5. La legittimazione ad impugnare Generalità
5.1. La legittimazione del pubblico ministero
La legittimazione ad impugnare da parte degli uffici del pubblico ministero è disciplinata dall’art. 570 c.p.p. secondo una piattaforma che, rimasta sostanzialmente inalterata anche a seguito della riforma attuata con il d.lgs. 6 febbraio 2018, n. 11, tende a ricercare un punto di mediazione tra il c.d. principio di impersonalità dell’ufficio del pubblico ministero99 – che la
disposizione, così come formulata, conferma senza sancire quello contrario della personalizzazione dell’ufficio medesimo100 – e la personalizzazione in vista
del conseguimento dell’interesse alla regolare amministrazione della giustizia delineando un quadro nel complesso ispirato al principio di concorrenzialità e caratterizzato dall’esclusione di possibili, reciproche interferenze.
In linea, d’altra parte, con una visione complessiva che, da un lato, ha privilegiato la personalizzazione delle funzioni dell’accusa e dall’altro, nell’ottica di un processo di parti, ha inteso, non senza contraddizioni, attuare i principi di efficienza e di speditezza anche nell’azione del pubblico ministero, in concreto realizzabili – si è fatto notare – solo attraverso una gestione coordinata e sovraordinata degli uffici di accusa che ne garantisca l’unitarietà di indirizzo101.
La norma, difatti, prevede che il procuratore della Repubblica presso il tribunale e il procuratore generale presso la corte di appello possono proporre impugnazione, nei casi stabiliti dalla legge, quali che siano state le conclusioni del rappresentante del pubblico ministero.
98 Marandola, Le disposizioni generali, cit., 63. 99 Spangher, Impugnazioni penali, cit., 222.
100 Cass. pen., Sez. IV, 15 gennaio 1993, Lo Monaco e altri.
101 Lorusso, Legittimazione ad impugnare del procuratore della Repubblica e «deleghe implicite» agli altri
magistrati componenti l’ufficio, in Cass. pen., 1995, 1282. Sottolinea l’esigenza di una lettura coordinata dell’art. 570 c.p.p., inoltre, Amato, Impugnazione del pubblico ministero e «designazione» da parte del procuratore della Repubblica: condizioni ed effetti sull’ammissibilità dell’impugnazione, in Cass. pen., 1997, 1773.
Prendendo le mosse da quest’ultimo inciso, risalta il principio di indipendenza dell’attività dell’impugnante rispetto a quella del rappresentante che ha esplicato le funzioni nell’ambito del procedimento, un principio la cui spiegazione dogmatica, sia pure nell’ambito di un panorama ricostruttivo variegato e meritevole di approfondimenti, deve essere collocata sul versante della garanzia di effettività del divieto di rinuncia preventiva al diritto di impugnazione102.
La norma, aveva chiarito fin da subito la giurisprudenza, deve essere interpretata nel senso che il procuratore della Repubblica è legittimato a designare per la proposizione dell’impugnazione anche un sostituto diverso da quello che ha partecipato all’udienza ed indipendentemente dalle conclusioni prese dal rappresentante dell’accusa all’udienza103.
Con una previsione finalizzata a predisporre un rimedio efficace rispetto ad un’eventuale inerzia dell’organo appartenente all’ufficio di grado inferiore, l’art. 570, co. 1 c.p.p. attribuisce al procuratore generale un diritto di sovrapposizione per il quale questi può proporre impugnazione nonostante l’impugnazione o, al contrario, l’acquiescenza104 del pubblico ministero presso
il giudice che ha emesso il provvedimento, salvo, però, quanto previsto dall’art. 593-bis, co. 2 c.p.p.
Infine, l’art. 570, co. 2 c.p.p. prevede che l’impugnazione possa essere proposta anche dal rappresentante del pubblico ministero che ha presentato le conclusioni.
Individuata in maniera espressa la legittimazione del pubblico ministero che, in udienza, ha formulato le richieste conclusive, la giurisprudenza ha chiarito che la legittimazione del sostituto procuratore – diverso da quello che ha presentato le conclusioni di udienza – a proporre impugnazione sussiste anche in assenza di specifica delega del procuratore della Repubblica, considerato che, in virtù del principio generale di impersonalità dell’ufficio del pubblico
102 V., sul punto, le riflessioni di Del Pozzo, Impugnazioni (Diritto processuale penale), cit., 420. Individua
nella disposizione un corollario del principio di impersonalità del pubblico ministero, poi, De Roberto, Art. 570 c.p.p., in Codice di procedura penale. Rassegna di giurisprudenza e dottrina, diretta da Lattanzi, Lupo, VII, Impugnazioni, Agg. 2003-2007, a cura di Carcano, De Roberto, Follieri, Nuzzo, Santalucia, Milano, 2008, 79.
103 Cass. pen., Sez. V, 28 ottobre 1996, n. 4619, ove veniva puntualizzato che non vi è alcuna necessità
che la delega sia conferita in forma scritta, essendo sufficiente la semplice designazione da parte del procuratore per la quale, secondo il principio generale fissato dall’art. 125, co. 6 c.p.p., non sono previste particolari formalità. Ma v., in senso diverso, Cass. pen., Sez. VI, 27 marzo 1995, n. 5416, secondo cui poiché l’ufficio del procuratore della Repubblica si incarna in tutti i suoi componenti, senza che occorra, verso i terzi, una delega formale del titolare – salva ogni responsabilità disciplinare in caso di inosservanza delle direttive – deve ritenersi legittimato ad impugnare la sentenza il sostituto procuratore della Repubblica non espressamente delegato dal capo dell’ufficio. In dottrina v., per una sottolineatura dell’importanza di una delega formale, De Caro, Il sistema delle impugnazioni penali: legittimazione, forme e termini, cit., 37.
104 Essa, chiariva Del Pozzo, Impugnazioni (Diritto processuale penale), cit., 422, si riferisce ad un
ministero, non occorre una delega formale del titolare al sostituto procuratore designato per proporre impugnazione, con la conseguenza che essendo, comunque, la delega atto interno all’ufficio di cui va presunta l’esistenza, l’imputato non ha interesse a dolersi della sua eventuale assenza105.
Con riferimento alla procura distrettuale la Corte di cassazione ha ritenuto che la relativa competenza, legittimamente radicata in relazione alla previsione dell’art. 51 c.p.p., si estende a tutti i reati connessi e agli imputati giudicati nello stesso procedimento, con la conseguenza che sarebbe contrario ad elementari principi di organizzazione e di logica giuridica frammentare e dividere tra differenti organi del pubblico ministero la legittimazione ad impugnare statuizioni relative a soggetti coimputati in uno stesso procedimento e giudicati con la medesima sentenza sulla base delle differenti imputazioni106.
Anche se, in precedenza, era stato puntualizzato che la legittimazione del procuratore distrettuale concorre con quella del rappresentante del pubblico ministero presso il giudice competente, il quale sia stato designato ai sensi dell’art. 51, co 3-ter c.p.p. ed abbia presentato le conclusioni107.
Diversamente, invece, la Suprema Corte ha precisato che il principio di tassatività in senso soggettivo previsto dall’art. 568, co. 3 c.p.p. impone di ritenere che, in mancanza di una espressa previsione attributiva di legittimazione, il potere di gravame non può essere esercitato dal vice procuratore onorario che ha presentato le conclusioni in udienza in quanto la norma dell’art. 71, r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 (ordinamento giudiziario), nel riconoscere al vice procuratore onorario le funzioni specificamente attribuite dalla legge, non può intendersi riferita al disposto dell’art. 570, co. 2 c.p.p.108.
105 Cass. pen., Sez. V, 12 dicembre 2006, n. 7636. In precedenza v., negli stessi termini, Cass. pen., Sez.
I, 8 gennaio 1997, n. 745; Cass. pen., Sez. II, 2 agosto 1994, n. 10561. In ambito dottrinario v., in chiave critica, Marandola, Le disposizioni generali, cit., 71, secondo la quale la previsione di un atto formale di conferimento dell’incarico si risolverebbe in una forma di garanzia in seno ad un sistema ispirato al principio di tassatività e l’assenza di essa renderebbe l’impugnazione inammissibile ai sensi degli artt. 568, co. 3 e 591, co. 1 c.p.p. V., inoltre, Lorusso, Legittimazione ad impugnare del procuratore della Repubblica e «deleghe implicite» agli altri magistrati componenti l’ufficio, cit., 1282; Amato, Impugnazione del pubblico ministero e «designazione» da parte del procuratore della Repubblica: condizioni ed effetti sull’ammissibilità dell’impugnazione, cit., 1773.
106 Cass. pen., Sez. VI, 30 ottobre 2003, n. 2499. Ma v., invece, Cass. pen., Sez. II, 25 gennaio 2000,
Musone, secondo cui l’investitura diretta e principale operata dalla legge nei confronti del pubblico ministero distrettuale non può dar vita al presupposto di legittimazione all’impugnazione di cui all’art. 570, co. 1 c.p.p., ragione per cui, in ossequio alla regola della tassatività delle impugnazioni, la deroga alla competenza per il giudizio operata ai sensi dell’art. 51, co. 3-ter c.p.p. trova il suo limite nella pronuncia del provvedimento terminativo, con la conseguenza dell’inoperatività della legittimazione (secondaria e derivata) prevista dall’art. 570, co. 2, c.p.p.
107 Cass. pen., Sez. I, 5 maggio 1999, n. 8777.
108 Cass. pen., Sez. V, 8 febbraio 2005, n. 11962. Negli stessi termini v., in precedenza, Cass. pen., Sez.
III, 30 aprile 1998, n. 1391; Cass. pen., Sez. III, 16 maggio 1997, n. 4553. In dottrina v., invece, Spangher, Impugnazioni penali, cit., 223.
Il magistrato applicato, a norma dell’art. 110, co. 1, r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, alla procura generale presso la corte d’appello, è invece da considerare incardinato, a tutti gli effetti di legge, per l’intera durata dell’applicazione, in detto ufficio e pertanto, a differenza di quello che abbia solo preso parte al giudizio di appello ai sensi dell’art. 570, co. 3 c.p.p.109, è legittimato a proporre
ricorso per cassazione avverso la sentenza di secondo grado110.
Restringendo l’ambito operativo dell’art. 570, co. 1 c.p.p., la l. 23 giugno 2017, n. 103 imponeva al legislatore delegato di rimodulare la generalizzata facoltà di impugnazione conferita al procuratore generale in via concorrente rispetto a quella del pubblico ministero, dovendo la legittimazione del primo a proporre appello essere circoscritta ai casi di avocazione delle indagini e di acquiescenza del pubblico ministero presso il giudice di primo grado.
La riforma del sistema delle impugnazioni penali, come è noto, era finalizzata a realizzare una rigorosa semplificazione delle procedure e un significativo ridimensionamento dell’accesso alla fase di giudizio successiva, in linea con l’obiettivo generale di contenere, in conformità con il principio costituzionale delineato dall’art. 111, co. 2 Cost., entro un limite ragionevole la durata del processo e, soprattutto, di deflazionare il carico di lavoro degli organi di impugnazione.
Seguendo questa logica di carattere generale, la riforma che la legge delega prefigurava tendeva a realizzare una evidente semplificazione rispetto a posizioni caratterizzate da interessi molto spesso sostanzialmente sovrapponibili e, nel contempo, ad evitare possibili contraddizioni nell’ambito di esse, posto che, è stato evidenziato, «[l]’eventuale concorrenza di impugnazioni proposte dal procuratore della Repubblica presso il tribunale e dal procuratore generale presso la corte d’appello presuppone il riconoscimento di una duplice autonoma titolarità, e quindi di possibili diverse richieste ad opera dei due organi del pubblico ministero, entrambi legittimati ad impugnare»111.
La Corte di cassazione, occupandosi del profilo in discorso, ha più volte fatto notare che l’autonomia funzionale conferita dall’ordinamento processuale
109 La norma, come è noto, prevede che il rappresentante del pubblico ministero che ha presentato le
conclusioni e che ne fa richiesta nell’atto di appello può partecipare al successivo grado di giudizio quale sostituto del procuratore generale presso la corte di appello. La partecipazione è disposta dal procuratore generale presso la corte di appello qualora lo ritenga opportuno, fermo restando che gli avvisi spettano in ogni caso al procuratore generale. La ratio della previsione risiede nella necessità di non disperdere la conoscenza e l’esperienza già acquisite dei fatti di quel processo. In chiave critica rispetto alla disposizione v., soprattutto in ragione della saldatura di essa con il principio di continuità investigativa, Spangher, Appunti per un ripensamento del giudizio di appello, in Dir. pen. e processo, 1996, 623.
110 Cass. pen., Sez. un., 30 ottobre 2003, Andreotti. V., rispetto al difetto di legittimazione del procuratore
chiamato a partecipare al giudizio di appello ex art. 570, co. 3 c.p.p., Cass. pen., Sez. un., 30 aprile 1997, Dessimone; Cass. pen., Sez. VI, 20 ottobre 1995, n. 11450.
111 Bargis, Impugnazioni, cit., 738. V., inoltre, Mele, Art. 570 c.p.p., in Commento al nuovo codice di
ai singoli rappresentanti del pubblico ministero rispetto a tutte quelle attività per le quali non è diversamente stabilito induce a ritenere che, anche in tema di impugnazione, non è consentita, se non nei casi espressamente previsti dalla legge, la sostituzione dell’organo di grado superiore a quello presso il giudice che ha deliberato il provvedimento e che è naturalmente legittimato a contestarlo112.
La disposizione, dunque, assume un carattere meramente ricognitivo delle ipotesi di appellabilità previste dalla legge – nel senso che essa, come acutamente osservato, non incide sulle legittimazioni113 ovvero, come asserito
in passato, non è norma attributiva di titolarità114 – ed è in relazione ad esse
che, ovviamente, si sarebbe prodotto l’effetto restrittivo prospettato dalla delega su quella che, comunque, sarebbe rimasta una «doppia titolarità autonoma»115, sebbene sottoposta a penetranti condizioni laddove il soggetto
investito fosse il procuratore generale presso la corte di appello.
La Suprema Corte aveva avuto occasione di chiarire, peraltro sulla base di una diversa ricostruzione del quadro complessivo della legittimazione, che avverso le decisioni del giudice di pace sussiste un potere concorrente di impugnazione del procuratore della Repubblica nel cui circondario ha sede il giudice onorario e del procuratore generale presso la corte d’appello del relativo distretto116, con l’ovvia conseguenza che la limitazione che il
legislatore delegato era chiamato ad introdurre avrebbe avuto una portata generalissima, estesa anche ai procedimenti penali di competenza del giudice di pace.
Infine, la delega legislativa proponeva un incisivo intervento sui margini di ricorribilità in cassazione delle sentenze emesse in grado di appello nei procedimenti per reati di competenza del giudice di pace, prevedendo che il ricorso potesse essere proposto esclusivamente per violazione di legge. Il d.lgs. 6 febbraio 2018, n. 11, attuativo della delega contenuta nella l. 23 giugno 2017 n. 103, è intervenuto sul tessuto dell’art. 570 c.p.p. introducendo un richiamo all’art. 593-bis, co. 2 c.p.p. ed ha integrato l’art. 568 c.p.p.
112 Cass. pen., Sez. I, 27 ottobre 2006, n. 38846. Sul carattere eccezionale dell’art. 570 c.p.p. v., in
particolare, Cass. pen., Sez. VI, 2 maggio 1997, n. 1860. In dottrina v., invece, Mele, Art. 570 c.p.p., cit., 36.
113 Spangher, La pratica del processo penale, I, I procedimenti speciali. Le impugnazioni. Il processo penale
minorile. Accertamento della responsabilità degli enti, Padova, 2012, 160. V., inoltre, Valentini, I profili generali della facoltà di impugnare, cit., 210, la quale evidenzia che la norma non è in sé attributiva del diritto d’impugnazione al pubblico ministero di grado superiore; Spagnolo, L’impugnabilità soggettiva, in Le impugnazioni, coordinati da Aimonetto, Milanofiori Assago, 2005, 39.
114 Così, rispetto al codice del 1930, Del Pozzo, Impugnazioni (Diritto processuale penale), cit., 420. Ma v.,
diversamente, Manzini, Trattato di diritto processuale penale italiano, cit., 625.
115 Spagnolo, L’impugnabilità soggettiva, cit., 40.
116 Cass. pen., Sez. un., 31 maggio 2005, Campagna. Sulla ricostruzione delle Sezioni unite v., in ambito
dottrinario, Ariolli, Il procuratore generale può proporre impugnazione avverso le sentenze emesse dal giudice di pace, in Cass. pen., 2005, 2879.
attraverso una previsione finalizzata ad escludere la legittimazione del pubblico ministero a proporre appello al fine di conseguire effetti favorevoli all’imputato (art. 568, co. 4-bis c.p.p.)117.
La situazione normativa che consegue al primo dei su richiamati interventi realizza in via generale e secondo una logica di economicità un ridimensionamento del potere di impugnazione del pubblico ministero in quanto stabilisce la legittimazione soggettiva prevalente del procuratore della Repubblica presso il Tribunale e quella residuale – limitata, cioè, soltanto ai casi di avocazione118 e di acquiescenza del primo – del procuratore generale
presso la corte di appello rispetto alla proposizione dell’appello, ovviamente nei casi in cui esso è ricondotto alla sfera della sua legittimazione (art. 593- bis c.p.p.).
Al fine di assicurare un coordinamento tra le diverse iniziative dei soggetti legittimati e, eventualmente, attivare la legittimazione residuale a proporre appello, l’art. 166-bis disp. att. c.p.p. stabilisce che il procuratore generale deve promuovere intese ovvero altre forme di coordinamento con i procuratori della Repubblica del distretto al fine di conoscere le determinazioni di questi ultimi relative all’impugnazione delle sentenze di primo grado.