Pianificazione regionale, modelli di interazione e coinvolgimento degli interessi territorial

La maturazione della disciplina verso una concezione cooperativa dei rapporti tra gli enti istituzionali, gli stakeholders e gli interessi ter- ritoriali, finalizzata alla definizione di politiche integrate di governo del territorio, passa necessariamente attraverso lo scontro tra le for- me e le modalità dell’interazione definite nel sistema di pianificazione istituzionale e quelle che maturano alla luce delle pratiche e di nuove istanze e nuovi temi maturati nel corso dell’ultimo secolo: un excursus di questa sembra dunque interessante per comprendere se e come si sono svolte pratiche di interazione di tipo cooperativo.

Per comprendere l’evoluzione del concetto di cooperazione nel si- stema della pianificazione regionale italiana, sono stati considerati congiuntamente l’evoluzione del sistema amministrativo e del sistema di pianificazione italiano, riconducendoli a quattro macro-fasi (cap. 3), cui corrispondono altrettanti cambiamenti delle modalità di interazio- ne tra i soggetti che intervengono nel processo di pianificazione: da un’interazione formale a pratiche di carattere informale, dalla pianifi- cazione negoziale alla cooperazione a livello regionale e interregionale (tab. 4).

Questo cambiamento delle modalità di interazione trova evidenti riflessi nelle pratiche di pianificazione regionale e nel relativo dibatti- to (Erba e Pogliani, 1993; Sarlo, 1997; Caldaretti, 1997; Seassaro, 2000; Mesolella 2006a; 2006b). Diventa dunque di un certo interesse verifi- care come si sono esplicitate tali modalità di interazione nelle pratiche di pianificazione territoriale regionale, per comprenderne le questioni derivate e i loro riflessi sulla forma piano, sia nelle macrofasi preceden- ti, sia nel momento attuale.

La prima fase della pianificazione regionale, in cui prevalgono for- me di interazione istituzionale (1942-1972), non si rileva una vera e pro- pria produzione di piani territoriali regionali, quanto piuttosto esperi- menti sporadici e anticipatori legati alla programmazione economica, come le ipotesi di assetto territoriale dei Comitati direttivi del provve- ditorato alle opere Pubbliche, gli schemi regionali di sviluppo dei co- mitati regionali per la programmazione economica, il Piano Regionale del Piemonte (1945) e lo Schema di Sviluppo Economico della Cam-

pania (1968)1_{. Di fatto, Erba e Pogliani (1993) rilevano come, nella fase}

di ricostruzione post-bellica, la questione della pianificazione di coor- dinamento sia stata pressoché accantonata, portando ad un «annulla- mento» di qualunque strumento capace di inserire le trasformazioni territoriali in un quadro di coerenza. Pur essendo pressoché inesisten- te, lo strumento di pianificazione sovralocale è fortemente delineato dal punto di vista metodologico, attraverso i Criteri di indirizzo per lo

studio dei piani territoriali di coordinamento delineati dal Ministero dei

Lavori Pubblici nel 1952. E forse proprio tale apparato metodologico,

Periodo Modello di

interazione Natura del piano regionale

Forma del piano

regionale Interessi coinvolti Modalità di Coinvolgimento

1942-1972 Istituzionale Conformativo-

urbanistico Piano territoriale di coordinamento:

Apparato analitico dettagliato Zonizzazione Norme urbanistiche cogenti “Interesse

generale” Consultazioni (commissioni

consultive) 1972-1990 Informale Conformativo- urbanistico con correzioni (nuovi livelli intermedi) Per ambiti e progetti Piano territoriale di coordinamento re- gionale: Piano o quadro Regionale (come sopra) + Piani territoriali subregionali (com- prensori e comunità montane, piani d’area e progetti operativi) Piani settoriali Interessi isti- tuzionali aggregati (nei com- prensori e nelle comunità montane) Consultazioni (commissioni consultive) e consultazioni pre- ventive informali 1990-2001 Contrattuale Indirizzo: Strutturale o Strategica Piano o quadro territoriale regionale: Quadro generale di coordinamento Quadri di dettaglio per ambiti subregionali Piani d’area e progetti operativi Interessi pubblici istituzionali e privati organizzati (associa- zioni di categoria, ambientali- ste ecc.) e diffusi Consultazioni preventive forma- lizzate con i diversi interessi (confe- renze, accordi, intese)

2001 in poi Liberal/

Cooperativa Indirizzo: mistaStrutturale +

Strategica + operativa

Piano o quadro terri- toriale regionale: Parte strutturale (in- varianti) Parte strategica (vision) Interessi pubblici istituzionali e privati, interessi diffusi (“cittadini”) Consultazioni preventive forma- lizzate con i diversi interessi (confe- renze, accordi, intese) ed episodi di partecipazione a larga scala Tab. 1 - Forme di interazione nella pianificazione territoriale regionale italiana

1_{Per una esposizione dettagliata della natura di questi strumenti e delle loro im-}

nella sua ambizione, ne ha decretato la difficile attuazione, attraverso una concezione del piano – anche quello territoriale – di stampo ra- zional comprensivo, ancorata alla regolazione degli usi del territorio attraverso la zonizzazione e norme urbanistiche cogenti per la localiz- zazione e il dimensionamento delle attività di portata regionale.

Questa sorta di piano regolatore generale si basa su un solido appa- rato analitico, capace di cogliere lo “spirito della regione”, per definire direttici fondamentali e di sintesi, utili alla redazione definitiva del pia- no (Min. LL. PP., 1952). Il fine ultimo del piano è quello di definire un «equilibrio fra popolazione, economia e territorio» (idem, p. 10) sulla base di un generico “interesse generale”, definito aprioristicamente e riscontrato attraverso la consultazione, da parte del Comitato Direttivo Regionale, delle commissioni consultive formate da rappresentanti dei diversi enti operanti sul territorio.

La fase dei comprensori, che si apre con la delega alle regioni della materia urbanistica (1972-1990), delinea un intenso periodo di intera-

zione istituzionale allargata e informale. Emerge infatti la consapevolezza

che in un sistema come quello italiano, fondato sulla pianificazione comunale, un piano territoriale possa coordinarne l’attività solo at- traverso «un solido e largo consenso da parte dei comuni medesimi» (Mesolella, 2006a:72). Consenso che sembra venire solo attraverso l’i- stituzione dei comprensori, quali enti di livello intermedio (e di me- diazione) tra Regione e Comuni. La produzione normativa regionale, inoltre, si occupa di definire obiettivi, natura e forma del piano regio- nale, che assume quindi declinazioni differenti, a seconda che si adot- ti o meno il sistema dei comprensori. Laddove si prefigurano questi livelli intermedi (Lombardia, Piemonte, Emilia-Romagna), il sistema di pianificazione si arricchisce e complessifica, in quanto il piano ter- ritoriale di coordinamento definito dalla Lun 1150/42 e dai Criteri del 1952 si suddivide nel livello regionale e nelle rispettive articolazioni sub-regionali, definite nell’ambito dei comprensori. A questi ultimi, dunque, sono attribuite funzioni di pianificazione con l formazione e l’adozione di piani territoriali comprensoriali. In altre regioni di mi- nori dimensioni (Umbria, Friuli) il piano regionale è concepito come quadro di riferimento per le politiche di governo del territorio (Erba e Pogliani, 1993).

Il difficile rapporto tra Stato e Regioni, che si configura in tutta la sua complessità in questi anni, aggiunge ulteriori elementi di comples- sità su due fronti: da un lato, in merito all’istituzione di un ulteriore livello intermedio, quello delle Comunità Montane istituite dalla L. 1102/71, cui vengono delegate funzioni di pianificazione program- mazione, attraverso la predisposizione di appositi piani (obbligatorio quello socio-economico, facoltativo quello urbanistico). Dall’altro lato, in riferimento alla approvazione di leggi mirate alla risoluzione di que- stioni settoriali, che configurano altrettanti strumenti di pianificazione. Sarlo (1997) rileva che la Comunità Montana finisce con il sovrap- porsi ai comprensori, determinando difficoltà di delimitazione territo- riale e sovrapposizione di competenze, aggravate dalla iniziale assen-

za di un quadro di riferimento e criteri di indirizzo derivanti da uno strumento di pianificazione territoriale regionale. Le regioni si trovano dunque a dover affrontare anche la questione della delimitazione degli ambiti sub regionali, con soluzioni diverse che tendono a far coinci- dere comunità montane e comprensori (Basilicata, Emilia-Romagna), ovvero a definire due istituti separati (Piemonte, Toscana).

La produzione di normative mirate a regolare materie differenti (dai parchi regionali agli insediamenti produttivi, dai bacini di traffico all’agricoltura, fino al paesaggio) che interessa tutti gli anni Settanta e parte degli anni Ottanta, configura altrettanti strumenti settoriali (pia- ni di bacino, piani dei parchi, ecc.) che, di fatto, tendono a sovrapporsi e in alcuni casi a sostituire la pianificazione territoriale.

In questo quadro, i piani regionali degli anni Ottanta tendono a pro- porre un approccio alla pianificazione regionale per grandi progetti, relativi ad ambiti sub regionali (piani territoriali d’area, progetti terri- toriali operativi, aree programma), che spostano l’attenzione dalla ri- cerca del difficile equilibrio tra i diversi livelli territoriali ad aree e temi su cui si concentrano specifici interessi e progettualità.

La crisi del’esperienza dei comprensori e il dilagare di strumenti legati a singole problematiche territoriali o a progetti operativi, che frammentano l’attività pianificatoria regionale in una miriade di pia- ni settoriali e d’area, rendono evidente la necessità di una revisione metodologica dello strumento urbanistico regionale, nonché della cre- azione di un unico livello intermedio a scala nazionale (Erba e Poglia- ni, 1993). Livello che viene identificato nelle Province, istituite con la legge 142/90, e che aggiunge un soggetto al quadro di interazione che si configura negli anni Novanta (periodo da noi definito di interazione

contrattuale) grazie anche ai nuovi istituti dell’Accordo di programma e

della Conferenza dei servizi.

Preso atto dell’«impossibilità di concepire il piano territoriale come un superpiano regolatore capace di analizzare, interpretare e normare tutte le variabili socio-economiche e fisico-ambientali» e della «neces- sità, comunque, di avere un quadro generale di coordinamento entro cui inserire i piani territoriali sub regionali che debbono fornire orien- tamenti agli investimenti statali e alla pianificazione comunale» (Idem, p.144), le regioni continuano l’attività di pianificazione regionale ini- ziata negli anni Ottanta, cui si affianca un processo di produzione, ri- definizione o aggiustamento incrementale delle leggi regionali, sia per recepire il nuovo livello intermedio, sia per configurare i rapporti tra gli strumenti di pianificazione a tutti i livelli.

Gli anni Novanta sono quelli maggiormente fervidi di nuove leg- gi regionali per il governo del territorio, in cui emerge con evidenza lo sforzo di coinvolgere gli interessi nella fase di predisposizione del piano, sia attraverso un ampio utilizzo dei nuovi strumenti dell’Accor- do di Programma, delle Conferenze dei Servizi, nonché delle intese e degli istituti della programmazione negoziale ex L. 662/96, sia attivan- do forme partecipative e cooperative che coinvolgano interessi diversi, compresi quelli privati, alla luce della consapevolezza che la regione

deve essere considerata innanzitutto come un costrutto sociale e cultu- rale, prodotto di una progettualità condivisa dall’insieme di comunità in essa comprese, con le loro forme e identità particolari che contribui- scono a costruire l’identità regionale.

Le diverse pratiche di coinvolgimento degli interessi, dai cantieri progettuali per il Piano di Inquadramento Territoriale della Regione Marche, alle Conferenze di Pianificazione per il Piano di Indirizzo Ter- ritoriale (Ciabotti et al., 1999), rappresentano dunque sedi di concerta- zione tra i diversi soggetti istituzionali (De Luca, 2003a) ai vari livelli, nonché occasioni per individuare, dare visibilità e sostegno a operazio- ni di rilievo regionale che richiedono la compartecipazione degli enti pubblici locali e di risorse private.

Nella varietà di denominazioni e attribuzioni riservate al piano re- gionale, emerge la tendenza ad assegnare a quest’ultimo una natura di quadro di riferimento e strumento di indirizzo per la pianificazione sotto-ordinata, con due tendenze perlopiù contrapposte e tese a confi- gurare, nelle poche esperienze di quegli anni (Marche, Umbria, Tosca- na) un piano regionale di carattere strategico piuttosto che strutturale. Gli anni Novanta rappresentano soprattutto una fase di fermento teorico, di revisione disciplinare e di ridisegno del sistema delle au- tonomie locali: a parte quelle citate, molte delle esperienze iniziate in questo decennio si concludono a inizio del nuovo millennio, e spesso richiedono correzioni e aggiustamenti dovuti, da un lato, alla riforma costituzionale del 2001 e, dall’altro lato, alla nuova disciplina paesaggi- stica prevista dal Codice Urbani del 2004, che attribuisce alle regioni la definizione dei vincoli e delle politiche di tutela paesaggistica.

Proprio in relazione a quest’ultima attribuzione, nel nuovo mil- lennio si rende necessario il superamento della dicotomia tra piano strategico e piano strutturale, per approdare a una forma mista dello strumento, che contempli al suo interno sia statuti o carte per il rico- noscimento degli elementi da tutelare e garantire, sia visioni di futuro che contemplino anche la gestione e valorizzazione di tali elementi. Un piano articolato in più parti o strumenti, con una natura mista strategi- ca e strutturale (Fabbro, 2004).

Oggi, alla luce di circa un decennio di esperienze, diventa possibile fare un primo bilancio dell’implementazione dei piani regionali appro- vati e di quelle che sono le potenzialità e i limiti della fase di pianifica- zione regionale che si è aperta dal 2001 alla luce di un tipo di interazione

liberale/cooperativa.

Le questioni, i paradossi e le contraddizioni della pianificazione contrattuale si riflettono anche nella pianificazione regionale: in par- ticolare, il tema della cooperazione, che emerge in modo prepotente nel panorama legislativo regionale dopo la modifica costituzionale, implica una riflessione importante sulla necessità di uno snellimen- to procedurale nell’ambito di forme di interazione di tipo cooperati- vo, sull’influenza della cooperazione sulla competitività territoriale e sull’intervento sempre più rilevante del privato nella definizione delle politiche territoriali.

In particolare, la fase attuale impone una riflessione su due grandi temi che, nelle loro declinazioni, saranno oggetto dei paragrafi successivi: 1) il ruolo delle regioni e dei rispettivi piani che emerge nelle leg- gi regionali di governo del territorio, in particolare in quelle che recepiscono le modifiche del Titolo V della Costituzione. Interes- sano in particolare le declinazioni del concetto di cooperazione verticale e orizzontale, in termini di:

– regolazione dei rapporti tra amministrazioni ed enti diversi de- putati al governo del territorio;

– supporto alla cooperazione spontanea (unioni di comuni, piani intercomunali, ecc.) e stimoli alla cooperazione degli enti sotto- ordinati;

2) la natura e la forma assunta dal piano regionale, che deriva dai diversi approcci regionali e configura piani in cui si intersecano (coniugandosi?) nature differenti: strategica, strutturale, prescrit- tiva, di indirizzo, regolativa. In questo senso, diventa di un certo interesse un’analisi delle più recenti pratiche di pianificazione re- gionale e un cenno ai loro contenuti strutturali, strategici e opera- tivi (progetti strategici regionali, ecc.) nelle esperienze degli ultimi due decenni, ovvero nel passaggio da forme di interazione pretta- mente negoziali a una concezione del piano di tipo maggiormente cooperativo, capace di far fronte alle istanze più recenti di crisi e di ridefinizione dei ruoli e delle funzioni amministrative.

4.2 Forme di interazione nelle leggi regionali di governo