Sul principio cooperativo nelle materie “trasversali”

A seguito della riforma del Titolo V, il canone cooperativo trova nuove e crescenti applicazioni nella giurisprudenza costituzionale in riferimento ai citati titoli competenziali statali di carattere “trasversale”, come tali incidenti su interessi di potestà regionale e considerati spesso come ambiti di competenza non legati ad un oggetto materiale puntualmente definito, ma aventi carattere finalistico.

Invero il legislatore costituzionale, nonostante il carattere trasversale renda questa competenza sempre suscettibile di invadere ambiti di potestà regionale, cataloga queste materie come titoli di competenza esclusiva dello Stato; per questi motivi nella giurisprudenza della Corte si è consolidata un’interpretazione in forza della quale, avendo in queste ipotesi anche le regioni astrattamente titolo per legiferare, ma essendo necessario garantire uniformità di trattamento nel

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S.MANGIAMELI, Letture sul regionalismo italiano, cit., p. 56 e ss., evidenzia le ricadute anche in termini di efficienza nell’azione statale e dei costi pubblici di questa giurisprudenza che moltiplica attraverso il richiamo alla cooperazione i passaggi delle procedure, allorquando sarebbe necessario per “evitare duplicazioni di competenze” chiarificare gli ambiti di rispettiva potestà di Stato e regioni. 495 Cfr., S.MANGIAMELI, Letture sul regionalismo italiano, cit., p. 57 e ss..

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godimento dello standard minimo dei diritti, la competenza legislativa sia attribuibile allo Stato, il quale è tenuto però a predisporre forme di coinvolgimento delle regioni, nel rispetto del principio di leale collaborazione.

Questo schema di giudizio è stato utilizzato di frequente soprattutto in relazione al titolo di competenza statale “trasversale” relativo alla “tutela dell’ambiente”, ai sensi dell’art. 117, c. II, lett. s), Cost.; infatti, la “tutela dell’ambiente”, come si è anticipato, è stata oggetto delle prime pronunce della Corte sul principio cooperativo, costituendo l’occasione per la nascita di questo particolare schema di giudizio e, per tale ragione, come si è ben detto, ha rappresentato il “banco di prova” della leale collaborazione496.

La Corte costituzionale ha sempre graniticamente ricordato l’idea della trasversalità della materia ambientale e, di conseguenza, la necessità che la legislazione statale introduca procedure amministrative tese ad assicurare, in armonia con la leale collaborazione, il coinvolgimento delle regioni, in specie mediante pareri o intese da raggiungersi in Conferenza Stato-regioni.

In particolare, il giudice delle leggi ha ribadito come “l’evoluzione legislativa e la giurisprudenza costituzionale portano ad escludere che possa identificarsi una materia in senso tecnico, qualificabile come tutela dell’ambiente, dal momento che non sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacché, al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze”497

. Nella giurisprudenza della Corte, l’ambiente è stato quindi sempre definito, quale “valore costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia trasversale, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale”.

Anche di recente varie pronunce della Corte hanno rafforzato l’idea della necessità della cooperazione in materia ambientale; ad esempio, in riferimento alla produzione di energia derivante da fonti rinnovabili – in cui l’interesse ambientale interferisce con ambiti materiali di potestà ripartita tra cui, oltre alla stessa materia “energetica”, anche il titolo relativo al “governo del territorio” – la Corte ha sottolineato la compatibilità della legislazione statale che ha coinvolto le regioni solo nel procedimento amministrativo, mediante strumenti negoziati in Conferenza Unificata cui ha rimesso la disciplina degli aspetti rilevanti sul corretto inserimento degli impianti di energia rinnovabile nel territorio di riferimento.

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Così, S.MANGIAMELI, L’ambiente nel riparto di competenza tra Stato e Regioni, cit., p. 139 e ss. 497Corte costituzionale, sent. n. 407 del 2002, p. 3.2. del Considerato in diritto.

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Per questi motivi la Corte ha escluso più volte la facoltà per le regioni, nonostante l’incidenza della materia su titoli anche di competenza regionale, di legiferare nel settore, se non successivamente, e solo in attuazione della disciplina amministrativa introdotta dagli strumenti negoziati⁴⁹⁸.

Se l’ambiente ha costituito l’occasione per affermare per la prima volta il legame tra la cooperazione e le materie trasversali, questo schema di giudizio della Corte è stato poi esteso a differenti titoli competenziali⁴⁹⁹, riconosciuti sempre come materie di carattere “trasversale”, quali la “tutela della concorrenza”500 di cui all’art. 117, c. II, lett. e), Cost., la “tutela dei beni culturali”501, ex art. 117, c. II, lett. s), Cost., e, infine, in alcune pronunce anche la materia della “difesa” (art. 117, c. II, lett. d, Cost.)⁵⁰².

Anche in questi settori la Corte ha ritenuto che l’incidenza del titolo statale in ambiti di potestà regionale escluda la possibilità di individuare un oggetto di competenza statale puntualmente definito, talché si imponga l’attivazione di procedure di codecisione onde permettere la partecipazione delle regioni, inesorabilmente incise nelle loro attribuzioni da siffatte normative.

Nella recente giurisprudenza costituzionale si segnalano poi numerose decisioni riguardanti il titolo di competenza, sempre di carattere trasversale, relativo alla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, di cui all’art. 117, c. II, lett. m), della Costituzione⁵⁰³.

In particolare i Giudici costituzionali hanno sovente precisato che la competenza in esame “attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto”⁵⁰⁴; questo

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Si tratta di una interpretazione affermata più volte dalla Corte in numerosi giudizi di legittimità aventi ad oggetto diverse leggi regionali, in cui la Corte ha peraltro sempre tacciato di incostituzionalità le normative regionali impugnate; in particolare, vedi Corte Costituzionale sent. n. 192 del 2011, sent. nn. 119 e 168 del 2010, sent. nn. 214 e 232 del 2008. In queste decisioni si nota come la declaratoria di illegittimità delle leggi regionali sia pervenuta sulla base della lesione del principio cooperativo, in specie del mancato rispetto della previsione statale che imponeva la preventiva attivazione di strumenti consensuali, in tal modo rafforzando l’idea della integrabilità del parametro da parte dei meccanismi cooperativi.

499 Vedi, S.AGOSTA, La leale collaborazione tra Stato e Regioni, cit., p. 194 e ss.. 500 Corte costituzionale, sent. nn. 14, 272 e 320 del 2004.

501 Corte costituzionale, sent. n. 232 del 2005. 502

Corte costituzionale, sent. n. 431 del 2005.

503 Considerano questo titolo come una competenza “finalistica”, A. D’ATENA, Materie legislative e

tipologia delle competenze, cit., p. 22 e ss. e G. SCACCIA, Le competenze legislative sussidiarie e

trasversali, cit., p. 479 e ss.; diversamente A.ANZON, I poteri delle Regioni nella transizione dal modello

originario al nuovo assetto costituzionale, cit., p. 203 e ss., per la quale la trasversalità della competenza

non attiene alla connotazione finalistica del potere statale, ma deriva “dal fatto che i diritti cui si riferiscono le prestazioni non costituiscono una materia separata”; per questa ragione è evidente la necessità che siffatta competenza “segua i diritti di riferimento in qualunque materia regionale essi emergano”.

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potere statale, finalizzato ad assicurare un livello uniforme nel godimento dei diritti civili e sociali, ha dunque natura trasversale e consente una restrizione dell’autonomia legislativa delle regioni, a patto che siano predisposti adeguati meccanismi che, in armonia con il principio di leale collaborazione, assicurino un’adeguata partecipazione delle regioni stesse alle procedure statali505.

Per questa ragione, a detta della Corte, questo titolo di legittimazione ha un ambito applicativo puntualmente definito, talché non può essere invocato se non in relazione a tassative e determinate prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione mediante la fissazione di standard qualitativi da garantire ai fruitori dei vari servizi⁵⁰⁶.

Varie sono comunque le fattispecie che la Corte ha ricondotto nel titolo competenziale in questione; ad esempio, la Corte ha ammesso che lo Stato nell’esercizio della competenza sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni abbia titolo per legiferare anche in ambiti di potestà regionale, come quello dei “servizi sociali” (che rientra nella previsione dell’art. 117, c. IV, Cost.), purché la normativa statale assicuri il rispetto degli strumenti attuativi della leale collaborazione⁵⁰⁷.

Di recente la Corte ha avuto inoltre modo di ribadire che anche la disciplina del diritto d’accesso ai documenti amministrativi sia sussumibile in questo ambito materiale, “la cui attuazione compete a tutti gli organi dell’amministrazione”508

; in particolare la Corte ha ricondotto in questo titolo competenziale le norme statali recanti obblighi di divulgazione e informazione in capo alle regioni in materia ambientale, settore nel quale, a detta dei Giudici, non viene coinvolta la competenza statale in materia di tutela dell’ambiente⁵⁰⁹.

Anche la materia sanitaria⁵¹⁰, in specie la complessa disciplina circa le modalità di erogazione dei farmaci, rientra nei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti di assistenza (c.d. LEA), il cui godimento deve essere

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Corte costituzionale, sent. n. 232 del 2011.

506 In particolare, Corte costituzionale, sent. n. 9 del 2011; vedi anche Corte costituzionale, sent. n. 232 del 2011 in cui i Giudici affermano che le esigenze di uniformità connesse al titolo competenziale di cui all’art. 117, c. II, lett. m), Cost., impongono che non possa farsi riferimento alla potestà in questione nel caso di una scelta legislativa che, prevedendo la possibilità di istituzione di “zone a burocrazia zero” solo in talune parti del territorio statale, in specie nel Meridione, tende ad avvantaggiare solo una categoria ristretta di soggetti rispetto alla generalità degli utenti che intendono intraprendere nuove iniziative produttive.

507 Corte costituzionale, sent. n. 124 del 2009 che ha giudicato della legittimità dell’art. 2, c. 474, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 sul “Fondo per la mobilità dei disabili”, in cui la Corte ha ammesso la competenza statale ad istituire siffatto Fondo per l’adattamento alle esigenze dei disabili del trasporto pubblico, le cui modalità di realizzazione, in armonia con la leale collaborazione, non possono però prescindere dall’intesa con la Conferenza Stato-Regioni.

508 Così già Corte costituzionale, sent. n. 399 del 2006. 509 Corte costituzionale, sent. n. 233 del 2009.

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Sono varie infatti le decisioni della Corte che hanno rafforzato l’onere cooperativo in materia; tra queste, vedi, Corte costituzionale, sent. 88 del 2003 e sent. n. 134 del 2006.

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assicurato a tutti gli assistiti in condizioni d’eguaglianza sull’intero territorio nazionale.

In particolare, la Corte ha avuto modo di pronunciarsi in materia in occasione di un giudizio di legittimità sulla normativa statale introdotta dal d.l. n. 78 del 2010 riguardo alla revisione dei criteri di remunerazione della spesa farmaceutica; a detta della Corte in questa disciplina s’inseriscono anche altri titoli di competenza esclusiva statale in materia di “ordinamento civile” (art. 117, c. II, lett. l, Cost.), poiché per i prodotti farmaceutici vige un sistema di “prezzo contrattato”, nonché titoli rimessi alla potestà ripartita di Stato e regioni, come la “tutela della salute” e il “coordinamento della finanza pubblica” (art. 117, c. III, Cost.). Per queste ragioni la legge statale, abilitata a legiferare in presenza di un’esigenza unitaria, dato l’intreccio di competenze, in ossequio al principio di leale collaborazione non può tuttavia escludere il coinvolgimento delle Regioni nella revisione delle modalità di remunerazione dei farmaci⁵¹¹.

In relazione alle forma di concretizzazione del principio cooperativo, trattandosi di materie che, pur trasversali, sono assegnate dal legislatore alla competenza esclusiva dello Stato, la Corte si è spesso accontentata di forme deboli di negoziazioni, in specie di pareri o intese da raggiungere in Conferenza Stato-regioni ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n. 218/1997.

Infatti, in queste ipotesi, se non sembra possibile, seguendo l’impostazione della Corte, estromettere del tutto le regioni dal procedimento decisionale, trattandosi però di una potestà riservate in via esclusiva allo Stato sembra pure necessario evitare forme di cooperazione di tipo forte che producono un sostanziale potere di veto alle regioni e che non consentono l’utilizzo di poteri unilaterali sostitutivi per superare l’eventuale fase di stallo tra le due componenti⁵¹².

Dalle pronunce esaminate si nota, quindi, la granitica e consolidata interpretazione della Corte sulle materie trasversali che, per la varietà delle ipotesi applicative, esalta la funzione di assicurare flessibilità al sistema di riparto.

L’esigenza di interventi unificanti, per assicurare lo standard minimo dei diritti civili o per garantire un’uniforme tutela del valore ambientale o della libera

511 Corte costituzionale, sent. n. 330 del 2011. La giustificazione all’attivazione di procedure amministrative concordate risiede anche nel riconosciuto potere in favore delle regioni di differenziare il regime di rimborsabilità dei farmaci, potestà esercitabile a patto che la eventuale determinazione amministrativa regionale riesca a coniugare il principio del contenimento della spesa farmaceutica con la garanzia della continuità nell’erogazione a carico del Servizio sanitario nazionale dei farmaci reputati idonei a salvaguardare il diritto alla salute dei cittadini. A detta della Corte, dunque, in mancanza di procedure cooperative, si priverebbe la Regione del potere di differenziare in via amministrativa il livello di rimborsabilità degli stessi.

512 In tal senso, A.S.DI GIROLAMO, Livelli essenziali e finanziamento dei servizi sanitari alla luce del

principio di leale collaborazione (Commento a Corte costituzionale, sentenza n. 98/2007), in

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concorrenza, abilita lo Stato a legiferare ma richiede, nell’ottica della Corte, di assicurare un coinvolgimento del legislatore regionale, in quanto questi è spesso inciso nelle sue attribuzioni da siffatte normative.

Invero, questa impostazione della Corte è stata spesso oggetto di critica da quanti ricostruiscono le materie esaminate come ambiti di competenza aventi un oggetto definito o definibile, ancorché di carattere trasversale; queste materie sarebbero quindi idonee, nonostante l’incidenza su interessi regionali, a fondare titoli di legittimazione all’esercizio di una funzione legislativa esclusiva dello Stato nei quali non sarebbe necessario assicurare la partecipazione delle regioni.

Ad esempio, nel caso della competenza circa la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni ai sensi dell’art. 117, c. II, lett. m), Cost., non si tratterebbe di una competenza “finalistica” ad oggetto indeterminato, in quanto la connotazione trasversale della materia non impedirebbe “la precisazione dell’ambito di incidenza dell’intervento statale e del relativo oggetto”513

.

Per questi motivi si è spesso evidenziata la contraddizione nella quale sarebbe incorsa la Corte nel momento in cui ha riconosciuto il titolo di legittimazione dell’intervento statale costituito dal perseguimento di un interesse unitario, subordinando però la disciplina al rispetto del principio cooperativo.

Infatti, se in queste ipotesi la Corte asserisce che la competenza è attribuibile allo Stato in virtù della presenza di un interesse unitario, o a garanzia di valori di conformazione o unificazione delle discipline, non dovrebbe costituire un parametro di legittimità della normativa statale l’attivazione di meccanismi negoziati, in quanto si tratta di strumenti predisposti con soggetti che non sono portatori di interessi centrali, come tali irrilevanti nella fattispecie⁵¹⁴.

Anche in queste ipotesi, l’effetto delle interpretazioni della Corte è dunque quello di aumentare i momenti di concertazione per consentire la partecipazione al procedimento di soggetti che non sono portatori di interessi unitari e quindi di valori che possano giustificare un aggravamento del procedimento di formazione degli atti normativi.