Le partnership come forme sistemiche di governance: il mezzo dei contratti L’esperienza del Compact inglese.

L’approccio inglese alle partnership è allo stesso tempo pragmatico e sistemico. Come con tutti i campi di studio non si può ricomprendere un intero dibattitto scientifico in poche righe. Eppure alcune caratteristiche salienti delle partnership possono essere fatte risalire all’esperienza di studio inglese. In effetti, è dall’Inghilterra che ci derivano le maggiori teorie sul concetto di partenariato e sulle pratiche locali e nazionali di utilizzo di questo strumento. La prima notazione è sul duplice carattere del lemma partnership: è un concetto e un attrezzo. Ha un risvolto teorico e uno empirico. Non se ne può parlare senza fare riferimento al suo utilizzo pratico. Per questo una buona parte della ricerca inglese è focalizzata sulle partnership working e sulla consulenza per far funzionare i partenariati (Balloch e Taylor 2001, Bemrose e MacKeith 1996). Così ho deciso di affrontare il tema delle partnership partendo dal modello di utilizzo sperimentale più ampio e complesso: il tentativo inglese del Compact. Il Compact è una modalità per istituzionalizzare i rapporti tra governo e Terzo settore tramite una forma contrattuale. Per capire il Compact, occorre collocarlo nella recente storia sociale inglese. Infatti, la maggior parte degli studiosi definisce tale partnership come «a necessary response to the fragmentation of services that the introduction of markets into welfare brought with them» (Balloch e Taylor 2001, 1). Dalla metà degli anni ’90, infatti, il New Labour di Tony Blair ha inteso contrastare «the competitive contracting policy that dominated UK-voluntary sector relations» (Carmel e Harlock 2008, 158) tramite l’utilizzo delle partnership. L’origine del Compact deve essere, quindi, fatta risalire al deterioramento delle relazioni tra le voluntary and community organisations (d’ora in poi, VCO) e lo Stato nell’era del contracting out.

Eppure, storicamente l’Inghilterra è sempre stata l’esempio di un welfare collaborativo nella produzione dei servizi. I contributi di alcuni degli studiosi di politica sociale come Jane Lewis (1999, 2005) e Bernard Harris (2010) hanno inteso mostrare che «the voluntary sector has always sought a partnership with the state» (Lewis 1999, 256) e che la questione più importante non era stabilire se

questa partnership esistesse, ma piuttosto capire come era cambiata nel tempo. Questi autori hanno individuato alcune fasi storiche di relazione tra lo Stato e il Terzo settore inglese:

1. Il 1834 segna il passaggio al Poor Law Amendment Act: dall’ultima fase del paternalismo si passa alle nuove leggi per i poveri i cui maggiori sostenitori sono proprio leader e amministratori di VCO; questo atto segna il favor inglese per la produzione di servizi da parte del volontariato.

2. Tra la fine dell’Ottocento e l’inizio del Novecento inizia la cosiddetta “new philanthropy”: lo Stato estende il diritto di voto a tutti i maschi adulti e considera nuove vie per aiutare i bisognosi ed estendere i servizi pubblici. Emerge «a new kind of partnership in which voluntary organisations no longer sought to restrict the growth of statutory welfare services but decided, instead, to work with them» (Harris 2010, 36).

3. Dopo la seconda guerra mondiale comincia l’era del welfare state “classico”: lo Stato assume la responsabilità diretta del finanziamento e dell’erogazione dei servizi e le VCO si focalizzano in campagne di advocacy o in azioni sociali innovative ma di nicchia.

4. Il 1979 vede l’inizio dei governi conservatori di Thatcher e Major: l’obiettivo è limitare la crescita delle public welfare provision. Per questo motivo l’espansione del ruolo del volontariato può servire a contrastare l’ingigantimento della macchina statale.

5. Il New Labour sale al governo nel 1997 e promette un ruolo ancora più importante per le VCO nella produzione di servizi. Lo schema centrale del governo Blair si fonda sul Compact: un patto tra i due settori «to work in partnership for the betterment of society and to nurture and support voluntary and community activity» (Home Office 1998, par. 4).

Il Compact nasce in questo orizzonte: gli anni ’80 e ’90 hanno visto emergere un “disorganised welfare mix” con un numero sempre più ampio e vario di organizzazioni coinvolte nella produzione di servizi a livello locale, regionale e nazionale. L’obiettivo era, quindi, mettere chiarezza nei rapporti tra Stato e VCO tramite l’esplicitazione di una visione condivisa: «The underlying philosophy of the Compact is that voluntary and community activity is fundamental to the

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development of a democratic, socially inclusive society» (Ibidem). Per dare corpo a questa filosofia il Compact si compone di tre elementi portanti: la condivisione di alcuni principi tra governo e VCO; le assicurazioni che i due settori agiranno in un determinato modo per implementare tali principi; i meccanismi per implementare questi principi e per promuovere attività in linea con le assicurazioni (tabella 23). L’idea nasce dalle organizzazioni di volontariato che nella Commissione Deakin ipotizzano la formulazione di un “concordat” tra VCO e governo. Il Compact nasce, un anno dopo, da un processo partecipativo e di consultazioni di tutte le maggiori organizzazioni di rappresentanza del Terzo settore inglese (Councils for Voluntary Service, National Council for Voluntary Organisations, Black and Minority ethnic organisations, etc.) con il governo laburista. La struttura organizzativa del Compact prevede un corpo indipendente sia dal governo che dalle VCO, la cosiddetta Commission for the Compact, il cui lavoro guidato da un commissario è dedicato alla supervisione del Compact e alla sua implementazione. Nata solo nel 2006, essa ha anche il compito di diffondere il Compact per il paese e di organizzare i meeting annuali. Il governo ha poi una propria struttura posta sotto la giurisdizione dell’Home Office e anche le VCO si sono dotate di un Compact Voice. Affidata alla charities di rappresentanza delle organizzazioni di volontariato, Compact Voice è nata per condividere le buone pratiche sulle partnership, per dare informazioni e risorse alle VCO sul processo dei Compact, per fare advocacy di settore. A queste strutture si aggiungono due meccanismi per risolvere le dispute tra governo e VCO (NCVO’ Compact Advocacy Programm e Centre for Effective Dispute Resolution’s Compact Mediation Scheme).

Il Compact si è poi riversato – in una logica top down – verso i territori: ogni Local Authority ha avviato un processo di consultazione simile a quello nazionale nella propria giurisdizione con lo scopo di passare from agreement to practice. Le aree di riferimento erano: Funding and Procurement, Involvement and Consultation, Volunteering, Voluntary and Community Groups, Equalities.

Il Compact è stato sottoposto a una modifica nella forma e nella sostanza sia nel 2009 sotto il governo laburista di Gordon Brown, sia nel 2010 sotto il governo conservatore di David Cameron. Infine, la struttura indipendente del Compact, la

Commissione, è stata chiusa nel 2011. Tre sono stati i cambiamenti fondamentali del Compact dall’origine ad oggi: il passaggio dalla partnership al commissioning; la crescente importanza di obiettivi e indicatori di performance come strumenti di governo delle VCO; e lo sviluppo dell'idea di un unico Terzo settore (Zimmeck, Rochester e Rushbrooke 2011, Carmel e Harlock 2008, Alcock e Kendall 2010).

Il primo turning point nella politica del governo è stato il passaggio da un approccio generale, il sostegno al settore delle VCO, al particolare, il supporto per quelle parti del settore che possono contribuire alla fornitura di servizi pubblici. Il Compact era, infatti, inteso nella sua stesura iniziale come il punto di partenza per un cambiamento nella natura della relazione tra governo e VCO: da “co- produzione” a “co-governance”. Eppure, durante i governi del New Labour, l’approccio alla partnership si è trasformato in un accento più ristretto e più strumentale con relazioni basate sul contratto e sulla produzione. La soluzione alle carenze nella fornitura dei servizi pubblici è stato risolto con la disciplina del mercato, piuttosto che con alleanze tra i settori. Anche le due versioni più recenti del Compact hanno seguito questo sviluppo: nessuna mostra simboli della partnership originale, semmai c’è stata una crescente attenzione sui finanziamenti e sulle questioni relative agli appalti.

Il secondo cambiamento è avvenuto nell’interazione del governo con le autorità locali. Nel tempo questo rapporto è diventato sempre più prescrittivo. La tendenza è iniziata con il quadro degli accordi di Local Area ed è stato intensificato con la valutazione delle performance. Il sistema si è fondato su alcune prestazioni date dall’alto e sul raggiungimento di obiettivi obbligatori.

La terza trasformazione ha riguardato il modo in cui le VCO sono state ridefinite come una singola entità - il Terzo settore - caratterizzata principalmente da attività di fornitura di servizi e da norme di gestione delle prestazioni.

Come ha funzionato il Compact? Può essere considerato una vera forma partenariale? È un salto di qualità nelle relazioni tra pubblico e privato? Le posizioni in campo sono essenzialmente due. Zimmeck, Rochester e Rushbrooke – curatori del report nazionale di valutazione dei Compact nel 2011 – hanno interpretato una visione piuttosto condivisa a livello scientifico: «the Compact is a “good idea” which has been let down by flaws in its implementation» (2011, 7).

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Questi Autori sostengono che il tentativo di avviare una partnership strutturale tra governo e VCO tramite un processo partenariale ha avuto indubbi benefici: il Compact è stato un’iniziativa innovativa, che ha avuto un ruolo nella costruzione di un unico settore tra le VCO, che ha depoliticizzato i rapporti tra governo e le VCO e che ha fatto emergere l’importanza degli imprenditori sociali. Eppure, Zimmeck, Rochester e Rushbrooke avanzano una critica all’implementazione di questa misura: la mancanza di chiarezza tecnica e di determinazione politica nel momento di attuare il progetto hanno bloccato lo sviluppo dei Compact. A supporto di questa critica “moderata”, stanno i molti cambiamenti politici e tecnici degli ultimi 13 anni in Inghilterra. Dal punto di vista tecnico, il testo era molto esteso, ripetitivo e “convoluted” ciò ha creato problemi di causalità (difficoltà ad attribuire dei cambiamenti alle partnership) e di misurabilità (difficoltà a valutare e a misurare il progresso dei Compact) (Zimmeck 2010). Dal punto di vista politico, i motivi di debolezza sono stati diversi: una scarsa capacità di leadership dei Ministri responsabili del progetto; poca autonomia e capacità di manovra dell’unità amministrativa responsabile dei Compact che non ha potuto creare un “permanent, independent, statutory body”; uno stanziamento economico minimo per il lead body del settore; un deterioramento della qualità degli incontri annuali nazionali (Zimmeck et alii 2011). Questa prospettiva salva l’impostazione generale del Compact e suggerisce una loro ristrutturazione a partire dal livello locali: l’idea è quella di ripartire dalle buone pratiche tra VCO e Local Authorities per poi risalire ad una disposizione nazionale.

La seconda e più radicale critica è stata mossa sulla base di alcune considerazioni effettive: il Compact non ha poteri esecutivi; è indifferente alla stragrande maggioranza delle VCO che hanno pochi o nessun rapporto con il governo; è un mezzo di cooptazione a scapito dell’indipendenza del settore; tende a occultare lo squilibrio dei rapporti di potere tra partner e ad annullare la divergenza di valori e interessi tra le parti. Gli analisti più critici (Carmel e Harlock 2008) hanno sottolineato gli esiti alquanto deludenti di questo progetto innovativo.

Shared principles Undertakings by Government Undertakings by VCS

L’azione volontaria è una componente essenziale della democrazia.

Un VCS indipendente è fondamentale per il benessere della società.

Nello sviluppo e produzione di servizi e politiche pubbliche, il Governo e il VCS hanno ruoli distinti e complementari.

Indipendenza

Riconoscere e supportare l’indipendenza del VCS, inclusi i diritti di propagandare, di avere opinioni su politiche del governo, di sfidare tali politiche e di determinare e organizzare i propri affari

Finanziamenti e rendicontazione Mantenere elevati standard di governance e sviluppare la rendicontazione per i finanziatori e gli utenti. Dove applicabile, osservare le regole di rendicontazione delle charities Rispettare ed rispondere alla legge

Sviluppare standard di qualità Lavorare in partnership, con

obiettivi e scopi comuni, è un valore aggiunto. Una consultazione significativa

costruisce le relazioni, migliora lo

sviluppo delle politiche e accresce la progettazione e la fornitura di servizi e programmi.

Finanziamenti

Tenere conto del concetto di finanziamenti strategici

Sviluppare in consultazione con il VCS un codice delle buone pratiche di finanziamento dei Dipartimenti del governo Riconoscere l’importanza delle infrastrutture per il VCS e supportare il loro sviluppo

Policy development e consultazioni

Assicurare che gli utenti, i volontari, i membri e i sostenitori dei servizi siano informati e consultati sulle attività e le posizioni relative alle consultazioni con il governo Rispettare le informazioni confidenziali del governo Il Governo e il VCS hanno forme

diverse di accountability e rispondono a diversi stakeholders. Ma ad entrambi è richiesta integrità, oggettività,

accountability, apertura, onestà e leardeship.

Policy development e consultazioni

Valutare nuove politiche e procedure

Consultare il VCS su temi urgenti, sensibili o confidenziali Tenere in particolare

considerazione gruppi con specifici bisogni (donne, minoranze, esclusi) Rispettare le informazioni confidenziali date dal VCS Sviluppare un codice con le buone pratiche per le consultazioni, la valutazione e l’implementazione.

Buone pratiche

Promuovere relazioni di lavoro con il governo, con altre agenzie e all’interno del settore

Coinvolgere gli utenti nello sviluppo e nella gestione delle attività e dei servizi

Mettere in campo politiche per promuovere buone pratiche ed uguaglianza di opportunità nelle attività, nell’occupazione, nel coinvolgimento dei volontari e nella fornitura del servizio Rivedere l’operatività del Compact annualmente insieme al governo

Le VCO hanno il diritto di

propaganda nel rispetto della legge per promuovere i propri obiettivi

Il Governo gioca un ruolo significativo, tra le altre cose, come finanziatore di alcune VCO. Il finanziamento può essere un elemento importante delle relazioni tra Governo e VCS.

Better Government

Promuovere relazioni di lavoro improntate alle buone pratiche tra governo e VCS, particolarmente quando i temi sono inter- Dipartimento

Aderire ai principi dell’open government e della buona regolazione

Rivedere l’operatività del Compact annualmente insieme al VCS

Promuovere l’adozione del Compact da parte di altri organismi pubblici Sia il Governo che il VCS

riconoscono l’importanza di promuovere l’uguaglianza di opportunità per tutte le persone, senza discriminazioni di razza, età, disabilità, sesso, orientamento sessuale o religione

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Secondo questi Autori, l’idea stessa del Compact si è rivelata un boomerang: ha istituzionalizzato il Terzo settore come “a governable terrain”, ossia come un generico provider produttore di servizi soggetto alle regole economiche degli appalti e delle performance, snaturandone la forma e la sostanza pro-sociale. La tesi degli Autori è che il Terzo settore inglese sia divenuto un terreno governabile tramite i meccanismi della partecipazione agli appalti e della misurazione della performance. Partito dall’idea di liberare il volontariato e le organizzazioni di comunità dai vincoli di mercato, secondo Carmel e Harlock, il Compact li ha alla fine ricostruiti in un ottica di controllo statale sui quasi-mercati. Di impronta simile è la critica dei conservatori verso il “grande governo” laburista: l’idea di un forte controllo pubblico sul Terzo settore è stata alla base del programma della Big Society, in via di sperimentazione dal Coalition Government.

Come vedremo più avanti, l’idea inglese di un contratto tra le parti rimane - comunque se ne intendano gli esiti – uno strumento fondamentale per chiarificare i rapporti tra attori che cooperano, co-progettano e co-producono dei servizi. L’esempio inglese pone, però, il problema del rispetto delle identità: le partnership non sono un ulteriore tentativo di costruire una cinghia di trasmissione tra il settore pubblico e quello del self help?