LA RACCOMANDAZIONE DELL’EBA

Come più volte evidenziato in precedenza, stabilire un insieme di pratiche di vigilanza uniformi, efficienti ed efficaci in tutta l'UE è di fondamentale importanza per garantire l'applicazione uniforme del diritto comunitario.

L'EBA produce linee guida e formula raccomandazioni normative proprio allo scopo di fornire orientamenti agli istituti bancari, alle imprese di investimento e alle autorità di vigilanza sull'applicazione delle norme e delle direttive dell'UE. Di contro, le autorità e le istituzioni finanziarie in tutta l'UE sono tenute a compiere ogni sforzo per rispettare gli orientamenti e le raccomandazioni dell'EBA e entro due mesi dall’emanazione di un orientamento o di una raccomandazione, ciascuna autorità nazionale di vigilanza competente deve confermare se è conforme o intende conformarsi all’orientamento o alla raccomandazione in questione. Nel caso in cui un’autorità competente non sia conforme o non intenda conformarsi, ne deve informare l’Autorità motivandole la decisione. Inoltre, se specificato nelle linee guida o nelle raccomandazioni, anche le istituzioni bancarie e le imprese di investimento potrebbero segnalare direttamente se intendono conformarsi o meno72. Nel contesto di perduranti tensioni sui mercati finanziari europei a seguito della crisi del debito sovrano e delle conseguenti misure volte a ripristinare la fiducia nel settore bancario dell’UE, il 26 ottobre 2011 i membri del Consiglio europeo hanno raggiunto un accordo sulla necessità di rafforzare la base patrimoniale delle banche, il quale si è concretizzato nella conduzione di un esercizio sul capitale da parte dell’EBA cui è stato sottoposto un campione di 71 grandi banche europee. La decisione faceva parte di un più ampio pacchetto di misure che includeva anche interventi per la Grecia, il rafforzamento dello European Financial Stability Facility73 e l’introduzione di garanzie pubbliche sulle passività delle banche. In attuazione della stessa, l’8 dicembre del medesimo anno l’EBA ha formulato una Raccomandazione riferita alle banche che hanno partecipato all’esercizio sul capitale, secondo la quale le autorità di vigilanza nazionali avrebbero dovuto

72 _{Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, Regolamento (UE) n°1093/2010 del Parlamento Europeo e} del Consiglio del 24 novembre 2010, 15 dicembre 2010.

73 _{L’European Financial Stability Facility o Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria è uno strumento} appositamente costituito dagli Stati membri dell'Eurozona il 9 maggio 2010 in seguito alla grande recessione, per il solo fine di aiutare finanziariamente gli stati membri, preservando la stabilità finanziaria dell'Eurozona in caso di difficoltà economica. Dal luglio 2012 è stato sostituito dal Meccanismo Europeo di Stabilità (MES), con la previsione che l'assistenza finanziaria ai Paesi insolventi fosse condizionata alla partecipazione del settore privato (il cosiddetto bail-in), in genere tramite un taglio del credito fino al 50%.

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chiedere agli intermediari di costituire, ove necessario, un cuscinetto (buffer) di capitale eccezionale e temporaneo tale da portare, entro la fine di giugno 2012, al 9 per cento il rapporto tra capitale di qualità più elevata (Core tier 1) e attività ponderate per il rischio74, dopo aver tenuto conto delle necessità patrimoniali derivanti dalla valutazione delle esposizioni verso gli emittenti sovrani ai prezzi di mercato di fine settembre 201175. E’ stato precisato, inoltre, che eventuali cessioni dei titoli sovrani non avrebbero ridotto in alcun modo l’ammontare del buffer e che, di contro, avrebbero avuto il solo effetto di materializzare perdite nei bilanci delle banche, date le condizioni poco favorevoli del mercato.

La richiesta di costituire un buffer di capitale ha avuto due finalità: primo, ridurre il rischio percepito dagli investitori sulla solidità delle banche (il rischio di controparte), cresciuto per le fortissime tensioni sul debito sovrano; secondo, costituire un ulteriore cuscinetto patrimoniale per permettere alle banche di far fronte a eventuali ulteriori shock continuando a mantenere un’adeguata posizione patrimoniale e a finanziare l’economia.

È importante sottolineare che l’esercizio alla base della raccomandazione dell’EBA non era uno stress test e pertanto non quantificava le perdite potenziali in uno scenario avverso a fronte delle esposizioni verso gli emittenti sovrani per i titoli del debito pubblico, ma traeva origine dalla valutazione di tali esposizioni a prezzi di mercato (cosiddetto mark to market) al fine di cogliere le differenze rispetto ai valori iscritti in bilancio da coprire con la costituzione di riserve temporanee di capitale.

Per soddisfare l’obiettivo di capitale, le banche dovevano, in prima istanza, utilizzare risorse private, che potevano provenire da: utili non distribuiti, restrizioni sui bonus aziendali, aumenti di capitale della migliore qualità, emissioni presso investitori privati di strumenti di debito convertibili in azioni al ricorrere di determinate evenienze (contingent capital) a patto che avessero rispettato i requisiti previsti dell’EBA, conversione in Core tier 1 di strumenti ibridi esistenti, se effettuate entro la fine di ottobre 2012, e altre misure di gestione del passivo. Solo in seconda istanza si sarebbe potuto ricorrere a misure di backstop pubblico.

74 _{European Banking Authority, Recommendation on the creation and supervisory oversight of temporary} capital buffers to restore market confidence, 8 December 2011.

75 _{l’ammontare del buffer a fronte del rischio sovrano è stato calcolato rimuovendo il filtro prudenziale} sulle esposizioni nel portafoglio disponibile per la vendita – AFS – e effettuando una valutazione prudente delle esposizioni sovrane nei portafogli detenuti a scadenza – HTM – e loans and receivables.

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Le 71 banche coinvolte nell’esercizio sul capitale sono state le stesse che hanno partecipato al test di stress condotto dall’EBA nel 2011, ma con l’esenzione di un sottogruppo di piccole banche che non transfrontaliere (20 in totale)76.

Di 71 banche, l'EBA ha individuato uno shortfall di capitale solo per 27 banche pari a 76 miliardi di euro, che avrebbero dovuto affrontare entro la fine di giugno 2012 attraverso un aumento degli elementi di capitale di più alta qualità e attraverso una serie limitata di azioni volte a ridurre gli attivi ponderati per il rischio (RWA). Le banche hanno successivamente attuato le misure necessarie per conformarsi alla raccomandazione e raggiungere l’obiettivo di un Core Tier 1 ratio del 9% e il 20 gennaio 2012 hanno presentato i loro piani di capitale alle autorità di vigilanza nazionali (National Supervisory Authorities, NSA).

Tali piani sono stati riesaminati, condivisi e consultati con l’EBA e le altre autorità competenti nell’ambito dei Collegi dei Supervisori al fine di assicurare che non avrebbero portato a un flusso ridotto di prestiti all’economia reale dell’UE, motivo per il quale le riduzioni dei RWA come mezzo per raggiungere l’obiettivo sono state accettate solo attraverso la vendita di asset selezionati.

Il 3 ottobre 2012 l'EBA ha pubblicato una relazione che presentava l'esito finale a seguito di un'ampia raccolta di dati reali forniti dalle banche e riferiti al loro bilancio al 30 giugno 201277.

Da essa è emerso che la stragrande maggioranza delle banche coinvolte nell'esercizio di capitale ha mostrato, a fine giugno, un Core Tier 1 ratio superiore al 9% dopo aver introdotto il buffer sovrano, comprese le 27 banche che avevano presentato inizialmente un deficit di capitale, in quanto sono state investite da un processo di ricapitalizzazione complessiva effettuata dalle stesse per un ammontare pari a 115,7 miliardi di euro.

Nel complesso, tenuto conto del rafforzamento del capitale di tali 27 banche e delle banche del campione che non hanno mostrato uno shortfall iniziale e dell'iniezione di capitale realizzata nelle banche greche e spagnole coinvolte nell'esercizio da parte dei rispettivi governi, si sono contabilizzati rafforzamenti patrimoniali per più di 200 miliardi di euro tra il dicembre 2011 e il giugno 2012. La conformità alla

76 _{European Banking Authority, Recommendation on the creation and supervisory oversight of temporary} capital buffers to restore market confidence, 8 dicembre 2011.

77 _{European Banking Authority, Final report on the implementation of Capital Plans following the EBA’s} 2011 Recommendation on the creation and supervisory oversight of temporary capital buffers to restore market confidence, 3 ottobre 2012.

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raccomandazione è stata ottenuta principalmente attraverso misure di capitale dirette (utili non distribuiti, nuove emissioni di capitale e misure di gestione del passivo) e, in misura minore, attraverso misure che incidono sui RWA (cessioni di asset, riduzione del rischio del portafoglio available for sale, miglioramento delle garanzie reali e personali).

In particolare, le 27 banche hanno costruito la loro ricapitalizzazione di 115,7 miliardi di euro per 83,2 miliardi di euro con misure di capitale dirette, pari al 72% dell'ammontare della ricapitalizzazione, e per 32,5 miliardi di euro attraverso misure che hanno impattato sui RWA, riducendoli, e che hanno rappresentato il restante 28% dell'importo della ricapitalizzazione. Ciò ha portato a un surplus di 39,7 miliardi di euro rispetto al deficit iniziale e quindi le misure di capitale impiegate dalle banche sono state più che sufficienti per coprire la mancanza iniziale e raggiungere l’obiettivo del 9% del Core Tier 1 (Grafico 2.5). In termini percentuali, rispetto a settembre del 2011 le 27 banche hanno incrementato i fondi propri (core capital) del 12,6%.

Grafico 2.5 – Importo finale della ricapitalizzazione a copertura del deficit di capitale iniziale, in miliardi di euro

Fonte: EBA, Final report on the implementation of Capital Plans following the EBA’s 2011 Recommendation, 3 Ottobre 2012.

Con riferimento alle altre banche che hanno partecipato all'esercizio di capitale ma che non hanno mostrato shortfall iniziali, le posizioni di capitale Core Tier 1 al 30 giugno 2012 sono aumentate di un ammontare pari 47 miliardi di euro con la seguente ripartizione: 37 miliardi di euro attraverso misure di capitale dirette e 10 miliardi di euro attraverso impatti sui RWA.

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83,2 32,5

0 50 100 150

Shortfall iniziale Importo ricap.

misure di capitale dirette misure di RWA

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Infine, un altro aspetto che merita di essere analizzato e che è strettamente connesso a quanto detto finora, riguarda i cambiamenti nelle posizioni patrimoniali delle banche partecipanti all’esercizio di capitale a fine giugno 2012. Dalla relazione del 3 ottobre 2012 è emerso che il Core Tier 1 ratio medio dopo aver contabilizzato il buffer a fronte delle esposizioni sovrane delle 71 banche nel campione è aumentato al 10,7%, con la seguente ripartizione:

- le 27 banche con un deficit iniziale hanno riportato un Core Tier 1 ratio medio del 9,7% dopo aver contabilizzato il buffer sovrano.

- le restanti hanno riportato un Core Tier 1 medio dell'11,5% dopo il buffer sovrano.

Anche se l'ambiente esterno è rimasto molto impegnativo, la ricapitalizzazione ha contribuito a rafforzare la base patrimoniale del sistema bancario e ha messo le banche in una posizione più forte per continuare a emettere prestiti all'economia reale. La Raccomandazione dell'EBA, nell'ambito di una serie completa di misure politiche, si è mostrata come un passo necessario per la riparazione dei bilanci delle banche e per il ripristino della fiducia nel sistema bancario dell'UE.

Tuttavia, l’esercizio condotto dall’EBA ha presentato profili di delicatezza e aspetti che si prestavano a valutazioni critiche, in particolare per quanto riguarda alcune questioni metodologiche e di parità di trattamento delle banche operanti in paesi diversi78.

Per ciò che riguarda le questioni di metodo, un primo aspetto critico era relativo al fatto che l’esercizio si è basato su un coefficiente patrimoniale costituito da grandezze (sia al numeratore sia al denominatore) calcolate secondo criteri non omogenei nei diversi paesi europei. In particolare, il calcolo delle attività ponderate per il rischio è avvenuto sulla base di modelli interni di valutazione del rischio definiti dalle singole banche e soggetti a procedure di validazione che possono essere molto diverse fra i paesi europei.

Un secondo aspetto di ordine metodologico ha riguardato l’applicazione del mark- to-market sia all’intero portafoglio dei titoli di Stato, anche quindi a quei titoli detenuti sino alla scadenza rendendo così l’approccio troppo rigido, sia all’esposizione in titoli di Stato di tutti i paesi dell’area euro e non solo a quella verso i titoli di Stato dei paesi realmente esposti alla crisi del debito sovrano

78 _{G.Vegas, Audizione del Presidente della Consob: Indagine conoscitiva sui rapporti tra banche e} imprese con particolare riferimento agli strumenti di finanziamento, Roma, 2 febbraio 2012.

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avvantaggiando, di fatto, le banche tedesche e francesi le cui plusvalenze sulle rilevanti esposizioni verso i titoli di Stato del proprio paese di residenza hanno generato risparmi rilevanti in termini di assorbimento patrimoniale.

Relativamente alle questioni del secondo tipo, un elemento che avrebbe potuto creare disparità di trattamento fra banche operanti in diversi paesi ha riguardato le diversità del profilo di business degli istituti coinvolti nell’esercizio dell’EBA. Infatti, la disciplina sui requisiti patrimoniali ha assoggettato il rischio di credito ad un trattamento molto più severo e rigoroso rispetto al rischio di mercato; nel calcolo dei coefficienti patrimoniali ciò sarebbe potuto essere quindi penalizzante per le banche più concentrate nei settori tradizionali del credito alle famiglie e alle imprese, quali appunto le banche italiane, rispetto alle banche più orientate nei settori del trading e dell’investment banking.

Infine, un aspetto di carattere generale che ha generato perplessità e timori tra le banche ha riguardato la fissazione di una soglia di Core Tier 1 ratio particolarmente elevata e pari al 9% (superiore addirittura a quella del 7% prevista da Basilea 3). Pur assumendo una perfetta omogeneità tra paesi nelle modalità di calcolo del Core Tier 1 ratio, una soglia del 9% risultava molto alta perché richiedeva alle banche notevoli sforzi di raccolta di nuove risorse in un contesto di forte turbolenza sui mercati. Inoltre, un forte incremento del Core Tier 1 ratio durante una fase di recessione avrebbe potuto avere effetti fortemente pro-ciclici poiché avrebbe spinto le banche, che non riuscivano a raccogliere nuove risorse, a ridurre l’offerta di credito accelerando l’andamento del ciclo. Si sarebbe trattato quindi di un approccio opposto a quello del counter-cyclical buffer di Basilea 3. Tuttavia, i dati ottenuti hanno smentito l'interpretazione che requisiti di capitale più rigorosi fossero all'origine della contrazione del credito. Al contrario, secondo alcune analisi sulla relazione tra livelli di capitale e crescita del credito condotte dall’EBA, sono state le banche meno patrimonializzate e con problemi di qualità dell'attivo quelle che hanno maggiormente rallentato l'erogazione di prestiti, per economizzare capitale. Quelle che hanno rafforzato il proprio capitale, invece, si sono mostrate capaci di espandere il credito e in grado di continuare a sostenere la clientela anche durante una crisi.

L’introduzione nel giugno 2013 del pacchetto (CRD IV Package) costituito dalla direttiva e dal regolamento UE sui requisiti patrimoniali ha modificato, di fatto, il quadro giuridico per la valutazione dei livelli di capitale. Per questo motivo e in

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vista della creazione di un’unione bancaria europea con un’unica autorità di vigilanza (BCE) e un unico meccanismo di salvataggio delle banche in difficoltà, l’EBA ha deciso che le riserve di capitale stabilite dalla sua raccomandazione del dicembre 2011 dovevano essere sostituite da una nuova misura sulla conservazione del capitale.

In data 22 luglio 2013 l’Autorità europea ha, perciò, pubblicato una nuova raccomandazione, che superava e abrogava quella precedente, richiedendo alle autorità competenti di valutare i piani di capitalizzazione delle banche per la transizione verso la piena attuazione e l’applicazione della direttiva CRD e del regolamento CRR, tenendo conto dell’introduzione graduale e del livello finale dei nuovi requisiti.

Sebbene le condizioni di mercato erano migliorate dal momento nel quale l’ABE ha emanato la raccomandazione dell’8 dicembre 2011, la conservazione di un livello transitorio di capitale nominale si rendeva necessaria e giustificata dalla crescente volatilità dei mercati finanziari. Poiché durante il periodo di transizione i requisiti patrimoniali minimi sarebbero potuti essere più difficili da raggiungere e mantenere, è stato richiesto agli enti creditizi di preservare i propri livelli di capitale e quindi mantenere un ammontare nominale del Core Tier 1 corrispondente all’ammontare di capitale necessario a soddisfare i requisiti di cui alla raccomandazione dell’8 dicembre 2011 e quindi pari al 9% delle attività ponderate per il rischio79.

In seguito ad una decisione del Consiglio dei Supervisori dell’EBA del 15 dicembre 2014, la raccomandazione dell’EBA del luglio 2013 è stata abrogata in quanto dal 2011 molte banche dell’Unione Europea hanno rafforzato la propria posizione patrimoniale in maniera significativa e si sono mostrate già in grado di rispettare i requisiti minimi di capitale fully loaded previsti dal CRR e dalla CRD, compreso il buffer per la conservazione del capitale.