I principi di correttezza e la responsabilità civile della P A

Mentre nelle impostazioni più classiche si riteneva che nel campo del diritto pubblico il principio qui iure suo utitur neminem ledit non potesse essere accolto, se non in un senso specialissimo non coincidente con quello del diritto privato, considerando che nel diritto amministrativo i diritti dei singoli anche perfetti debbono cedere a fronte dell’interesse pubblico dello Stato553, già in alcune trattazioni di inizio Novecento si possono cogliere intuizioni sulla necessaria responsabilità della P.A. per la violazione di norme giuridiche che, pur non creando diritti a prestazioni specifiche, impongono all’amministrazione obblighi accessori di impedire al fatto intrapreso di determinare un danno554. Negli studi successivi è emersa l’esigenza di estendere la responsabilità dell’amministrazione oltre il campo della violazione dei diritti soggettivi555

, superando la nozione di interesse legittimo come interesse ad un’utilità strumentale che risiede nella legittimità dell’atto amministrativo556

e accogliendone la qualificazione di posizione giuridica sostanziale, meritevole di una tutela piena557.

552

L.R.PERFETTI,Per una teoria delle clausole generali in relazione all’esercizio dei pubblici poteri. Il problema

dell’equità, cit., 1213 – 1223, ID., Discrezionalità amministrativa, clausole generali e ordine giuridico della società, cit., 309.

553 _S.R

OMANO, Principii di diritto amministrativo italiano, cit., 48.

554

F.CAMMEO, Corso di diritto amministrativo, cit., 627 – 634.U.FORTI, Studi e questioni di diritto amministrativo,

cit., 194 – 259.

555

G. ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, Vol I, Principi generali, VIII ed., Milano, Giuffrè, 1958, 335 – 348, in

particolare, 343.

556

R.ALESSI, Le responsabilità della pubblica amministrazione, II ed., Milano, Giuffré, 1951.

557 _{Per l’ammissibilità nel nostro ordinamento della responsabilità civile della P.A. si veda per tutti: F. S}

ATTA,

Responsabilità della pubblica amministrazione, in Enc. Dir., XXXIX, Milano, Giuffrè, 1988, 1369 – 1379. Sulle isolate

ipotesi di giurisprudenza del giudice amministrativo in relazione al risarcimento per lesione di interessi legittimi di metà Novecento, si veda G.MIELE, Introduzione al tema, in Atti del convegno nazionale sull’ammissibilità del risarcimento del danno patrimoniale derivante da lesione di interessi legittimi (Napoli, 27-28-29 ottobre 1963), Centro italiano di studi amministrativi sezione campana, Milano, Giuffrè, 1965, 3 – 27.

142

Nella dottrina civilistica erano da tempo emerse tesi che ampliavano l’ambito applicativo dell’art. 2043 c.c., riferendo il criterio dell’ingiustizia del danno alla lesione di qualsiasi situazione soggettiva giuridicamente rilevante. Tali ricostruzioni muovevano dall’osservazione che il requisito dell’ingiustizia nell’art. 2043 c.c. è da intendersi come riferito al danno, piuttosto che alla condotta del soggetto agente, spostando il fulcro dell’indagine dall’agente alla vittima e rendendo maggiormente obiettivo il dato in base al quale valutare la responsabilità civile.

In tale prospettiva si è interpretata la responsabilità civile come rimedio a carattere generale, indifferente alla qualità pubblica o privata del soggetto danneggiante, alla stregua del generale principio di solidarietà vigente nell’ordinamento ed espresso nell’art. 2 Cost., il quale opera come criterio di integrazione della disciplina nell’ambito della valutazione del comportamento o dell’interesse protetto delle parti558

. La dottrina civilistica ha rifiutato la concezione sanzionatoria del risarcimento, riconducendo la funzione della responsabilità civile al trasferimento del costo di un danno dal soggetto che lo ha subito ad un altro soggetto, individuato in base alla ricorrenza di uno dei criteri normativi di imputazione (dolo o colpa o ipotesi di responsabilità oggettiva) che collegano il danno al fatto, mediante la nascita di un’obbligazione risarcitoria in capo al responsabile559.

A partire dagli anni Sessanta del secolo scorso il dibattito sulla responsabilità civile della P.A. ha assunto un ruolo centrale anche nella dottrina amministrativistica560. Un importante studio di quell’epoca, sottolineando la rilevanza degli strumenti di protezione non solo processuale, ma anche procedimentale (e quindi sostanziale) dell’interesse protetto, ha assimilato la responsabilità dell’amministrazione per violazione di interessi legittimi pretesivi alla responsabilità precontrattuale

558

S.RODOTÀ, Il problema della responsabilità civile, Milano, Giuffrè, 1964, 89 - 107

559_C.S

ALVI, Responsabilità extracontrattuale (dir. vig.), in Enc. Dir. XXXIX, Milano, Giuffrè, 1988, 1185 – 1265.

560

Segno della crescente attenzione nei confronti del tema è il convegno organizzato a Napoli nel 1963. Si vedano in proposito: AA.VV. Atti del convegno nazionale sull’ammissibilità del risarcimento del danno patrimoniale derivante

da lesione di interessi legittimi (Napoli, 27 – 28 - 29 ottobre 1963). Centro italiano di studi amministrativi sezione campana, Milano, Giuffrè, 1965. Per la ricostruzione del dibattito dottrinario di quegli anni sul tema si veda E.FOLLIERI

Risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi, Chieti, Solfanelli, 1984, 10 – 14. Sull’emersione

nell’ordinamento italiano del principio di responsabilità successivamente all’entrata in vigore della Costituzione repubblicana e sull’evoluzione che ha portato all’affermazione della risarcibilità degli interessi legittimi, si veda A. POLICE, Il principio di responsabilità, in M.RENNA;F.SAITTA (a cura di), Studi sui principi del diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2012, 194 – 225.

143

per violazione dei doveri di buona fede e correttezza561. Sono stati distinti i profili dell’illecito civile nei quali l’amministrazione si presenta non più come autorità bensì come soggetto di diritto comune tenuto all’osservanza delle regole di correttezza e buona fede, da quelli attinenti all’illegittimità dell’attività discrezionale dell’amministrazione562

. È di interesse osservare come la dottrina abbia evidenziato fin da allora la distinzione tra le nozioni di atto illegittimo e fatto illecito e tra discrezionalità e colpa, mostrando le difficoltà di adattare i principi prettamente civilistici sull’illecito aquiliano alla condotta dell’amministrazione563

. In seguito, è emerso il riferimento ad una «responsabilità relativa» della pubblica amministrazione quando questa agisce nell’ambito di un rapporto precostituito564.

È nota l’evoluzione normativa e giurisprudenziale che ha condotto, anche su impulso del diritto europeo, al riconoscimento nel nostro ordinamento della piena risarcibilità degli interessi legittimi, anche pretensivi565. La storica sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 500 del 22

561 _{M. S. G}

IANNINI, Intervento, in Atti del convegno nazionale sull’ammissibilità del risarcimento del danno

patrimoniale derivante da lesione di interessi legittimi (Napoli, 27-28-29 ottobre 1963). Centro italiano di studi amministrativi sezione campana, Milano, Giuffrè, 1965, 384 – 393.

562 _{Si veda in tal senso M.S.G}

IANNINI, La responsabilità precontrattuale dell’Amministrativa pubblica, estratto da

Raccolta di scritti in onore di A.C. Jemolo, III, 1963, in Scritti, V 1963 – 1969, Milano, Giuffrè, 2004, 154 -185.

563 _{È stato affermato che «per sostenere (…) che il provvedimento amministrativo lesivo di diritti sia in ogni caso un}

fatto illecito civile, occorrerebbe mostrare che in diritto amministrativo vige una concezione dell’illecito civile diversa da quella che è accolta dal diritto privato; ma nei diritti positivi che conoscono un diritto amministrativo non vi è la menoma traccia di ciò», M.S.GIANNINI, Diritto Amministrativo, Milano, Giuffrè, 1970, II, 640.

564 _F.B

ENEVENUTI, in Appunti di diritto amministrativo, Padova, Cedam, 1987, 281.

565 _{Il risarcimento del danno causato da atti compiuti in violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici}

di lavori o di forniture o delle relative norme interne di recepimento era già stato riconosciuto dall’art. 13 della L. 19 febbraio1992 n. 142, disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria per il 1991), in attuazione della direttiva del Consiglio del 21 dicembre 1989 n. 665. In seguito la possibilità di chiedere il risarcimento del danno è stata riconosciuta nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con l’Art. 35 D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80, nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59, come sostituito dall’art. 7 L. 21 luglio 2000 n. 205, disposizioni in materia di giustizia amministrativa. Per una ricostruzione degli sviluppi normativi e giurisprudenziali che hanno portato alla sentenza 500 del 1999 si veda C.GALLUCCI, Tutela aquiliana degli

interessi legittimi, in Enc. Giur., XV, Roma, Treccani, 2001, 1 – 19. Si veda altresì: G. P. CIRILLO, Il danno da illegittimità dell'azione amministrativa e il giudizio risarcitorio: profili sostanziali e processuali, cit., 18 – 77; G.M RACCA, L’evoluzione della responsabilità della Pubblica Amministrazione, in R. GAROFOLI, G.M. RACCA, M. DE

PALMA, La responsabilità della pubblica amministrazione e il risarcimento del danno innanzi al giudice

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luglio 1999, riconoscendo la soggezione dell’amministrazione pubblica ai principi della responsabilità civile, ha messo in luce il problema di individuare «le regole cui sempre essa deve attenersi nel suo agire, e la cui violazione rende doloso o colposo questo agire ed ingiusto il danno che reca», in altri termini, «le regole, la cui violazione trasforma l’illegittimità dell’atto in illiceità della condotta che lo ha generato»566.

Superando definitivamente la tesi che ancorava l’ingiustizia del danno alla sola lesione di diritti soggettivi, prima solo assoluti, poi anche relativi, la Cassazione ha accolto la nozione sostanziale di interesse legittimo proposta in dottrina, definendolo «come la posizione di vantaggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo e consistente nell'attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione dell’interesse al bene»567

, ponendo in rilievo il complesso di poteri di influenza sull’esercizio del potere amministrativo il relazione alle regole ed i principi che ne disciplinano l’attività568.