LE NUOVE MISURE CONTRO LA PROCICLICITA’: I BUFFER DI CAPITALE

Nell’ambito delle innovazioni introdotte dal nuovo schema di adeguatezza patrimoniale contenuto in Basilea 3, accresciuta rilevanza è stata attribuita al riconoscimento della dimensione macroprudenziale assunta dalla vigilanza, ora maggiormente volta all’identificazione e al contenimento del cd. rischio sistemico, ossia del rischio che shock idiosincratici aventi origine nel sistema finanziario possano giungere a perturbare quello economico nel suo complesso. Uno degli elementi più destabilizzanti della crisi infatti è stata proprio l’amplificazione prociclica degli shock finanziari al complesso del sistema bancario, dei mercati finanziari e dell’economia più in generale, i quali si sono originati da perdite significative registrate durante la fase di recessione e conseguenti a un periodo di eccessiva espansione del credito. A fronte di tali interconnessioni tra settore bancario e economia reale, il Comitato di Basilea ha ritenuto opportuno inserire misure atte a contrastare i casi di prociclicità, statuendo l’ingresso, nel nuovo assetto della disciplina, di capital buffers rivolti a far sì che le banche accantonino capitale in eccesso rispetto al minimo regolamentare durante le fasi di eccessiva espansione del credito, in modo da evitare situazioni di incontrollata accelerazione del ciclo economico58.

Le disposizioni relative alle riserve di capitale delle banche, come già detto, sono materia disciplinata in ambito europeo dalla direttiva CRD IV, in particolare, dal Titolo Sette, Capo Quattro, Sezione Uno.

57_{E. Montanaro, La composizione del patrimonio di vigilanza, Università di studi aziendali e giuridici,} Siena, 2016.

58_{Comitato di Basilea per la Vigilanza Bancaria, BASILEA 3: Schema di regolamentazione internazionale} per il rafforzamento delle banche e dei sistemi bancari, 2010.

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La Riserva di Conservazione del Capitale

La prima misura prevista in eccesso rispetto ai minimi regolamentari è la Riserva di Conservazione del Capitale (Capital Conservation Buffer). Essa è obbligatoria e prevede un accantonamento, in periodi non caratterizzati da tensioni di mercato, di riserve aggiuntive di common equity pari al 2,5% delle attività ponderate per il rischio (RWA), il che porta così il requisito totale per il CET1 a un valore pari al 7% (4,5% minimo + 2,5% di riserva).

Se una banca non è in grado di rispettare questo requisito, può continuare la propria operatività ma viene assoggettata a vincoli automatici alla distribuzione degli utili, al riacquisto di azioni proprie o al pagamento di bonus,fino a quando non abbia ricostituito il cuscinetto di capitale aggiuntivo. La logica di tale disposizione deriva dall’esperienza maturata durante la crisi, quando molte istituzioni, nonostante il deterioramento delle proprie condizioni finanziarie e di quelle del mercato di riferimento, non hanno smorzato la generosità delle politiche di distribuzione degli utili, con conseguente indebolimento a livello individuale e di sistema.

I vincoli prima richiamati, che si applicano solo a livello consolidato, si fanno sempre più severi quanto più ampio è il divario rispetto al requisito totale (si veda la Tabella 1.2)

Tabella 1.2 – Requisiti minimi di conservazione del capitale

Coefficiente Common EquityTier 1 Coefficienti minimi di conservazione del capitale (in percentuale degli utili)

4,5%-5,125% 100%

>5,125%-5,75% 80%

>5,75%-6,375% 60%

>6,375%-7,0% 40%

>7,0% 0%

Fonte: F. Tutino, G. Birindelli, P. Ferretti, Basilea 3 Gli impatti sulle banche, Egea, Milano, 2011.

Pertanto, la banca con un coefficiente di Common Equity 1 superiore al 7% non deve sottostare ad alcun obbligo, mentre quella con un coefficiente corrispondente al secondo scaglione (5,125-5,75%) è tenuta a trattenere l’80% dei propri utili nell’esercizio successivo, potendo distribuire solo il 20%59.

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Dunque, grazie al capital conservation buffer, nelle fasi positive le banche accumuleranno gradualmente capitale di alta qualità fino al 7% dell’attivo (8,5% includendo le forme di Tier 1diverse dal common equity, 10,5% includendo anche il Tier 2). Nelle fasi negative, questo cuscinetto potrà essere eroso dalle perdite senza che ciò comporti limitazioni alla normale operatività della banca (che potrà dunque ridurre il common equity fino al 4,5% per poi ricominciare a accumularlo quando riprenderà a generare utili).

Seppur caratterizzato da immediatezza e semplicità, uno strumento siffatto non può che destare talune perplessità in ordine all’effettivo perseguimento del proprio scopo originario, soprattutto con riferimento alle implicazioni reputazionali scaturenti da un eventuale utilizzazione dello stesso. Ci si interroga, infatti, sull’effettivo costo- opportunità sopportato dalle banche nell’attingere al capital conservation buffer nei momenti di crisi, alla luce dell’implicito segnale di fragilità che un’azione del genere sarebbe in grado di trasmettere al mercato e del conseguente rischio di pregiudicare la capacità di raccolta e di provocare carenze di liquidità. Ci si chiede, pertanto, se non si corra piuttosto il rischio che la soglia del 7%venga concepita, di fatto, come un nuovo minimo costante nel tempo, al disotto del quale nessuna banca riterrebbe opportuno posizionarsi per non compromettere la fiducia degli altri operatori economici60.

Infine, secondo quanto disposto dalla CRD IV (Titolo Undici, Capo Due, art 160), ricordiamo che la riserva di conservazione del capitale è soggetta a un regime transitorio, in vigore dal 1° gennaio 2016e che durerà fino al 1° gennaio 2019. Partendo da un livello iniziale dello 0,625% nel 2016, essa crescerà nella stessa misura in ciascuno dei due anni successivi e sarà quindi pari all’1,250% e all’1,875% delle esposizioni ponderate per il rischio nel 2017 e nel 2018, rispettivamente, per giungere al 2,5% nel 2019.

La Riserva di Capitale Anticiclica

In aggiunta al capital conservation buffer, Basilea 3 ha poi previsto un ulteriore strumento destinato a garantire che le banche accumulino risorse patrimoniali nelle fasi di crescita eccessiva del credito complessivo, meglio noto come Riserva di Capitale Anticiclica (Counter-Cyclical Buffer), da classificare come un requisito di

60_{V. Manzi, La disciplina dei nuovi requisiti patrimoniali imposti dalle regole di Basilea 3. Implicazioni e} prospettive per il sistema bancario, rivista trimestrale di diritto dell’economia, n° 4/2011.

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capitale aggiuntivo composto da common equity, o da altre voci di capitale pienamente disponibili in caso di necessità “on a going concern basis”, in grado di attestarsi dallo 0% sino al 2,5% degli attivi ponderati per il rischio61.Il buffer anticiclico in sostanza è finalizzato a creare una relazione più stringente tra i requisiti patrimoniali delle banche e il contesto in cui esse svolgono la propria attività, il che fa emergere la prospettiva macroprudenziale di tale strumento, incastonato nell’ambito della regolamentazione microprudenziale62.

Qualora si reputi che un’eccessiva crescita del credito aggregato sia associata all’accumulo di rischi sistemici, il buffer anticlico sarà attivato dalle autorità nazionali con l’obiettivo di assicurare che il sistema bancario disponga di una riserva patrimoniale che lo tuteli dalle perdite potenziali future. L’enfasi sull’espansione eccessiva del credito aggregato implica chele autorità nazionali dovranno verosimilmente attivare tale buffer solo su base occasionale ed è stato previsto che la decisione in ordine ad un suo utilizzo debba essere preannunciata con il largo anticipo di un anno, in modo da evitare violenti impatti su banche e mercati. Il regime del buffer anticiclico è costituito dai seguenti elementi:

a) le autorità nazionali sono chiamate a monitorare l’espansione del credito e altri indicatori in grado di segnalare l’accumulo di rischio sistemico allo scopo di applicare, ove opportuno, un requisito di buffer anticiclico, che sarà eliminato una volta venute meno le condizioni della sua introduzione;

b) le banche attive a livello internazionale devono considerare l’ubicazione geografica delle loro esposizioni creditizie verso il settore privato e calcolare il proprio buffer anticiclico come media ponderata dei requisiti applicati nelle varie giurisdizioni verso cui presentano un’esposizione creditizia;

c) il buffer anticiclico cui è soggetta una banca amplia l’entità del buffer di conservazione del capitale, ne rappresenta una sua estensione. Qualora non soddisfino tale requisito, le banche saranno soggette a restrizioni sulle distribuzioni63.

61_{La CRDIV prevede che le autorità di vigilanza nazionali, in particolari condizioni, possano imporre} buffer anche superiori al 2,5% dei RWA se ciò sia considerato necessario in relazione allo specifico contesto macroeconomico.

62_{F. Tutino, G. Birindelli, P.Ferretti, Basilea 3 Gli impatti sulle banche, Egea, Milano, 2011.}

63_{Comitato di Basilea per la Vigilanza Bancaria, BASILEA 3: Schema di regolamentazione internazionale}

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Pur introducendo elementi di flessibilità e dinamismo nell’ambito dell’attività di supervisione svolta dalle Autorità di vigilanza, il counter-cyclical buffer si configura, tuttavia, come una misura piuttosto controversa. In primo luogo non focalizzandosi sulla correzione dell’agire di particolari

banche eccessivamente aggressive nella concessione di credito al sistema economico, uno strumento siffatto rischia di gravare indiscriminatamente su tutte le imprese creditizie che erogano prestiti in un determinato Paese e di colpire ingiustamente anche quelle più virtuose, caratterizzate

da una sana e prudente gestione e da già sufficienti accantonamenti di capitale. Inoltre, poiché il buffer si attiva tenendo conto della nazionalità dei soggetti finanziati e non delle banche sottoposte a vigilanza, si potrebbe assistere a dinamiche elusive ad opera di aziende facenti parte di grandi gruppi industriali multinazionali che, per evitare aggravi nel costo dei finanziamenti ricevuti,sarebbero indotte a richiedere finanziamenti attraverso proprie sussidiarie ubicate in Paesi dove il buffer non viene applicato e, successivamente, ad operare una canalizzazione dei fondi verso strutture operative aventi sede in Paesi ove sia stato imposto il requisito addizionale. A questo punto le uniche “vittime” del buffer rischierebbero di essere solamente le piccole e medie imprese che per le ridotte dimensioni e l’ambito di operatività nazionale non possono mettere in atto tali pratiche elusive64. Quanto all’entrata in vigore del buffer anticiclico, il dettato della CRD IV (Titolo Undici, Capo Due, art 160) ricalca quanto disposto per il capital conservation buffer;(vedi B3) è infatti previsto un livello dello 0,625% a inizio 2016, un aumento nella stessa misura in ciascuno dei due anni successivi, per arrivare al 2,5% il 1° gennaio 2019.

Oltre al buffer anticiclico, tra gli strumenti macroprudenziali previsti dalla CRDIV/CRR vi rientrano la riserva di capitale per le banche di rilevanza sistemica (G-SIBs Buffer), che al pari della riserva di conservazione del capitale è obbligatoria, e la riserva di capitale per il rischio sistemico (Systemic Risk Buffer), che al pari della riserva di capitale anticiclica è attivabile a discrezione delle autorità nazionali. L’insieme dei requisiti di capitale con natura di buffer è definito requisito combinato di riserva di capitale (combined buffer).

64_{V. Manzi, La disciplina dei nuovi requisiti patrimoniali imposti dalle regole di Basilea 3. Implicazioni e} prospettive per il sistema bancario, rivista trimestrale di diritto dell’economia, n° 4/2011.

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Il mancato rispetto del combined buffer comporta (Titolo Sette, Capo Quattro, Sezione Tre della CRD IV):

- limiti alla distribuzione dei profitti sotto forma sia di remunerazioni discrezionali del capitale sia di compensi ai dirigenti per la quota variabile legata agli utili; le banche che non rispettano il requisito combinato di riserva di capitale calcolano l’Ammontare Massimo Distribuibile (AMD), notificandolo all’autorità competente. La procedura prevede un calcolo matematico che definisce tale ammontare moltiplicando le somme distribuibili (ossia i profitti che non sono già stati inseriti nelle riserve che compongono il CET1) per un fattore che sarà variabile a seconda della lontananza dalle soglie minime richieste dai cuscinetti patrimoniali e che oscillerà tra lo 0 e il 60%. A fronte di ciò, le banche che presentano risorse patrimoniali limitate saranno obbligate a non distribuire dividendi agli azionisti in misura superiore all’AMD.

- l’obbligo di dotarsi di un piano di conservazione del capitale o di ricapitalizzazione. Esso deve essere trasmesso all’autorità competente entro cinque giorni lavorativi dalla data in cui è stato accertato il mancato rispetto del requisito, a meno che l'autorità competente non autorizzi un termine più lungo fino a dieci giorni, e deve indicare le misure che la banca intende adottare per ripristinare, entro un congruo termine, il livello di capitale necessario a mantenere le riserve di capitale richieste. L'autorità valuta il piano e lo approva solo se ritiene che se applicato esso potrà ragionevolmente consentire di conservare o di raccogliere capitale sufficiente per permettere all'ente di soddisfare il requisito combinato di riserva di capitale cui è soggetto. Si attivano contemporaneamente interventi di vigilanza particolarmente incisivi, specie se la banca non realizza utili sufficienti o, peggio, se è in perdita (soglia di allarme preventivo).

Il buffer combinato costituisce uno strato di capitale addizionale che le banche devono detenere per far fronte a rischi sistemici, macro-prudenziali e di altro tipo non coperti dai requisiti tipicamente idiosincratici (micro-prudenziali) del I e del II Pilastro, che si collocano al di sotto del buffer combinato nell’assorbimento delle perdite. Il mancato rispetto di una o più componenti del buffer combinato ha implicazioni meno gravi di una carenza dei requisiti minimi del I e II Pilastro, la cui violazione pone la banca ufficialmente in uno stato di crisi, assoggettandola a interventi molto incisivi da parte dell’autorità di vigilanza – fino alla messa in

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risoluzione o alla revoca della autorizzazione ad operare e la liquidazione. Ciò nonostante, non disporre del buffer combinato nella misura necessaria può essere consentito, come si è detto, solo temporaneamente: le regole sulla restrizione nella distribuzione degli utili che scattano automaticamente e le eventuali altre misure prudenziali hanno appunto la finalità di vincolare le banche a ricostituire i buffer prescritti, qualora essi siano stati in tutto o parzialmente erosi da perdite65.

52 CAPITOLO 2