I modelli decisional

Il cuore del processo di policy, il punto di svolta che implica il ‘passaggio di fase’ dalla formulazione delle ipotesi di intervento alla sua attuazione è il processo decisionale. Ovvero, il momento in cui, secondo percorsi non sempre facili da ricostruire e ancor meno facili da prevedere si giunge alla decisione in merito a modalità, entità e obiettivi dell’intervento pubblico.

Merita quindi soffermarsi su questa fase con l’obiettivo di comprenderne le ca- ratteristiche e, nell’economia dell’argomentazione, considerare quanto e in che modo la predisposizione di adeguati strumenti cognitivi, quali una corretta attivi- tà di valutazione ex-ante e ex-post, possa aiutare nell’individuazione di soluzioni efficaci ai problemi inseriti nell’agenda istituzionale. Il problema fondamentale nello studio dei processi decisionali, ovvero nella formulazione di un modello che possa rappresentarli, è lo scarto tra teoria e prassi laddove il termine teoria va inteso sia nel senso di paradigma di interpretazione del fenomeno che nel senso di teoria del cambiamento ovvero di effetti desiderati connessi alla decisione. Se infatti la preferenza (di politici, amministratori e cittadini) va incondizionata- mente per un’azione amministrativa ispirata a criteri di olimpica razionalità in cui rispetto a obiettivi chiari si scelgano i mezzi più adeguati (efficienti ed efficaci) per il loro perseguimento, la prassi mostra all’osservatore una galleria di “...de- cisioni assunte attraverso percorsi tortuosi e accidentati, in cui gli obiettivi non sono del tutto chiari ai partecipanti e in cui le soluzioni scaturiscono piuttosto dall’applicazione più o meno meccanica di procedure standard, da progressivi ag- giustamenti tra le parti e da circostanze casuali difficilmente prevedibili” (Bobbio, 1996). Per cercare di cogliere le dinamiche sottostanti a questi processi decisionali sono stati proposti tre modelli (quattro nella trattazione di Bobbio che seguiremo nell’esposizione), che in ‘ordine decrescente di razionalità’ configurano diversi meccanismi di definizione della scelta.

Il modello razionale comprensivo, o della razionalità olimpica (Simon, 1984), prevede

che il decisore applichi un criterio di massimizzazione nella scelta dei mezzi per raggiungere i fini prestabiliti, la quale massimizzazione è il risultato di un proces- so per fasi: generazione degli obiettivi, chiari e non contraddittori; individuazione di tutte le alternative possibili di azione per il loro raggiungimento; valutazione di tutte le conseguenze di ogni alternativa; scelta dell’alternativa migliore. Per

quanto sia improbabile che nel mondo reale si presentino situazioni tali da po- ter legittimare l’adozione di questo modello, esso conserva un certo potere di fascinazione, dovendo la sua persistente forza seduttiva ad alcuni (potenziali) correlati del suo impiego: sottrazione di spazio alla politica ‘politicante’; sostitu- zione di una razionalità sostanziale a quella formale delle burocrazie ingessate; il potenziamento delle tecnologie computazionali in grado di elaborare grandi quantità di informazioni eterogenee. Il modello cognitivo, più realista del precedente,

attribuisce ai decisori una razionalità limitata (Simon, 1958). Nel mondo reale, infatti, le persone scelgono secondo un processo che non prevede la possibilità di considerare tutte le alternative possibili né di ottenere tutte le informazioni necessarie per la loro valutazione comparata. L’individuo valuta, in sequenza, solo una minima parte delle alternative e il processo di scelta arriva a conclusione quando individua una soluzione soddisfacente, che non sarà per forza la migliore perché la migliore ‘in assoluto’ è inconoscibile. Se la ricerca non produce frutti, il decisore, attraverso meccanismi di apprendimento, può modificare i propri livelli di aspettativa procedendo ad un aggiustamento continuo tra mezzi e fini sino al perseguimento di un obiettivo soddisfacente. L’applicazione di questo modello dà conto della possibilità di affrontare problemi complessi attraverso l’adozione di una razionalità procedurale e l’abbandono della razionalità sostanziale. In altre parole, quando si decide in condizioni di incertezza e novità, non si procede ad una scomposizione dei problemi (nuovi e complessi) alla ricerca di una perfetta comprensione e di soluzioni conseguenti ma si applicano, per analogia, al pro- blema nuovo schemi, pratiche e procedure famigliari. E’ il processo di framing ovvero di rappresentazione del problema o della situazione in cui si deve decidere che sovverte l’impostazione razionale olimpica poichè non consiste in una defi- nizione del problema a cui tentare in seguito di trovare soluzioni ma consiste in una definizione del problema che è, già in sé per lo stesso fatto di essere stato de- finito, costruito su uno spazio di soluzioni possibili. In questa prassi procedurale di applicazione analogica di schemi cognitivi famigliari, ovviamente il decisore può sbagliare e, all’opposto del portatore di razionalità perfetta, decidere contro i suoi stessi interessi. Ma è in grado di apprendere dagli errori e di modificare il suo comportamento.

Il modello incrementale, pone attenzione sul fatto che la realtà dei processi decisiona-

li è comunque sempre configurata come sistema collettivo in quanto, se non frut- to di effettive mediazioni e transazioni, l’esito del processo è sempre influenzato da informazioni, ambienti, contesti di opportunità determinati dall’interazione tra soggetti. Per comprendere i processi di decisione sarà quindi necessario in- terrogarsi sulle modalità di questa interazione, situazione tipica in cui si trovano le arene decisionali pubbliche. I decisori non sono solo limitati nelle loro capa- cità razionali ma sono anche frammentati senza pregiudizio però, nella proposta incrementalista, per l’efficacia dei processi decisionali. In questo caso, infatti, si

pone al centro del modello di decisione il criterio di giudizio di tipo ‘politico’ o interazionale a sostituzione del criterio tecnico o di soddisfazione. Come abbia- mo visto, i processi decisionali pubblici vedono il concorrere di molti e diversi attori (i policy subsystems) a popolare lo spazio in cui vengono prese le decisioni. In questa situazione il criterio di scelta viene ad essere guidato, nella lettura in- crementalista, dall’accordo tra i partecipanti che si concretizza innanzi tutto nella determinazione dell’effettivo spazio di opportunità per l’azione definito da due considerazioni: quali sono le opzioni praticabili (il mezzo che determina il fine); qual è l’entità del cambiamento indotto secondo uno schema per cui, minore lo scarto rispetto all’esistente, minori le resistenze. Il metodo incrementale, insom- ma, descrive i processi decisionali come risultato di mediazioni tra attori partigia- ni in cui ognuno rinuncia ad una visione globale e si ‘accontenta’ di cambiamenti marginali. La razionalità non è eliminata dal processo ma spostata dalla mente individuale all’interazione collettiva.

Infine, il modello garbage-can porta alle estreme conseguenze la critica al modello

razionale olimpico ponendo l’ambiguità come elemento caratterizzante le arene decisionali, un passo ben oltre la limitatezza della razionalità riconosciuta dai cognitivisti (Coehn et al. 1972). Ambiguità non solo delle risposte ai problemi

ma dei problemi stessi e delle preferenze individuali rispetto alla loro soluzione. Il modello garbage-can si caratterizza per un elevato numero dei partecipanti al processo decisionale, dotati della possibilità di entrare e uscire dall’arena a secon- da del mutare di temi, interessi e opportunità e privi di un’idea precisa di cosa vogliono ottenere in esito al processo. Il problema dell’ambiguità, diversamente dall’incertezza, è che non può essere risolta con una maggiore o migliore infor- mazione ma permane come condizione caratterizzante un sistema di relazioni in cui non c’è chiarezza di obiettivi né di mezzi. Il processo decisionale più che un tentativo di trovare soluzioni diventa un processo di apprendimento per i partecipanti. L’immagine del garbage-can richiama la situazione in cui nell’are- na decisionale (il can) vengono gettate senza un ordine prefigurato problemi e soluzioni e dall’allineamento delle seconde sui primi consentito dalla presenza di partecipanti che se ne facciano portatori e dalla praticabilità delle soluzioni emerge la decisione rispetto all’intervento da promuovere. Un meccanismo ap- parentemente caotico, sicuramente imprevedibile in cui il fattore tempo gioca un ruolo fondamentale (come già intuito da Easton). È la coincidenza temporale spesso casuale che genera la prospettiva di policy.

Un rilievo conclusivo in merito alla funzione della conoscenza in ottica di suppor- to ai processi decisionali. Sebbene gli studi empirici che stanno a monte dell’ela- borazione dei modelli descritti collochino la razionalità come uno degli elementi, e spesso neppure il più importante, che concorrono a determinare la scelta, è nostra opinione che l’importanza di adeguati strumenti cognitivi e di restituzione

dell’informazione ai decisori rimanga però cruciale. In particolare, senza porre in questione la validità dei risultati delle consolidate metodologie di valutazione di impatto, attraverso l’impiego delle tante e nuove possibilità di elaborazione e visualizzazione delle ingenti e inedite quantità di dati e informazioni oggi dispo- nibili si vanno creando le condizioni per la costruzione di una conoscenza nuova nei contenuti e nella forma, una lente di osservazione in grado di agire sui diversi modelli decisonali. Sul modello razionale olimpico, ampliando il suo contesto di applicazione grazie alle nuove e diverse prospettive di osservazione messe a disposizione, sul modello cognitivo rilassando i vincoli della razionalità limitata nei processi di framing analogico in quanto si avrebbe maggiore disponibilità di ordinario accesso a ‘librerie’ di pratiche e di condivisione dei frames, sul processo incrementale attraverso la facilitazione alla mediazione data dalla possibilità di condividere un quadro cognitivo più accurato.