Il principio di autonomia procedurale

La cooperazione in ambito internazionale è quell’attività posta in essere dall’Autorità competente di uno Stato al fine di consentire ad altro Stato il perseguimento di finalità fiscali mediante l’utilizzo di strumenti di stampo amministrativo137

. La scelta di tali mezzi è attuata dagli Stati membri in maniera “autonoma”, data un’esigenza di elasticità che è propria di un ordinamento, come quello dell’Unione Europea, composto da diversi ordinamenti nazionali che non sempre dispongono dei medesimi strumenti. L’autonomia procedurale sussiste solo e soltanto nella misura in cui sussista la competenza procedurale degli Stati membri mentre scompare nel momento in cui, come nel caso, ad esempio, delle direttive in materia di ricorso sull’aggiudicazione degli appalti pubblici, tale competenza venga avocata a sé dall’Unione138_.

Di conseguenza, le regole procedimentali nazionali si esercitano laddove non vi è una regolamentazione dell’Unione. Nell’ambito della cooperazione amministrativa, la mancanza di armonizzazione delle norme procedimentali e il rinvio agli ordinamenti degli Stati membri per determinare la normativa che regola l’attività dell’Amministrazione Finanziaria non solo rafforza il principio di autonomia procedimentale ma riflette anche una volontà politica dell’Unione di lasciare alla normativa nazionale le modalità concrete di attuazione del diritto comunitario139. Come osservato dalla dottrina140, l’autonomia procedurale si

137_G.M

ARINO,La cooperazione internazionale in materia tributaria, tra mito e realtà, in Rassegna Tributaria, n. 2, 2010.

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D.U.GALLETTA, La giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di autonomia procedurale degli Stati membri dell’Unione Europea – report annuale 2001, p. 10, disponibile al link http://www.ius- publicum.com/repository/uploads/22_02_2012_12_08_Galetta_IT.pdf ultimo accesso 30 novembre 2016.

139 _{In senso contrario prese posizione parte della dottrina,A.M.P.G}

RANDAL, Comments: The use of mutual assistance in tax affairs by Member States and ECJ, in EATLP, atti del convegno Santiago de Compostela, ritenendo che essendo la direttiva sulla cooperazione amministrativa una “direttiva sulla procedura”, poteva essere emendata senza la necessità dell’unanimità.

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D.U. Galletta, La giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di autonomia procedurale degli Stati membri dell’Unione Europea – report annuale 2001”, P. 10, disponibile al link http://www.ius- publicum.com/repository/uploads/22_02_2012_12_08_Galetta_IT.pdf ultimo accesso 30 novembre 2016.

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avvicina all’idea che sta alla base dell’utilizzo dello strumento della direttiva comunitaria, che vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto concerne il risultato da raggiungere lasciando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. In primo luogo occorre precisare che il concetto di diritto procedurale nel contesto comunitario è più ampio di quello che considerato nella dottrina interna e comprende anche tematiche quali l’annullamento d’ufficio, il giudicato, la responsabilità141_{. Il termine “autonomia}

procedurale” degli Stati membri risale alla pronuncia Rewe del 1976 della Corte di Giustizia142. Con questa pronuncia che verteva su una tematica di diritto processuale amministrativo, la Corte stabilì che: “in mancanza di una specifica disciplina comunitaria, è l’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice competente e stabilisce le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta”143.

Nella citata sentenza Rewe144, la Corte ha precisato con chiarezza che l’attribuzione delle competenze procedurali trova, tuttavia, due limiti all’esercizio dell’autonomia procedurale degli Stati membri: l’effettività e l’equivalenza. Il principio di effettività, consistente nell’obbligo di non rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile la tutela delle situazioni conferite dal diritto comunitario145 corrisponde ad un vero e proprio obbligo di risultato in capo alle autorità degli Stati membri.

Il principio di equivalenza richiede che le condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura interna146. Si vuole evitare che le situazioni soggettive conferite dal diritto comunitario siano tutelate in modo meno efficiente rispetto a quelle conferite da norme

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ALLETTA, La giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di autonomia procedurale degli Stati membri dell’Unione Europea – report annuale 2001”, disponibile al link http://www.ius- publicum.com/repository/uploads/22_02_2012_12_08_Galetta_IT.pdf ultimo accesso 30 novembre 2016.

142 _{CGUE, sentenza del 16 dicembre 1976, causa C-33/76, Rewe Zentralfinanz e Rewe-Zentral AG contro} Landwirtscharftskammei für das Saarland.

143

CGUE, sentenza del 16 dicembre 1976, causa C-33/76, Rewe, punto 5.

144 _{Nel caso Rewe citato, punto 5, la Corte di Giustizia statuisce che in mancanza di una specifica disciplina}

comunitaria, le modalità procedurali non possono, beninteso, essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghe azioni del sistema processuale nazionale e che tali modalità stabilite dalle norme interne non devono rendere in pratica “impossibile l’esercizio di diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare”.

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CGUE, sentenza del 3 dicembre 1992, causa C-97/91, Oleificio Borrelli spa c. Commissione delle Comunità europee, par. 13 e 15.

146 _{CGUE, sentenza del 10 luglio 1997, causa C-261/95, Rosalba Palmisani v. Istituto nazionale previdenza sociale, par.}

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nazionali, pregiudicando, così l’applicazione effettiva del diritto comunitario. Non basta che le stesse modalità procedurali siano applicabili a due domande analoghe, occorre anche considerare l’equivalenza in concreto, valutando il risultato al quale l’applicazione della norma conduce147.

La giurisprudenza comunitaria ha identificato i c.d. “criteri Rewe” di equivalenza e effettività, limitandosi ad identificare “i corretti binari entro cui l’autonomia procedurale degli Stati membri doveva collocarsi”148, tuttavia, è solo successivamente che questi criteri sono stati ridefiniti anche nel loro collegamento con l’obbligo di interpretazione conforme. Con la sentenza van Schijndel del 1995149, il giudice comunitario diventa più propositivo poiché, mediante l’ausilio del giudice di rinvio, individua un vero e proprio dovere del giudice nazionale di identificare, o meglio, di “funzionalizzare” gli strumenti a disposizione del diritto interno che meglio consentirebbero di perseguire l’obiettivo di effettività del diritto comunitario. L’applicazione di una norma procedurale nazionale non può mai condurre al risultato di rendere del tutto ineffettive le norme comunitarie. Ne discende che il principio di autonomia procedimentale, mediante l’opera interpretativa della Corte di Giustizia, ovvero applicando i due criteri Rewe unitamente all’obbligo di interpretazione conforme, non può essere invocato dallo Stato membro come di carattere assoluto e inderogabile. In tal senso, infatti, come avviene nel caso Oleificio Borrelli150, la Corte di Giustizia pur riconoscendo l’autonomia procedimentale all’interno degli Stati membri, (“emerge che l’atto emanato dall’autorità nazionale vincola l’organo decisionale comunitario e determina pertanto i termini dell’emananda decisione comunitaria”) stabilisce che, se anche le norme procedurali nazionali non lo prevedono, “l’esigenza di un sindacato giurisdizionale di qualsiasi decisione di un’autorità nazionale costituisce un principio generale di diritto comunitario che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è sancito dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti

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CGUE, sentenza del 14 dicembre 1995, cause riunite C-430/93 e C-431/93, Van Schijndel. In dottrina: A.ADINOLFI, La tutela giurisdizionale nazionale delle situazioni soggettive individuali conferite dal diritto comunitario, contributo alla XXXIII tavola Rotonda di diritto comunitario – Milano, 24 novembre 2000, L’influenza del diritto comunitario sul diritto processuale interno, in Il diritto dell’Unione Europea, 2001, n. 1, p. 42.

148 _D.U.G

ALLETTA, La giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di autonomia procedurale degli Stati membri dell’Unione Europea – report annuale 2001”, cit., p. 13.

149 _{CGUE, Sentenza del 14 dicembre 1995, cause riunite C-430/93 e C-431/93, Van Schijndel. La “funzionalizzazione”}

consiste nell’interpretare le norme procedurali nazionali, già a disposizione nel diritto interno, in guisa tale da permettere il perseguimento dello scopo tutelato dal diritto comunitario sostanziale.

150 _{CGUE, sentenza del 3 dicembre 1992, causa C-97/91, Oleificio Borrelli spa c. Commissione delle Comunità} europee, par. 10.

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dell’uomo”151

. Analogamente, nella sentenza Lucchini152, la Corte di Giustizia interviene nel limitare l’autonomia procedimentale interna, nel caso di specie riferita al principio dell’autorità di cosa giudicata, alla luce dell’obbligo di interpretazione conforme del diritto comunitario. In questo caso i giudici nazionali dovettero interpretare le disposizioni del diritto nazionale in modo da consentirne l’attuazione del diritto comunitario. Queste valutazioni possono essere d’ausilio nell’esame delle norme nazionali di tutela del contribuente che alla luce dell’obbligo di interpretazione conforme devono rispettare il diritto comunitario e i principi costituzionali comuni.

Gli Stati membri sono, pertanto, sottoposti, nell’esercizio delle loro competenze, ad una doppia limitazione: devono garantire l’efficacia dell’azione dell’Unione e rispettare al contempo i principi generali dell’ordinamento dell’Unione Europea.