Lineamenti di Decision Making strategico - militare

La sicurezza nazionale è stata per decenni il motivo dominante la vita politica israeliana; la minaccia impellente all‘esistenza dello Stato ebraico ha determinato due conseguenze molto importanti: 1. la costruzione di una capacità difensiva, sproporzionata rispetto alle reali dimensioni politiche e geopolitiche del paese; 2. lo sviluppo di uno stile di national security decision-making tipico di una garrison democracy¹⁴¹, in cui la dimensione militare e di sicurezza ha avuto la precedenza su tutte le altre dimensioni della politica e dell‘economia¹⁴².

La società civile israeliana, infatti, potrebbe essere descritta compiutamente nei termini di cultura della sicurezza nazionale, focalizzata sulla sopravvivenza dello Stato ebraico e pronta ad essere coinvolta in una guerra o predisposta a questa¹⁴³.

I sentimenti di insicurezza, presenti fra l‘elettorato ebraico israeliano, sono in grado di modificare le compagini governative e le leadership, molto più di altri fattori di tipo politico ed economico, influenzando notevolmente le scelte governative.

La struttura sociale israeliana, quindi, appare differente da quelle delle altre democrazie, che vivono in pace, a causa della centralità della sicurezza e del grande capitale umano e sociale investito nel settore militare (e della sicurezza in genere).

Israele esiste quale nazione in armi e, perciò, manca di un confine definito e definibile fra il mondo militare e la società civile, dato che moltissimi militari in congedo ricoprono ruoli chiave nella sfera politica, determinando un processo di security-focused decisionmaking¹⁴⁴, cosicché la sicurezza dello Stato è un elemento fondamentale nella coscienza dei politici e dei cittadini, spesso anche a discapito dell‘accettazione e della legittimità internazionale.

141 Termine utilizzato da Hurewitz J.C., Middle East Politics: The Military Dimension, Westview, Boulder Co., 1982, citato da Freilich Charles D., National Security Decision-Making in Israel: Processes, Pathologies, and

Strengths, in ―Middle East Journal‖, Volume 60, n. 4, Autumn 2006, p. 1;.

142Peri Yoram, Generals in the Cabinet Room, US Institute for Peace Press, Washington, DC, 2006, p. II;

143 Ibid. p. IV;

Durante gli anni ‘70 e ‘80, la struttura deputata alla sicurezza (forze armate, servizi di intelligence, Ministeri della Difesa e degli Esteri ed industrie della difesa) è aumentata in termini quantitativi, proporzionalmente una delle più grandi al mondo¹⁴⁵, crescendo in dimensioni e complessità operazionale.

In questo paragrafo esamineremo gli elementi di decision making strategico e militare di Israele, in quanto essenziali nella comprensione delle diverse vicende storiche e militari; le decisioni politiche di sicurezza, infatti, spesso sono risultate avulse dalle considerazioni di tipo geopolitico e strategico, non perché ignorate ma in quanto sopraffatte da visioni ideologiche, posizioni e tendenze personali dei decisori politici, ed influenzate da una intelligence non correttamente valutata ovvero manipolata alle esigenze della politica governativa¹⁴⁶.

Delineeremo, innanzitutto, l‘organizzazione di vertice deputata alla formulazione politica e decisionale, valutando gli elementi disfunzionali (definiti patologie)¹⁴⁷ ed i punti di forza sistemici.

Da un sistema decisionale semplice e verticistico, formatosi dal 1948 in ragione del potere consolidato del partito Laburista, l‘organizzazione della sicurezza è andata complicandosi per le molteplici minacce e gli innumerevoli interessi coinvolgenti Israele.

In tale contesto sono emerse disfunzioni nei meccanismi decisionali che, nel corso degli anni, hanno limitato l‘effettività della politica e della strategia israeliana, limitando le scelte di tipo strategico e geopolitico a decisioni di breve termine, dettate da meccanismi di reazione, invece che da scelte di lungo periodo espresse con politiche assertive e lungimiranti.

Le cause di tali patologie decisionali si possono, fondamentalmente, imputare a due fattori sostanziali, strettamente connessi tra loro: 1. ambiente esterno particolarmente avverso e minaccioso; 2. estrema politicizzazione del processo decisionale, determinato dal sistema elettorale, proporzionale, che determina la formazione di governi di coalizione di partiti, sovente non omogenei e con differenti obiettivi politici.

Il security environment israeliano è sempre stato estremamente mutevole e dinamico, per l‘ampiezza dei cambiamenti delle minacce (e delle opportunità) e per la frequenza di queste trasformazioni, in grado di generare un altissimo grado di incertezza politica e strategica.

145 Freilich Charles D., National Security Decision-Making in Israel: Processes, Pathologies, and Strengths, p. 1;

146 Sul punto ed in merito alle influenze fra intelligence e decision-making Heuer Richard J. Jr, Psychology of Intelligence Analysis, Center for the Study of Intelligence, Central Intelligence Agency, Langley Va., 1999, pp. XXIV-XXV;

147 Freilich Charles D., National Security Decision-Making in Israel: Processes, Pathologies, and Strengths, pp. 1-3;

Osservando, per esempio, il periodo tra il 1995 ed il 2009, si possono evidenziare notevoli cambiamenti nello scenario politico internazionale ed interno di Israele, infatti vi sono stati: processi di pace con i palestinesi (gli Accordi di Oslo II, il Summit di Camp David, il piano di disimpegno da Gaza) ed i siriani (le proposte avanzate dai Primi Ministri Yitzhak Rabin, Shimon Peres, Benjamin Netanyahu ed Ehud Barak, culminate nel fallito summit di Ginevra); la seconda Intifada ed una serie di attacchi terroristici interni, l‘evoluzione delle minacce non convenzionali irakena ed iraniana, la guerra in Iraq del 2003, il ritiro dal Libano nel 2000 e lo sviluppo di un imponente arsenale missilistico da parte di Hezbollah (utilizzato ampiamente nel conflitto del 2006), il successivo conflitto libanese dell‘estate 2006, gli scontri con Hamas del 2009.

Non vanno dimenticati eventi interni, con notevoli implicazioni per la sicurezza nazionale, quali l‘assassinio di Rabin nel 1995, il rapido cambiamento dei governi (otto governi nel periodo in disamina), l‘incremento della forza del movimento dei coloni ed il rapido sviluppo economico, specialmente nel settore del Hi-tech.

Strutturalmente l‘elemento più importante, nel determinare il processo decisionale israeliano, è il sistema elettorale, con la conseguente necessità di governi di coalizione.

Il sistema è il prodotto storico della natura fortemente ideologica del movimento sionista, adottato prioritariamente per aggregare il maggior numero possibile di gruppi sotto l‘egida dell‘organizzazione sionista, e continuato anche dopo l‘indipendenza.

Il cercare di dar voce a tutte le varie anime politiche di Israele, insito nella proporzionalità elettorale, era considerata una precondizione per ottenere il massimo possibile di unità nazionale, fra gruppi eterogenei dal punto di vista politico, linguistico, etnico, sociale e religioso.

Il sistema proporzionale, tuttavia, non solo rifletteva le diverse posizioni politiche ma le amplificava ulteriormente, data la bassa soglia elettorale (1% fino al 1990 ed attualmente il 2%)¹⁴⁸, con un Parlamento, la Knesset, frammentato in una moltitudine di partiti, con specifiche convinzioni ideologiche ed interessi circoscritti.

La suddivisione partitica si è riverberata nel Governo in cui, non essendovi una chiara maggioranza partitica, nessun partito è in grado di governare senza bisogno di coalizione.

La governance, quindi, è quella tipica delle coalizioni, con la presenza di compromessi ideologici, manovre interne e, quindi, instabilità¹⁴⁹.

148 Migdalovitz Carol, Israel: Background and Relations with the United States, CRS Report for Congress, nr.RLRL3746, Washington, September 8, 2008, p.3;

149 Sino alla perdita del potere nel 1977, il Partito Laburista governò ininterrottamente per 29 anni, con un sistema di coalizione centrate su un‘alleanza fra il Labour, e l‘allora moderato National Religious Party (NRP). A partire

dal 1977, la congruenza ideologica fra le compagini della coalizione di governo è andata progressivamente affievolendosi, con un‘eterogeneità di posizioni. Il primo governo del Likud di Begin includeva il partito

I ministri sono nominati, principalmente, in base all‘influenza politica personale e del partito che rappresentano, piuttosto che sulle competenze specifiche e le abilità manageriali; non essendo sottoposti al Primo Ministro, l‘unità della coalizione dipende, quindi, dal carisma del Premier e dalle sue capacità di mediazione, giacché la sua autorità formale è circoscritta.

Mentre un Primo Ministro come Menachem Begin, che aveva uno stretto controllo sul proprio partito e guidava una coalizione relativamente coesa¹⁵⁰, poteva promuovere politiche controverse ma utili per la sicurezza di Israele, altri Primi Ministri, più deboli ed alla mercé della coalizione, dovevano condurre politiche di compromesso, meno controverse e meno coraggiose.

Peres, Netanyahu e Barak, per esempio, hanno visto svanire il supporto politico della coalizione, con la fine del loro governo; Ariel Sharon, solo in virtù del carisma personale ed all‘appoggio statunitense, è riuscito ad imporre il Piano di disimpegno da Gaza, evidenziando la forza e la debolezza del suo mandato.

Le difficoltà decisionali governative (determinate dall‘incremento dei posti ministeriali per compensare i diversi partiti della coalizione), nel settore di pertinenza strategico e militare, sono state parzialmente compensate dalla presenza di un Sub - cabinet defense committee (attualmente Ministerial Committee on Defense o MCOD), che in virtù del numero ridotto di componenti, ha permesso la formulazione di politiche più efficaci, discrete e veloci.¹⁵¹

La Knesset, per la sua composizione, ha sempre avuto un‘importanza limitata sulle politiche di sicurezza nazionale; le riunioni della Commissione per gli Affari Esteri e Difesa (Foreign and Defense Affairs Committee - FADAC), infatti, sono sempre state basate sulle direttive e le linee politiche dei partiti e, mancando di organi specifici di staff in grado di verificare le informazioni ricevute dal governo e dai Ministeri degli Esteri e della Difesa, sono state poco incisive nei controlli, non disponendo di un potere analogo a quello del congresso statunitense, che consente di convocare direttamente ufficiali e funzionari, deputati alla sicurezza nazionale.¹⁵²

Il Consiglio di Sicurezza Nazionale (National Security Council -NSC), creato da Netanyahu nel 1999, ha avuto sinora uno scarso influsso nella formulazione delle politiche di sicurezza, in

moderato e pacifista del Democratic Party for Change, mentre negli anni ‘80, vi fu addirittura un governo di unità nazionale, per 6 anni, fra Labour e Likud. Il primo governo Shamir comprendeva il Likud ed il partito di estrema destra Moledet. La coalizione governata dal primo governo Netanyahu era composta da Likud, NRP,

Shas (partito religioso sefarditico) ed Israel Bealiyah (un partito formato da immigrati russi).

La coalizione del governo Rabin era formata dai Laburisti, dal partito di sinistra Meretz e dallo Shas. Il governo Barak era format da laburisti, Meretz ed inizialmente da Shas, NRP e Israel Bealiyah. Le tre coalizioni di governo di Sharon hanno spaziato da un gabinetto ristretto Likud-Laburisti ad uno formato da Likud, Shinui (un partito di centro), NRP ed una formazione di destra radicale Ichud Leumi. Sul punto Freilich Charles D.,

National Security Decision-Making in Israel: Processes, Pathologies, and Strengths, p. 2-3 e note;

150 Morris Benny, Vittime. Storia del conflitto Arabo-Sionista 1881-2001, pp. 566-567;

151 Freilich Charles D., National Security Decision-Making in Israel: Processes, Pathologies, and Strengths, p. 3;

quanto i Primi ministri hanno continuato ad operare con la struttura tradizionale di consiglieri personali¹⁵³, relegando il Consiglio ad una posizione marginale.

La Policy Planning Division del Ministero degli Esteri è un organizzazione strutturalmente debole, mancando di procedure e strutture permanenti, in grado di garantire un flusso costante di analisi e valutazioni.¹⁵⁴

Il Ministero della Difesa, per la sua peculiare struttura, è rimasto completamente privo di capacità di formulazione politico-militare, in quanto solo le IDF hanno un meccanismo di formulazione, nella Divisione di Planning Branch.

La divisione, costituita nel 1973, dopo la Guerra dello Yom Kippur, non si occupa solamente di pianificazione militare per lo Stato Maggiore delle IDF ma, anche, di pianificazione strategica e politica per le esigenze del Primo Ministro, del Ministro della Difesa e per l‘intero gabinetto ministeriale.

Nonostante la sua natura di unità militare la Planning Branch ha svolto le funzioni di Consiglio di Sicurezza Nazionale anche dopo la formazione di questo.

Il Ministero della Difesa, nel 2003, ha cercato di compensare l‘anomalia, acquisendo funzioni di pianificazione politico-militare dal Planning Branch IDF, con la costituzione del Politico-military Policy Planning Branch, che dovrebbe sostenere la pianificazione di tipo politico-strategico.

3.6.1 Patologie del processo decisionale

Le difficoltà e le incongruenze del processo decisionale si sono evidenziate in una serie di patologie decisionali che hanno comportato:

1. la predominanza delle prospettive di breve termine, derivanti dalla minaccia immanente,