4. I principi di buona fede, correttezza e diligenza nell’azione amministrativa
4.8 I principi di correttezza e l’elemento soggettivo nella responsabilità civile della P.A
La qualificazione della responsabilità civile come responsabilità extracontrattuale ha suscitato numerose problematiche altresì con riferimento all’elemento soggettivo della colpa della P.A. La sentenza n. 500 del 1999 ha, infatti, escluso l’ipotesi, dominante fino ad allora in giurisprudenza,
592 Cons. di Stato, Sez. V, 18 novembre 2002, n. 6389, in Giur. It., 2003, 4; in Urbanistica e Appalti, 2003, 5, 566, con
nota di R.CARANTA, Attività contrattuale della pubblica amministrazione, buona fede e tutela dell'affidamento
593 E.F
OLLIERI, Il modello di responsabilità per lesione di interessi legittimi nella giurisdizione di legittimità del
giudice amministrativo: la responsabilità amministrativa di diritto pubblico, in Dir. Proc. Amm., 1, 2006, 18. Già in
passato la dottrina aveva affermato che «la caducazione dell'atto lesivo ad opera del giudice amministrativo costituisce condizione sine qua non per la proposizione di una domanda di risarcimento del danno, fondata sull'illiceità dell'atto e della condotta, non solo perché il giudice competente a conoscere della legittimità degli atti è il giudice amministrativo, e non quello ordinario (e non è neppure concepibile un giudizio solo incidentale di quest'ultimo sull'illegittimità dell'atto, costituendo l'affermazione dell'illegittimità - illiceità il fondamento, l'oggetto stesso, della domanda), ma soprattutto per l'effetto sostanziale di inoppugnabilità e definitività che determina l'inutile decorso del termine per l'impugnazione.» F. SATTA, Responsabilità della pubblica amministrazione, in Enc. Dir., XXXIX, Milano, Giuffrè, 1988, 1369 – 1379.
151
della colpa in re ipsa nell’illegittimità dell’atto594, contestando l’idea che l’accertamento dell’illegittimità dell’atto amministrativo esaurisca l’indagine circa i profili soggettivi dell’illecito ed affermando, al contempo, che i criteri di imputazione rispetto all’amministrazione apparato siano da dimostrare in giudizio in relazione alle «regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione alle quali l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi e che il giudice ordinario può valutare, in quanto si pongono come limiti esterni alla discrezionalità»595.
La parziale coincidenza dei parametri adottati dalle Sezioni Unite per verificare l’elemento soggettivo dell’illecito della P.A. e quelli per valutare i vizi di legittimità ha indotto la giurisprudenza successiva a chiedersi, escludendo poi tale ipotesi, se la colpa dell’amministrazione apparato costituisse «una mera specificazione (aggravata) dei vizi del provvedimento»596. Le posizioni dottrinarie sull’elemento della colpa dell’amministrazione intesa come apparato sono state definite “molteplici e discrepanti”597
, emergendo le difficoltà di «oggettivare» un requisito che, per sua natura, non può che essere riferito all’uomo598
. Oltretutto, l’attribuzione alla giurisdizione
594 Si vedano, tra le molte, Cass. Civ., Sez. Un., 22 ottobre 1984, n. 5361 e Cass. Civ., Sez. III, 09 giugno 1995, n. 6542.
In dottrina era già stato affermato che «l’illegittimità del provvedimento amministrativo è per se stessa idonea ad integrare il criterio di imputazione del fatto (dolo o colpa), che ne restano in un certo senso assorbiti». In queso senso si veda R. NICOLÒ, S.RODOTÀ, La lesione degli interessi legittimi e i principi della responsabilità civile, in Atti del
convegno nazionale sull’ammissibilità del risarcimento del danno patrimoniale derivante da lesione di interessi legittimi (Napoli, 27-28-29 ottobre 1963), Centro italiano di studi amministrativi sezione campana, Milano, Giuffrè,
1965, 264.
595 Cass. Civ., Sez. Un., 22 luglio 1999, n. 500, cit.
596 Cons. di Stato, Sez. V, 06 agosto 2001, n. 4239.
597 Così L. G
AROFALO, La responsabilità dell’amministrazione: per l'autonomia degli schemi ricostruttivi, in Dir.
Amm., 2005, 1. Sulla giurisprudenza successiva alla sentenza n. 500 del 1999 si vedanoL.TORCHIA, La responsabilità, in Tratt. Dir. Amm., Parte generale, II, Milano, Giuffrè, 2000, 1481 – 1482; A.TRAVI, Tutela risarcitoria e Giudice
Amministrativo, in Dir. Amm., 2001, 1, 7; C.PASQUINELLI, Gli orientamenti delle corti dopo la sentenza n. 500/1999
delle sezioni unite, in Resp. Civ. e Prev. 2003, 1, 21; L.MONTESANO, I giudizi sulle responsabilità per danni e sulle
illegittimità della pubblica amministrazione (dopo la sentenza delle sezioni unite della cassazione n. 500 del 22 luglio 1999), in Dir. Proc. Amm., 2001, 3, 583; M.PROTTO, La responsabilità della P.A. per lesione di interessi legittimi come
responsabilità da contatto amministrativo, in Resp. Civ. e Prev., 2001, 1, 213; F.FRACCHIA, L’elemento soggettivo
nella responsabilità dell’amministrazione, in Dir. Pubbl., 2008, 2, 445.
598 F. F
RACCHIA, Colpa dell’amministrazione e «autoprotezione» da parte del privato-vittima, in Verso
152
amministrativa delle controversie sul risarcimento599 ha introdotto in un giudizio tradizionalmente improntato al sindacato di legittimità la distinta valutazione dei criteri di imputazione dell’illecito ex art. 2043 c.c.600.
La riconduzione della responsabilità della P.A. alla responsabilità aquiliana ha prodotto, inoltre, l’effetto di far incombere sul danneggiato l’onere probatorio, imponendo quindi al privato la dimostrazione delle scorrettezze dell’amministrazione. Parte della dottrina ha osservato che tale elemento è quello più rilevante nella qualificazione della responsabilità civile dell’amministrazione601. L’approccio ad oggi maggioritario nella giurisprudenza amministrativa
italiana, pur continuando a qualificare la responsabilità civile della P.A. come responsabilità extracontrattuale, ha introdotto un temperamento dell’onere della prova incombente sul danneggiato nell’azione aquiliana, consentendo al privato di invocare l’illegittimità del provvedimento quale indice presuntivo della colpa dell’amministrazione, la quale a sua volta può liberarsi dimostrando l’errore scusabile602
ed ha ritenuto sufficiente la colpa lieve, non essendo presente nell’art. 2043 c.c. alcuna indicazione circa l’intensità della colpa603
. È stata tuttavia esclusa una completa inversione dell’onere della prova alla stregua dell’art. 1218 c.c. sulla responsabilità per inadempimento604
. La subordinazione del risarcimento alla dimostrazione dell’elemento soggettivo della colpa, seppure con un onere della prova attenuato, ha creato problemi di conformità dell’ordinamento italiano rispetto al diritto europeo. Quest’ultimo ha esteso l’ambito responsabilità dello Stato per
599 Art. 35, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, poi modificato dall’art. 7, L. 21 luglio 2000, n. 205, ora art. 7 d.lgs. 2 luglio
2010, n. 104.
600 Per una critica nei confronti della giurisprudenza amministrativa che si limitava a valutare la legittimità del
provvedimento senza valutare in concreto la lesione della posizione giuridica sostanziale del cittadino, si veda F. SATTA, Giustizia amministrativa, Padova 1997, 149 – 159.
601
Si veda in tal senso M.DE BENEDETTO, Istruttoria amministrativa e ordine del mercato, cit., 110 – 111.
602
Cons. di Stato, Sez. V, 19 marzo 2007, n. 1307; Cons. di Stato, Sez. V, 18 novembre 2010, n. 8091; Cons. di Stato, Sez. V, 08 aprile 2014, n. 1644.
603 Cons. di Stato, Sez. VI, 23 giugno 2006, n. 3981; Cons. di Stato, Sez. V, 2 febbraio 2010, n. 1038; Cons. di Stato,
Sez. III, 04 settembre 2013, n. 4408; Id. Sez IV, 18 novembre 2013, n. 5458. In senso contrario, Cons. di Stato, Sez. VI, 31 marzo 2014, n. 1508 che ha identificato la non scusabilità dell’errore con la colpa grave.
604 L’inversione dell’onere della prova nelle azioni per il risarcimento del danno da inadempimento contrattuale ex. art.
153
violazione di norme del diritto europeo che attribuiscono diritti ai singoli605, indipendentemente dall’organo dello Stato responsabile della trasgressione606, purché la violazione risulti “grave e
manifesta” sulla base di una pluralità di indici rivelatori, tra i quali l’ampiezza della discrezionalità dell’organo nazionale responsabile rispetto alle norme europee violate, la volontarietà della condotta e la scusabilità dell’errore607
. La Corte di Lussemburgo ha precisato che il diritto interno non può condizionare il risarcimento a criteri eccedenti la nozione oggettiva di “violazione grave e manifesta”608
ed ha sanzionato uno Stato membro il cui diritto interno subordinava la risarcibilità delle violazioni del diritto europeo alla prova del requisito soggettivo del dolo o della colpa609. Un ultimo arresto della Corte di Giustizia in materia di appalti pubblici ha, peraltro, ampliato il divieto di condizionare la tutela risarcitoria all’elemento soggettivo anche qualora il diritto interno preveda
605 La giurisprudenza della Corte di Giustizia ha affermato la risarcibilità degli interessi lesi da violazioni del diritto
comunitario vietando che le condizioni, formali e sostanziali, stabilite dalle diverse legislazioni nazionali possano configurarsi in modo meno favorevole di quelle disposte per analoghi reclami interni o che rendano eccessivamente difficile ottenere il risarcimento: Corte Giust.CE, 19 novembre 1991, Francovich, cause riunite C-6/90 e C-9/90, punto 43. Sulla reazione degli Stati membri alla giurisprudenza europea sulla responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario, si vedano J.TALLBERG, Supranational influence in EU enforcement: the ECJ and the principle of
state liability, in Journal of European Public Policy, 2000, 7, 104 – 121; M.P.GRANGER, National applications of
Francovich and the construction of a European administrative jus commune', in European Law Review, 2007, 32, 157;
K.M.SCHERR Comparative aspects of the application of the principle of State liability for judicial breaches in ERA
Forum 2012, 12, 565–588.
606 Corte Giust. CE, 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur SA ex parte: Factortame Ltd e altri, Cause riunite C-46/93 e C-
48/93, punto 32.
607 Corte Giust. CE, 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur SA ex parte: Factortame Ltd e altri, Cause riunite C-46/93 e C-
48/93, punto 56. Sull’evoluzione dei criteri per affermare la responsabilità dello Stato per violazione del diritto europeo, si vedano T.TRIDIMAS, Liability for Breach of Community Law: Growing Up and Mellowing Down?, in Common
Market Law Review, 2001, 38, 301;G.ANAGNOSTARAS, The Principle of State Liability for Judicial Breaches: The
Impact of EC Law, in European Public Law, 2001, 7, 281; P.CRAIG, EU administrative law, cit., 815 – 828; B. BEUTLER, State liability for breaches of Community law by national courts: Is the requirement of a manifest infringement of the applicable law an insurmountable obstacle?, in Common Market Law Review, 3, 46, 2009, 773–
804; M.BREUER, State Liability for judicial wrongs and Community law: the case of Gerhard Köbler v Austria, in
European Law Review, 2004, 29, 243.
608 Corte Giust. CE, 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur SA ex parte: Factortame Ltd e altri, Cause riunite C-46/93 e C-
48/93, punti 78 e 79.
609
154
una presunzione di colpa ed oneri l’amministrazione della dimostrazione della scusabilità della condotta610.
La giurisprudenza amministrativa italiana ha tuttavia ritenuto esservi una sostanziale rispondenza della qualificazione dell’elemento soggettivo dell’illecito da essa rispetto al diritto europeo, affermando che il giudice amministrativo tende ad individuare la colpa della P.A. attraverso criteri analoghi a quelli usati dalla Corte di Giustizia per valutare la violazione grave e manifesta del diritto europeo. Il Consiglio di Stato ha, inoltre, ritenuto circoscritta alla disciplina degli appalti pubblici la portata applicativa del generale divieto di subordinare il risarcimento all’elemento psicologico, essendo fondata sul peculiare sistema rimediale e sull’estremo dettaglio della normativa europea sugli appalti pubblici611.
La Corte di Giustizia ha poi chiarito che la responsabilità dell’ente pubblico di risarcire i danni provocati ai singoli dall’adozione di provvedimenti contrari al diritto comunitario può sorgere in aggiunta a quella dello Stato membro che non abbia dato attuazione nell’ordinamento interno al diritto europeo612. A tal proposito, sembra utile segnalare che, seppure la responsabilità dello Stato legislatore per omessa, tardiva o inesatta trasposizione delle direttive europee in Italia sia stata inizialmente ricondotta alla categoria dell’illecito civile di tipo aquiliano, analogamente a quella della pubblica amministrazione613, le Sezioni Unite della Cassazione l’hanno poi ricondotta alla responsabilità ex art. 1218 c.c. per inadempimento di un’obbligazione ex lege avente natura
610 Corte Giust. UE, 30 settembre 2010, Stadt Graz, causa C‑314/09.
611
In questo senso si è espresso il Consiglio di Stato nelle sentenze: Cons. di Stato, Sez. IV, 31 gennaio 2012, nn. 482 e 483 in Giornale Dir. Amm., 2012, 10, 969, con nota di R.CARANTA, Diritto Uee diritto nazionale: il caso dell'elemento
soggettivo della responsabilità.
612 Corte Giust. CE, 4 luglio 2000, in Causa C-424/97, Haim, punto 32.
613
Come affermato in dottrina: «La responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario da parte del legislatore (…) può essere inquadrata con i dovuti adattamenti nella medesima fattispecie di illecito configurabile in capo alle pubbliche Amministrazioni nella nostra tradizionale esperienza: al momento in cui si afferma e si consolida il principio, fondamentale nella configurazione stessa dello Stato di diritto, che i poteri pubblici (a qualsiasi livello essi operino) nel loro concreto agire sono soggetti alla legge, e la violazione della legge mediante atti od omissioni, in quanto produca danni in capo a soggetti terzi (cui la stessa legge avesse attribuito situazioni protette di vantaggio), dà luogo ad una obbligazione risarcitoria circa il danno prodotto secondo le regole del diritto comune.» In tal senso V. CERULLI IRELLI, Trasformazioni del sistema di tutela giurisdizionale nelle controversie di diritto pubblico per effetto
della giurisprudenza europea, in Riv. It. Dir. Pubbl. Comunit., 2008, 2, 472; M.CLARICH, La responsabilità nel sistema
comunitario, in Tratt. Dir. Amm. europeo, Parte generale, II, Milano, Giuffrè, 2007, 589; M. P. CHITI, Diritto
155
indennitaria, svincolata dai presupposti del dolo o della colpa614 ed assoggettata al termine decennale di prescrizione615, pur essendo successivamente intervenuto il legislatore a fissare un termine di prescrizione quinquennale616.
Sebbene nella responsabilità dell’amministrazione per lesione degli interessi legittimi il termine per esperire l’azione si configuri come termine di decadenza e sia fissato dal legislatore in centoventi giorni dal giorno in cui il fatto si è verificato o dalla conoscenza del provvedimento, ovvero nel termine di un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento nei casi di silenzio617 ed il profilo dell’onere della prova in capo al privato sull’elemento soggettivo della P.A. sia stato attenuato dalla giurisprudenza, parte della dottrina ha messo in dubbio l’ascrivibilità della responsabilità civile della P.A. al modello aquiliano, auspicandone una riconduzione alla responsabilità da inadempimento.
4.9 Il principio di correttezza nel sindacato sulla responsabilità civile della pubblica amministrazione
I limiti alla tutela risarcitoria, come configurata dalla giurisprudenza sopra menzionata, sembrano avvalorare l’idea per cui la vera svolta che ci si attendeva dalla sentenza n. 500 del 1999 sarebbe stata «la risarcibilità non di interessi collegati ad una decisione amministrativa per intero dovuta e dunque dell’interesse (o “diritto”?) all’ottenimento del bene (il che si dovrebbe dare per scontato), ma dell’interesse a non subire un pregiudizio economico a causa della condotta antigiuridica dell’amministrazione, indipendentemente dall’esito della vicenda in termini di ottenimento o non dell’atto, e quindi la risarcibilità del danno riferibile non alla spettanza del bene
614
Sul dibattito circa la necessità dell’elemento soggettivo della colpa nella responsabilità da inadempimento si vedaF. PIRAINO, Sulla natura non colposa della responsabilità contrattuale, in Europa e Dir. Priv., 2011, 4, 1019.
615
Si veda Cass. Civ., Sez. Un., sentenza 17 aprile 2009, n. 9147, con commento di A. DI MAJO, Contratto e torto nelle
violazioni ad opera dello Stato, in Corr. Giur. 2009, 10, 1351; nello stesso senso si vedano Cass. Civ., Sez. III, 17
maggio 2011, nn. 10813, 10814, 10815, 10816 in Corriere Giur., 2011, 10, 1411 con nota di A. DI MAJO, I diritti dei
medici specializzandi e lo stato inadempiente. Si veda anche Cass. Civ., Sez. III, 27 gennaio 2012, n. 1182
616 Art. 4, comma 43, della legge 12 novembre 2011 n. 183, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. (Legge di stabilità 2012) secondo la quale la prescrizione del diritto al risarcimento del danno soggiace al termine quinquennale ex art. 2947 c.c. A.LAZARI, Il giudice complesso e la responsabilità dello stato, in Danno e Resp., 2012, 12, 1225
617
156
(scontata, si ripete, quando ricorra) ma al pregiudizio subito in relazione ad aspetti rispetto a quello ulteriori e diversi»618.
Partendo da tale constatazione, parte della dottrina ha posto in evidenza la diversa rilevanza alla situazione giuridica soggettiva lesa dal provvedimento (interesse legittimo), rispetto a quella dalla quale sorge il diritto soggettivo al risarcimento del danno ingiusto619 ed ha riconosciuto alla valutazione della correttezza del comportamento della P.A. nell’esercizio dei poteri discrezionali dell’amministrazione un ambito più ampio di quello considerato nel giudizio di legittimità620
. Secondo alcuni Autori, l’oggetto dell’interesse legittimo non coincide con la legittimità del comportamento amministrativo, ma è costituito dall’assetto di interessi che il provvedimento realizza, distinguendosi così sia dalla posizione soggettiva di pretesa diretta al conseguimento di un bene, sia dalla fattispecie causativa del danno, fatto doloso o colposo, individuabile nel comportamento complessivo dell’amministrazione comprensivo delle azioni precedenti ed esecutive
618 A. O
RSI BATTAGLINI, C. MARZUOLI, La Cassazione sul risarcimento del danno arrecato dalla pubblica
amministrazione: trasfigurazione e morte dell'interesse legittimo, cit., 494.
619 F. G. S
COCA, Contributo sulla figura dell'interesse legittimo, Milano, Giuffrè, 1990, 58, dove si afferma che
l’obbligo al risarcimento è soltanto indirettamente collegato alla lesione di una sistuazione soggettiva di vantaggio e che l’azione risarcitoria non trova il suo fondamento immediato e diretto nella tutela di tale situazione soggettiva ma nella sussistenza dell’obbligo al risarcimento, e nel contrapposto diritto soggettivo al risarcimento. Per la distinzione dell’azione risarcitoria e di annullamento sul piano giuridico, la prima avente per oggetto un credito verso l'Amministrazione, fondata su una contestazione dell’atto amministrativo in termini del tutto diversi rispetto all'impugnazione di esso: A. TRAVI, Questioni attuali di responsabilità dell'amministrazione: giurisdizione,
risarcimento dei danni, pregiudizialità, in Resp. Civ. e Prev., 3, 2003, 661. Un diverso Autore ha distinto gli interessi
partecipativi, che si configurano come aspettative o facoltà procedimentali indifferenziatamente proprie di tutti i partecipanti, in quanto partecipanti, comunque risarcibili, dall’interesse legittimo leso dal provvedimento (dal diniego o dalla mancata adozione del provvedimento), si veda per tale tesi: G.FALCON, La responsabilità dell'amministrazione e
il potere amministrativo, in Dir. Proc. Amm., 2009, 2, 241, dove si legge: «se l'amministrazione procede in modo
irregolare o scorretto - senza che tale irregolarità o scorrettezza abbia a che fare con la direzione del potere, con il possibile risultato decisorio - essa non lede in particolare l'interesse legittimo, ma lede allo stesso modo le situazioni di tutti coloro che partecipano, in quanto connesse alla loro partecipazione».
620
Si vedano in questo senso: G.M.RACCA, Correttezza (Dir. Amm.), in Diz. di Dir. Pubbl., II a cura di S.CASSESE, Milano, Giuffrè, 2006, 1529 – 1536; G. COGLIANDRO, Legittimità: variazioni su tema tra sinonimia e polisemia,
Comunicazione al LIII Convegno di Scienza dell’Amministrazione (Varenna, 20-22 settembre 2007), Il principio di legalità nel diritto amministrativo che cambia, in www.GiustAmm.it, 24 aprile 2008. Parte della dottrina si era da tempo
orientata in senso critico nei confronti della giurisprudenza amministrativa che si limitava a valutare la legittimità del provvedimento senza valutare in concreto la lesione della posizione giuridica sostanziale del cittadino, si veda F. SATTA, Giustizia amministrativa, Padova, Cedam, 1997, 149 – 159.
157
rispetto al provvedimento, consentendo così la risarcibilità anche in caso di mancanza di provvedimento e in caso di provvedimento legittimo621.
La distinzione tra la posizione giuridica soggettiva sulla quale si basa la domanda risarcitoria e l’interesse legittimo che si confronta con il potere si riflette, secondo parte della dottrina, nell’autonomia tra la domanda di annullamento dell’atto, che tende a conformare i futuri segmenti di azione amministrativa, da quella di risarcimento del danno622, coerentemente ad «un ordinamento che ha sempre riservato al rimedio risarcitorio una collocazione distinta da quella propria dell’annullamento, ossia una funzione riparatoria alternativa, strettamente legata alle norme di relazione»623. L’elemento del danno può, infatti, essere distinto dall’incompatibilità dell’attività giuridica o materiale non consentita dall’ordinamento. La lesione di un interesse giuridico protetto non sempre è causa di un pregiudizio economico risarcibile, nondimeno l’evento lesivo può essere rimosso mediante le altre misure previste dall’ordinamento, come l’annullamento624
.
La dottrina ha posto in evidenza l’inesistenza di «una tutela giurisdizionale omogenea, idonea a garantire adeguatamente qualsiasi situazione di diritto sostanziale, indipendentemente dal contenuto di questa e dai soggetti che ne sono titolari»625. In questa prospettiva è stato evidenziato che la risarcibilità non riguarda l’interesse legittimo, bensì l’interesse materiale di base che lega il danneggiato al bene della vita. Tale tesi ha negato la riconducibilità al diritto di credito della pretesa del privato nei confronti dell’amministrazione ed ha distinto tra le regole proprie della discrezionalità amministrativa e quelle proprie di ogni “contatto giuridico” tra due soggetti, queste
621 F.G.S
COCA, Contributo sulla figura dell'interesse legittimo, Milano, Giuffrè, 1990, 25 – 29. Per l’identificazione
dell’oggetto dell’interesse legittimo con la realizzazione degli effetti derivanti dal provvedimento e la critica all’equiparazione del provvedimento al bene della vita cui aspira il privato si veda L. DE LUCIA, Procedimento
amministrativo e interessi materiali, cit., 87 – 106.
622 È stato affermato come dato pacifico che «il diritto al risarcimento dei danni e la pretesa all'annullamento di un
provvedimento illegittimo sono pretese diverse, con un contenuto distinto, e identificano diritti differenti», si veda A. TRAVI, Questioni attuali di responsabilità dell'amministrazione: giurisdizione, risarcimento dei danni, pregiudizialità, in Resp. Civ. e Prev., 2003, 3, 661. Per l’autonomia della pretesa risarcitoria e demolitoria si veda ancheF.LUCIANI,
Funzione amministrativa, situazioni soggettive e tecniche giurisdizionali di tutela, in Dir. Proc. Amm., 4, 2009, 978
623
F.CINTIOLI, Il processo amministrativo risarcitorio senza la pregiudizialità. Ovverossia «della specialità perduta»?,
in Dir. Proc. Amm., 2009, 4, 933.
624
G.P. CIRILLO, Il danno da illegittimità dell'azione amministrativa e il giudizio risarcitorio: profili sostanziali e processuali, cit.,131 – 139.
625 A.P
OLICE, Il ricorso di piena giurisdizione davanti al giudice amministrativo. II Contributo alla teoria dell’azione