre un fitto coinvolgimento degli enti locali che sposta, dunque, il baricentro decisionale dalla Conferenza Stato-regioni a quella Unificata, soprattutto per mezzo della costituenda “Conferenza permanente”385, nonché anche attraverso il potere attribuito alla Conferenza Unificata di individuare anche i “criteri predefiniti e uniformi” di redazione dei bilanci di Comuni, provincie e regioni al fine di assicurare la rilevante finalità di armonizzazione dei bilanci stessi (art. 2, c. II, lett. h, legge 42/2009).

Sempre con riferimento al biennio 2008-2009, tra gli interventi normativi di maggior rilievo è possibile ricordare anche il d.l. n. 78/2009 (poi convertito nella legge n. 102/2009) che introduce diverse fattispecie concertate in Conferenza nella materia di competenza ripartita della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, ai sensi dell’articolo 117, c. III, della Costituzione.

In particolare, l’articolo 4 della legge prevede che, per incentivare lo sviluppo economico del settore, il Governo possa individuare d’intesa con le regioni gli interventi in materia energetica per i quali “ricorrono particolari ragioni di urgenza” e che devono essere effettuati “con mezzi e poteri straordinari” in deroga all’ordinario regime di autorizzazione. Sempre lo stesso decreto, inoltre, subordina al solo parere in Conferenza l’attivazione dei poteri, anche sostitutivi ai sensi della legge n. 2/2009, attribuiti ad Commissario straordinario nominato dal Governo, al fine di individuare ed eseguire gli interventi urgenti predetti.

A seguito, tuttavia, di una declaratoria di incostituzionalità della Corte³⁸⁶, il legislatore con il d.l. n. 105/2010 (poi convertito in legge 129/2010) ha modificato quest’ultima previsione, stabilendo ora che i poteri del Commissario straordinario siano individuati dal Consiglio dei Ministri “d’intesa con le regioni e le provincie interessate”387

, e non più, come accadeva prima, solo “sentiti gli enti locali”.

385 Cfr., V. SANTANTONIO, Raccordi multilivello: le Conferenze, in Le parole chiave del federalismo

fiscale, a cura di ISSiRFA-CNR, Roma, 2009, p. 71 e ss..

386 Vedi, Corte costituzionale, sent. n. 125 del 2010, nella quale i Giudici assumono che la “chiamata in sussidiarietà” che a causa del rilievo strategico del settore energetico giustifica l’attrazione delle funzioni in favore dello Stato necessita, nel rispetto del principio di leale collaborazione, di bilanciare la perdita di poteri degli enti decentrati attraverso la predisposizione di strumenti partecipativi da realizzarsi “nella forma dell’intesa forte”.

387 La successiva disposizione contenuta nel d.l. n. 105/2010 ha poi precisato che in caso di mancato raggiungimento dell’intesa il Governo avrebbe potuto “individuare gli interventi, dichiararne l’urgenza e l’indifferibilità nonché definire i criteri” in via unilaterale, con una “deliberazione motivata del Consiglio dei Ministri cui sia stato invitato a partecipare il Presidente della regione o della provincia autonoma interessata”. Anche questa disposizione è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale con sentenza n. 165 del 2011; a detta della Corte, infatti, la previsione dell’intervento unilaterale dello Stato, nel momento in cui si configura, non come “ipotesi estrema”, ma “come conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell’intesa”, lede il principio di leale cooperazione in forza del quale nelle intese

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Nel biennio in questione è possibile segnalare anche la legge 23 luglio 2009 n. 99³⁸⁸ che introduce diverse previsioni di intese o pareri in Conferenza. In particolare, l’ articolo 3, c. II, della legge n. 99/2009, con la finalità di “rilanciare l’intervento dello Stato a sostegno delle aree in situazione di crisi, con particolare riferimento a quelli del Mezzogiorno” delega il Governo ad adottare, “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano” decreti delegati finalizzati al “riordino della disciplina della programmazione negoziata e degli incentivi per lo sviluppo del territorio, degli interventi di reindustrializzazione di aree di crisi, degli incentivi per la ricerca, sviluppo e innovazione”. Anche l’articolo 12, c. I e c. II, legge n. 99/2009, adotta la stessa tecnica del preventivo parere in Conferenza in sede di esercizio della delega da parte del Governo rispettivamente “per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di internazionalizzazione delle imprese” e per la ridefinizione, il riordino e la razionalizzazione “degli enti operanti nel settore dell’internazionalizzazione delle imprese”.

Al contrario, la legge n. 99/2009 onera le parti di stipulare un’intesa in sede di esercizio della delega, finalizzata a “determinare un nuovo assetto della normativa in materia di ricerca e coltivazione delle risorse geotermiche” (art. 27, l. n. 99/2009) e a riformare la disciplina “in materia di camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura” (art. 53, l. n. 99/2009).

Nel periodo di riferimento è da segnalare anche il d.l. n. 248/2007 (poi convertito in l. n. 31/2008) che prevede che le Regioni possano procedere al riordino dei rispettivi consorzi di bonifica anche mediante accorpamento o eventuale soppressione dei singoli consorzi, secondo le modalità da individuarsi sulla base di un’intesa da raggiungersi in sede di Conferenza Stato-regioni³⁸⁹.

sono necessarie “idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze”. Le regioni hanno poi espresso parere negativo (in rep. atti n. 127/CSR) in Conferenza sul predetto schema del d.l. n. 105/2010, evidenziando proprio come non recepisse l’indirizzo espresso dalla Corte nella sentenza n. 165/2011, in cui ha ritenuto necessaria un’intesa forte da raggiungersi tra lo Stato e la regione interessata e non la forma dell’intesa debole in Conferenza.

388 Anche se non riveste più carattere di attualità, visto il noto esito referendario, è necessario sottolineare come questa legge coinvolgeva anche la Conferenza Unificata in materia di “energia nucleare”. In particolare, l’art. 25 della legge n. 99/2009 delegava il Governo ad adottare (delega poi effettivamente esercitata con d.lgs. n. 31/2010) “previa acquisizione del parere della Conferenza Unificata … uno o più decreti legislativi di riassetto normativo recanti la disciplina della localizzazione …. di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonché dei sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti radioattivi e per la definizione delle misure compensative da corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni interessate … e le procedure autorizzative e i requisiti soggettivi per lo svolgimento delle attività di costruzione, di esercizio e di disattivazione degli impianti di cui al primo periodo”; mentre, il successivo art. 26 della medesima legge prevedeva poi il parere della Conferenza unificata, da esprimersi nel termine di sessanta giorni, anche sulla delibera del CIPE volta all’individuazione delle tipologie di impianti di energia elettrica nucleare realizzabili nel territorio nazionale.

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L’intesa è stata poi effettivamente raggiunta nella seduta del 18 settembre del 2008 (in Rep. atti n. 187/CSR) che ha definito i criteri per il riordino, tra cui quello per il quale in ciascun comprensorio non

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Anche il d.l. n. 112/2008, poi convertito con modificazioni nella legge n. 133/2008, introduce diversi modelli procedimentali, principalmente intese o pareri, da attivarsi in Conferenza Stato-regioni. In particolare, può citarsi l’articolo 30 della legge di conversione in tema di semplificazione dei controlli amministrativi sulle imprese soggette a certificazione ambientale o di qualità; questa disposizione, infatti, affida ad un regolamento da emanarsi ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, ma “previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano” l’individuazione delle “tipologie” e degli “ambiti” nei quali i controlli periodici svolti dagli enti certificatori accreditati possano sostituire “i controlli amministrativi o le ulteriori attività amministrative di verifica, anche ai fini dell’eventuale rinnovo o aggiornamento delle autorizzazioni per l'esercizio dell'attività”.

Nella medesima legge si riscontrano anche fattispecie di cogestione concertata. In particolare, oltre alle disposizioni di cui all’art. 6-bis (in tema di “distretti produttivi e reti di imprese”) e all’art. 6-sexies (che introduce una complessa procedura per la ripartizione delle risorse per la “programmazione unitaria”), è interessante analizzare la fattispecie introdotta dall’art. 6-quater, l. n. 133/2008 in materia di interventi di “rilevanza strategica” mediante le risorse del “Fondo per le aree sottoutilizzate” (di cui all’art. 61, l. n. 289/2002).

Quest’ultima disposizione infatti determina che siano revocate le assegnazioni effettuate dal CIPE per il periodo 2006-2010 in favore delle amministrazioni centrali “nel limite dell’ammontare delle risorse che entro la data del 31 maggio 2008 non sono state impegnate (…) con esclusione delle assegnazioni per progetti di ricerca, anche sanitaria”. La legge poi precisa che, “fatta salva la ripartizione dell'85% delle risorse alle regioni del Mezzogiorno e del restante 15% alle regioni del Centro-Nord”, il CIPE debba definire i criteri e le modalità per la ripartizione delle risorse disponibili “previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano”390

.

Anche l’esame della normativa per ultimo citata conferma, dunque, come il terreno elettivo dei raccordi cooperativi in Conferenza sia costituito da quella specifica attività, dall’alto tasso di “politicità”, di ripartizione delle risorse tra le regioni in vista del raggiungimento di specifici obiettivi d’interesse comune di

può operare più di un consorzio di bonifica mentre più comprensori possono essere gestiti in forma unitaria da un unico consorzio. Diverse regioni negli anni passati hanno provveduto al riordino dei rispettivi consorzi di bonifica; vedi ad esempio le leggi della Regione Puglia (l.r. n. 12/2011) e Lombardia (l.r. n. 25/2011).

390 La Corte costituzionale ha ritenuto conforme a Costituzione siffatta procedura, atteso che la previsione dell’intesa con la Conferenza nel procedimento amministrativo di redistribuzione dei fondi assicura il rispetto del canone di leale collaborazione che si impone in materia. Così, Corte costituzionale, sent. n. 16 del 2010.

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Stato, regioni ed enti locali, mentre pare comunque degna di nota la chiesta partecipazione della Conferenza in settori “strategici”, prevalentemente di potestà concorrente di Stato e regioni, come quello della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia elettrica”.

Il coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni è cresciuto nel corso del tempo anche in materia europea; da tale punto di vista, il biennio 2008-2009 conferma la prassi consistente nell’attribuzione da parte della legge comunitaria³⁹¹ di riferimento di poteri consultivi e coodecisionali per la Conferenza. Infatti, tanto la legge comunitaria 2007 (legge 25 febbraio 2008 n. 34), quanto quella relativa all’anno 2008 (legge n. 88/2009), sanciscono ancora che sia un accordo in Conferenza ad individuare le modalità mediante le quali il Ministro per le politiche europee sia tenuto poi ad informare le Camere sullo stato di attuazione delle direttive da parte delle regioni e delle provincie autonome nelle materie di loro competenza (art. 1, comma 7 di entrambe le leggi).

Inoltre, entrambe le leggi citate coinvolgono la Conferenza nel procedimento di attuazione di specifici e puntuali provvedimenti europei, per mezzo della previsione di fattispecie consultive in diversi ambiti materiali di competenza anche statale, ma comunque tali da lambire o interferire con materie di interesse regionale.

In particolare, la legge comunitaria del 2007 ha previsto che il Governo in sede di esercizio della delega sia tenuto ad acquisire il parere della Conferenza ai fini dell’emanazione di due decreti legislativi: l’uno per l’attuazione del regolamento n. 2173/2005CE relativo all’istituzione di un sistema di licenze FLEGT per l’importazione di legname e, l’altro, al fine di dare organica attuazione alla direttiva 2006/117/EURATOM, relativa alla sorveglianza ed al controllo delle spedizioni di rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare esaurito.

Anche la successiva legge comunitaria per l’anno 2008 prevede che il Governo debba acquisire il parere in Conferenza in sede di esercizio della delega per l’attuazione di numerosi provvedimenti europei, tra cui possiamo ricordare la direttiva 2004/41/CE in materia di alimenti e mangimi, la direttiva 2006/54/CE riguardante l’attuazione del principio delle pari opportunità e della parità di trattamento fra uomini e donne in materia di occupazione ed impiego, la direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria, il regolamento n. 479/2008CE in tema di integrazione tra l’organizzazione comune del mercato del vino e la normativa nazionale e, infine, anche la direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno³⁹².

391 Ma vedi ora il citato articolo 29, comma 6, della legge n. 234 del 2012 che sostituisce la definizione di “legge comunitaria” con quelle di “legge europea” e di “legge di delegazione europea”.

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In attuazione della citata delega è stato approvato il d.lgs. n. 59 del 2010, dal quale si evince come la Conferenza non abbia reso il parere per decorrenza dei termini.

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