Pianificazione del paesaggio e valutazione per individuare gli elementi struttural

Dal punto di vista dell’interazione interistituzionale, le esperienze più recenti di pianificazione paesaggistica e il loro rapporto con la pia-

3_{Il Consiglio Regionale della Lombardia ha approvato in via definitiva il Piano}

nificazione territoriale regionale risultano di un certo interesse non solo in termini di natura e forma-piano derivata, ma soprattutto nei termini delle modalità di costruzione cooperativa degli strumenti stessi.

La natura e la forma-piano risentono molto della distinzione o meno dei due processi: il piano paesaggistico, per sua natura, implica necessariamente di individuare elementi identitari, oggetto di tutela e valorizzazione. Questi configurano quindi un piano che, non solo pre- senta ancora alcuni aspetti conformativi (per lo più legati agli aspetti vincolistici), ma di fatto assume una natura prettamente strutturale.

Laddove si configura una separazione tra i due strumenti (come nei casi citati di Lombardia, Emilia-Romagna, Liguria, Marche), sembra dunque più ovvia la propensione del piano territoriale a un approccio maggiormente strategico, mentre le questioni vincolistiche e di tutela e conservazione vengono demandate allo strumento paesaggistico.

Tuttavia la distinzione non è così netta, e il panorama dello stato di attuazione degli strumenti di livello regionale evidenzia come il rap- porto tra pianificazione territoriale e paesaggistica sia stato risolto con tre modalità prevalenti:

– in alcune regioni, il piano paesaggistico è uno strumento diffe- rente e separato rispetto al piano territoriale (Liguria, Marche, Abruzzo, Umbria, Molise, Lazio, Friuli Venezia Giulia, Basilicata, Sardegna), e i due strumenti sono stati oggetto di processi di ela- borazione distinta;

– in altre regioni, pur essendo previsto un piano paesaggistico au- tonomo rispetto al piano territoriale, i processi di elaborazione dei due strumenti sono concomitanti e/o il piano territoriale cerca una stretta interrelazione con quello paesaggistico (Emilia-Romagna, Puglia, Piemonte, Lombardia);

– infine, nelle altre regioni (Valle d’Aosta, Provincia di Trento, Pro- vincia di Bolzano, Veneto, Toscana, Campania e Calabria) il piano paesaggistico diventa parte integrante dello strumento di piani- ficazione territoriale, che assume il carattere di piano territoria- le con specifica considerazione dei valori paesaggistici, ai sensi dell’art. 135 del Codice.

Questi ultimi casi risultano essere i più interessanti dal nostro pun- to di vista, non solo in termini di natura e forma-piano derivata, ma soprattutto nei termini delle modalità di costruzione cooperativa degli strumenti stessi.

La separazione tra il piano paesaggistico e quello territoriale, infatti, rende più difficile orientare i risultati paesaggistici dei processi di tra- sformazione socio-economica e territoriale, mentre il fatto di integrare la pianificazione territoriale e quella paesaggistica permette una mag- giore coerenza tra le azioni e il loro impatto paesaggistico: gli indirizzi e gli obiettivi di qualità paesaggistica di cui all’art. 143 del Codice non sono più fini a sé stessi, ma relazionati ad azioni concrete (Lingua e Voghera, 2011).

La tendenza maggiormente innovativa sembra dunque quella che mette in relazione (se non integra) i due strumenti, configurando un pia-

no misto, strategico e strutturale insieme, in cui la parte strategica tiene necessariamente in considerazione le strategie implicite derivanti dalla necessità di tutela e conservazione dei beni culturali e paesaggistici.

Questo passaggio non è facile né scontato: in alcuni casi, anche lad- dove il piano territoriale ha valenza paesaggistica, si tende a considera- re comunque separatamente i due temi, configurando due documenti di cui l’uno (il piano paesaggistico) è parte dell’architettura comples- siva dell’altro (il piano territoriale). È il caso di alcune regioni come il Veneto e la Toscana, dove si è proceduto prima a formalizzare lo strumento territoriale (adottato in Veneto, approvato in Toscana), poi a realizzare quello paesaggistico, che viene recepito successivamente.

Al contrario, non mancano i casi in cui, pur in un quadro normativo che separa piano paesaggistico e territoriale, si cerca di stabilire una relazione virtuosa tra i due strumenti. Nel piano della Lombardia tutta la materia paesaggistica è delegata al Piano Territoriale Paesistico Re- gionale (PTPR), ma il Piano Territoriale Regionale (PTR) assume tra gli obiettivi quello di recepire, consolidare e aggiornare il PTPR vigente in Lombardia dal 2001, integrandone e adeguandone contenuti descritti- vi e normativi e confermandone impianto generale e finalità di tutela. A questo scopo, nel PTR è delineata in modo sintetico ma articolato la strategia generale di integrazione tra pianificazione territoriale e urba- nistica e pianificazione del paesaggio, finalizzata anche a trovare mag- giore correlazione con gli strumenti settoriali di pianificazione del ter- ritorio, in particolare quelli di difesa del suolo e ambientali. In questo modo il Piano Paesaggistico Regionale, pur mantenendo una compiuta unitarietà ed identità, è dunque assurto a sezione specifica del PTR e a disciplina paesaggistica dello stesso.

Anche in Piemonte il nuovo Piano Territoriale Regionale (PTR) ap- provato a luglio 2011, dopo una lunga gestazione4_{, è stato redatto in}

stretta connessione con il Piano Paesaggistico regionale (PPR): essendo stati elaborati parallelamente, il PPR e il PTR risultano fortemente inte- grati. Questo spiega anche la ridotta operatività del Piano territoriale, che demanda parti della sua implementazione al PPR, non ancora ap- provato dal consiglio regionale.

La Puglia rappresenta un caso particolare, il quanto il DRAG (Do- cumento Regionale di Assetto Generale) è inteso come un insieme di atti amministrativi e di pianificazione, per definire un assetto ottimale e condiviso del contesto Regionale, da prefigurare e disciplinare at- traverso diversi strumenti della pianificazione territoriale regiona- le, afferenti a cinque aree tematiche (la pianificazione paesaggistica, l’indirizzo alla pianificazione comunale, l’indirizzo alla pianificazio-

4_{Gli elaborati del Piano Territoriale e del Piano paesaggistico sono stati adottati}

dalla Giunta Regionale con D.G.R. 16-10273 del 16 dicembre 2008, e sono stati adottati dal Consiglio Regionale – che nel frattempo ha cambiato colore – nel giugno 2009. Il documento è stato poi oggetto di una lunga revisione da parte del nuovo orientamento politico, che ha portato alla sola approvazione del Piano Territoriale (DCR n. 122-29783 del 21 luglio 2011), mentre il Piano Paesaggistico regionale adottato nel 2009 non è stato ancora approvato.

ne provinciale, la pianificazione infrastrutturale, l’integrazione della pianificazione settoriale e della programmazione)5_{. In questo senso, il}

DRAG è stato costruito per parti (indirizzi alla pianificazione provin- ciale e comunale, alla pianificazione infrastrutturale ecc.) e il piano pa- esaggistico rappresenta una parte dell’architettura complessiva dello strumento. Il piano paesaggistico mantiene dunque una sua essenza autonoma, in quanto il DRAG non ha valenza di piano urbanistico- territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici ai sen- si dell’art. 135 del Codice Urbani, ma diventa parte integrante dello strumento di pianificazione territoriale e concorre alla sua complessità e completezza.

Infine, il Quadro Territoriale Regionale a valenza paesaggistica (QTR/P) della Calabria6 _{rappresenta lo strumento nel quale meglio si}

conciliano le due nature del piano regionale. Le strategie di piano sono definite nel Quadro Programmatico Territoriale (QPT), finalizzato a conferire coerenza alle diverse strategie di settore applicate a territori riconosciuti come rilevanti ai fini dello sviluppo competitivo, coeso e sostenibile dello spazio regionale. Il documento si basa su di una vi-

sione guida, intesa come immagine del territorio regionale al futuro,

che rappresenta lo scenario voluto dalla amministrazione regionale di concerto con le altre amministrazioni di governo del territorio e con rappresentanze qualificate del mondo delle imprese e della società; la visione guida è declinata in una agenda territoriale strategica, definita come selezione dei temi di intervento per i territori-chiave della re- gione, su cui far convergere una molteplicità di strategie di diverso livello e settore in sintonia anche con le politiche di programmazione dello sviluppo (innovazione e competitività del territorio; infrastrut- ture per l’accessibilità e connettività; coesione territoriale; sicurezza ambientale; turismo sostenibile; riqualificazione della costa; territori fragili; valorizzazione del patrimonio culturale e paesaggistico; qualità dei progetti territoriali, infrastrutturali e urbani). Sulla base del Docu- mento Strategico Regionale 2007-13, per ciascun tema l’Agenda indi- vidua gli obiettivi da raggiungere e gli indirizzi per il coordinamento delle strategie, i territori interessati prioritariamente, i settori in gioco, il soggetto promotore, i partners più significativi. La parte struttura- le del piano è contenuta nello Schema di Assetto Territoriale-Paesistico (SCAPT), che delinea l’organizzazione dello spazio con riferimento ai sistemi territoriali e ai sistemi di paesaggio, e alle loro articolazioni in

5_{A seguito delle disposizioni dell’art. 38 della legge regionale 22/2006, che ha in-}

tegrato e modificato la 20/2001, il processo di formazione del DRAG può essere artico- lato in funzione di una serie di “materie organiche”, definendo programmi e tempi di formazione specifici e differenziati, anche se strettamente connessi. Di conseguenza, lo strumento è stato realizzato per parti, corrispondenti alle cinque “Aree tematiche”, e sono stati approvati prima i documenti di indirizzo per la pianificazione comunale e provinciale, e per la pianificazione infrastrutturale, mentre il piano paesaggistico è stato l’ultimo documento adottato in ordine di tempo.

strutture naturalistico-ambientali, insediative e relazionali. Per ciascun sistema lo Schema definisce gli Obiettivi di Qualità nonché gli obietti- vi prestazionali da raggiungere, con le eventuali condizioni e vincoli per la gestione del territorio. Lo SCATP è articolato in tre componenti: lo Schema Territoriale, fondato sulla Carta regionale dei Luoghi e sul riconoscimento delle unità territoriali da assumere come riferimento per le politiche insediative e infrastrutturali, rispetto a cui specifica gli obiettivi prestazionali e le dimensioni di riferimento; lo Schema Paesag-

gistico-Ambientale, fondato sull’Atlante dei Paesaggi da assumere come

riferimento per le strategie di tutela e valorizzazione del paesaggio, rispetto a cui specifica gli obiettivi di qualità e le condizioni della tra- sformazione; infine, lo Schema di Coerenza delle Reti, mirato a mettere in coerenza i programmi di sviluppo delle reti infrastrutturali più ri- levanti (mobilità e logistica, energia, telecomunicazioni, acque, tratta- mento dei rifiuti, prevenzione del rischio ambientale).

Il raffronto tra pianificazione paesaggistica e territoriale apre una ulteriore questione: per evitare le citate derive della pianificazione stra- tegica (mancata inclusione di interessi deboli e futuri), l’individuazione di elementi identitari (strutturali o invarianti) e la definizione delle re- lative strategie di tutela e valorizzazione (obiettivi e indirizzi di qualità paesaggistica) implicano una condivisione ampia e in grado di restitu- ire il quadro della complessità degli interessi territoriali. Se all’ampliar- si del livello territoriale, aumenta la difficoltà di coinvolgere in modo ampio e diffuso i vari interessi, tuttavia alcune regioni hanno operato in questa direzione, in particolare la Toscana e la Puglia, nell’ambito del processo di definizione del piano paesaggistico regionale.

Il Piano paesistico della Toscana nasce come parte integrante del Piano di Indirizzo Territoriale (PIT) approvato nel 2007, in attuazione del D.lgs 63/08 e dell’intesa tra Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione Toscana del 23.01.07. Lo strumento si inserisce in un qua- dro normativo mutato da due provvedimenti improntati fortemente ad un approccio cooperativo: la nuova legge regionale di governo del territorio n. 1/2005, che recepisce le istanze della riforma costituzionale (sussidiarietà e copianificazione) e la innovativa Lr. 69/2007 riportante

Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali.

Nel quadro di questi provvedimenti, la Regione Toscana ha avvia- to un lavoro di analisi e documentazione sui beni paesaggistici e più in generale sui paesaggi della Toscana finalizzato all’aggiornamento del PIT in quanto Piano territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici ai sensi dell’art. 135 del Codice. Tale lavoro è sta- to effettuato in collaborazione con le Province, i Comuni le comunità montane e le competenti Soprintendenze nell’ambito di tavoli tecnici e momenti concertativi inter-istituzionali, oltre a una serie di assemblee per il dibattito pubblico, finalizzate al confronto in merito ai caratteri e ai valori dei paesaggi toscani e all’attivazione di un forum tematico sul sito internet regionale.

all’adozione del piano, prima dell’approvazione si è scelto di utilizza- re una metodologia maggiormente innovativa: l’electronic town mee– ting7_{. Svoltosi a inizio 2009 in cinque sedi in contemporanea (Prato,}

Orbetello, Cortona, Piombino e Castelnuovo Berardenga), il “Town Meeting sul paesaggio” ha coinvolto circa 150 cittadini, estratti a sorte dalla popolazione residente in ciascuno dei comuni selezionati.

Gli argomenti su cui tutti i cittadini partecipanti hanno espresso il proprio punto di vista sono stati definiti in precedenza dell’evento, nell’ambito di cinque Focus Group con i cittadini dei comuni indivi- duati, e sono stati sintetizzati in due domande specifiche:

– Quali sono i caratteri più importanti di un paesaggio, quelli da proteggere o, quando scomparsi o danneggiati, da ricostruire? – Che cosa occorre fare per preservare (o ricostruire) la qualità del

paesaggio in Toscana?

I risultati dell’evento sono stati presentati in occasione degli “Sta- ti Generali del Paesaggio”, un convegno internazionale organizzato a febbraio 2010 dalla Regione Toscana in occasione del decennale della stipula della Convenzione sul Paesaggio a Firenze.

Se questa iniziativa presenta alcuni limiti sia nel momento di attua- zione (dopo l’adozione della parte paesaggistica del PIT), sia nella rap- presentatività del campione, un processo ancora più capillare e diffuso è stato attivato per l’elaborazione del Piano paesaggistico territoriale (PPTR) della Regione Puglia.

Oltre ai momenti di collaborazione istituzionale (con le Province, con il gruppo di lavoro delle Soprintendenze e delle Università pu- gliesi impegnato nella redazione della Carta dei Beni Culturali del- la Regione Puglia e con l’Autorità di Bacino della Puglia, incaricata della redazione della Carta idrogeomorfologica), il processo è stato accompagnato dall’attivazione di un percorso partecipativo comples- so e allargato, coadiuvato dal Forum del Paesaggio che, in aggiunta all’attivazione del Sito Internet e dell’Osservatorio, si è occupato di or- ganizzare le sedute pubbliche delle tre Conferenze d’Area (Capitanata, Terra di Bari, Terra d’Otranto), nelle quali, sotto forma di workshop

7_{Il Town meeting è uno strumento di partecipazione basato sul coinvolgimento}

diretto di un campione di dei cittadini in un dibattito riguardante questioni di governo locale. Nato nel New England, ha avuto un notevole sviluppo negli ultimi quindi- ci anni negli Stati Uniti e recentemente anche in Europa, soprattutto nella versione dell’Electronic Town Meeting. L’electronic Town Meeting è composto da quattro fasi di lavoro:

– l’informazione e l’approfondimento, che consente ai partecipanti di acquisire con- fidenza rispetto agli argomenti;la discussione per piccoli gruppi (10 persone), che facilita l’ascolto reciproco e il confronto con opinioni divergenti dalla propria; – la riflessione, sugli esiti dei lavori di gruppo, una volta sintetizzati e restituiti all’in-

tera assemblea;

– la votazione, che permette ai partecipanti di esprimere le proprie preferenze. Le tecnologie elettroniche permettono, da un lato, di trasmettere tempestivamente gli esiti dei lavori di gruppo ad un’assemblea plenaria e, dall’altro, introduce la possi- bilità di conoscere le opinioni dei singoli gruppi attraverso il televoto.

ed assemblee8_{, è stato presentato l’Atlante del patrimonio dei Paesaggi} della Puglia e si sono discusse le linee dello scenario strategico per uno

sviluppo fondato sulla qualità dell’ambiente e del paesaggio e sulle buone pratiche necessarie a realizzarlo.

Se l’organizzazione di conferenze e assemblee è in linea con le altre esperienze regionali, i principali spunti innovativi vengono dagli epi- sodi di partecipazione diffusa attivati attraverso il sito e in determinate aree pilota: l’Atlante delle Segnalazioni, il Bando Buone Pratiche e le mappe di comunità.

Sul sito del piano paesaggistico, nell’ambito dell’Osservatorio sul paesaggio, è stato inserito l’Atlante delle segnalazioni, una apposita sezione in cui segnalare le buone o cattive pratiche di pianificazione paesaggistica, attraverso la loro localizzazione sul territorio e l’inseri- mento di foto e commenti: dalle segnalazioni è emerso un approccio controverso alla installazione di impianti eolici, che spesso sono con- siderati contemporaneamente come una buona e una cattiva pratica.

La segnalazione di una buona pratica sul sito vale anche come can- didatura per partecipare al bando regionale Premio per la Valorizzazione

di Buone Pratiche di Tutela e Valorizzazione del Paesaggio Agrario e nel cam- po dell’Architettura, dell’Urbanistica e delle Infrastrutture (Determina n. 58

del 14 maggio 2009). Il Premio è finalizzato a intercettare e valorizzare buone pratiche (intese come azioni, interventi, opere di cui siano docu- mentabili risultati significativi in termini di miglioramento della quali- tà del paesaggio e che possono servire come riferimento per iniziative analoghe) attraverso le quali la società pugliese contribuisce alla va- lorizzazione e tutela del proprio paesaggio e del proprio ambiente di vita, all’interno di due ambiti: Tutela e la valorizzazione del paesaggio agrario, anche a fini turistici; Opere di architettura, interventi urbani- stici e infrastrutturali9_.

Infine, un interessante sperimentazione di partecipazione al PPTR è stata attivata in collaborazione con gli ecomusei, in quanto parti attive nella diffusione del radicamento delle popolazioni nel proprio

8_{Assemblee con cittadini su temi, luoghi ed eventi specifici, istruiti dal Comitato}

Scientifico; incontri con le categorie socioeconomiche (rappresentanze di interessi) a carattere concertativi e negoziale: associazioni degli agricoltori e delle altre categorie economiche, aziende turistiche ed agrituristiche, Camere di Commercio, associazioni ambientaliste e culturali, sindacati, operatori immobiliari.

9_{Il bando è aperto durante tutto il processo di redazione del Piano paesaggistico}

territoriale regionale (Pptr), per cui è possibile segnalare buone pratiche sul sito fino alla conclusione dei lavori. Periodicamente, una apposita commissione, valuta le pro- poste pervenute e seleziona quelle ritenute maggiormente meritevoli. Il Premio offre tre tipi di contributi:

1. riconoscimento di un marchio di qualità, che potrà costituire, successivamente, elemento di priorità per l’attribuzione di finanziamenti;

2. adeguata visibilità nell’ambito della promozione del PPTR e nelle iniziative regio- nali dedicate alla diffusione della cultura del paesaggio;

3. possibilità, per i premiati, di utilizzare il marchio offerto dal PPTR per le loro atti- vità di promozione e comunicazione (art. 5 del bando).

territorio e nella comunicazione delle sue peculiarità naturali e cultu- rali. Attraverso queste strutture, distribuite in tutta la Regione, il pro- getto Mappe di Comunità10 _{ha contribuito «a promuovere il ruolo degli}

abitanti nella costruzione di rappresentazioni del territorio in grado di rappresentare – attraverso tecniche generalmente a debole formalizza- zione e in maniera immediatamente comunicabile – il proprio spazio vissuto, e i valori socialmente riconosciuti del territorio di appartenen- za. Le mappe sono costruite dagli abitanti con l’aiuto di facilitatori, arti- sti e storici locali, nel difficile percorso volto a considerare il paesaggio “una parte del territorio cosi come percepito dagli abitanti” (art. 1 della Convenzione europea del paesaggio)» (Magnaghi, 2009:3).

Le esperienze in corso evidenziano una tensione alla copianifica- zione e alla attivazione di pratiche di partecipazione diffusa ancora

in nuce, ma con episodi di notevole interesse. In particolare, il tema

del paesaggio sembra implicare una stretta ricerca di consenso sulle risorse da tutelare che, a livello regionale, richiede una maggiore con- siderazione sia degli interessi deboli che di quelli diffusi. Occorre evi- denziare, alla luce delle prime sperimentazioni, che il livello regionale implica necessariamente una selezione degli interessi e degli attori, che può avvenire in diversi modi:

– attraverso auto-selezione, quando si convocano assemblee, confe- renze, ecc. che coinvolgono sia gli enti istituzionali, sia i cittadini e le associazioni di categoria. Come già rilevato per le conferenze dei servizi, il fatto di partecipare alla conferenza, al tavolo, alle presentazioni del piano implica la presa in considerazione del proprio contributo, in quanto parte attiva del tavolo, mentre la mancata presenza ha il valore di una auto-esclusione;

– in modo casuale quando il processo si basa sull’estrazione a sorte di un campione selettivo di partecipanti, come nel caso del town meeting;

– attraverso una unione delle due modalità, quando si individuano aree-campione e progetti pilota e si ricorre alla attivazione di pra- tiche partecipative localizzate.

10_{L’approccio delle Mappe di comunità costituisce «l’ultima generazione del-}

le esperienze delle “mappe cognitive” elaborate dagli abitanti a partire dalle speri- mentazione di Kevin Lynch negli anni ’60, sviluppando le esperienze partecipative delle Parish Maps che si formano in Inghilterra intorno alla metà degli anni Ottanta nell’ambito della rete dell’associazione ambientalista “Common Ground”» (Magnaghi 2009:3). Le mappe di comunità si sono sviluppate recentemente in molte regioni italia- ne, soprattutto in relazione agli ecomusei. Attraverso questi strumenti, gli abitanti di un determinato luogo hanno la possibilità di rappresentare il patrimonio, il paesaggio, i saperi in cui si riconoscono e che desiderano trasmettere alle nuove generazioni. La Mappa di Comunità evidenzia il modo con cui la comunità locale vede, percepisce, attribuisce valore al proprio territorio, alle sue memorie, alle sue trasformazioni, alla