Il principio di legalità, il principio partecipativo e il principio democratico: le tecniche elu sive della funzione di controllo espressa nel procedimento valutativo.

Il rispetto del principio di legalità il relazione ai procedimenti valutativi è stato messo più volte in di- scussione dall’esistenza di alcune tecniche elusive pensate, da un lato, da parte del committente per ri- muovere gli ostacoli alla realizzazione dell’opera di loro interesse e, dall’altro, da parte dell’Amministrazione, omettendo la funzione di controllo alla quale è destinata dallo stesso testo costi- tuzionale ( art. 41 Cost.).

La giurisprudenza della Corte di Giustizia europea373_{ha, ad esempio, stigmatizzato il cd. scorporo in lot-}

ti di opere aventi carattere unitario, al fine di eludere la normativa in tema di valutazione d’impatto am- bientale. La disciplina relativa alla V.I.A., così come confermato da una diffusa giurisprudenza italiana, necessita di una valutazione unitaria dell’opera, non essendo possibile che, con un meccanismo elusi- 370 _{L’art. 13 della menzionata legge allinea tali enti alla disciplina delle associazioni.}

371 _{Questo riconoscimento, secondo la giurisprudenza, sia attribuito ad associazioni locali, che perseguano snaturatamente,} in modo non occasionale, obiettivi di tutela degli interessi della collettività, con un adeguato grado di rappresentatività e sta- bilità nell’area dove è situato il bene oggetto di tutela.

L’opinione maggioritaria abbraccia la c.d. teoria del doppio binario, in base alla quale l’art. 18 della legge n. 349 del 1986 ha carattere permissivo e non preclusivo. L’accertamento del grado di rappresentatività dell’associazione è ammesso attraverso il riconoscimento ministeriale, oppure analizzando la fattispecie caso per caso, verificando concretamente la legittimazione da parte del giudice di merito sulla scorta dei criteria già noti. cfr. M. Barbero, Sussidiarietà orizzontale e legittimazione pro- cessuale amminsitrativa, in www.associazionedeicostituzionalisti.it

372 _{Il Tar Lombardia, sez.II, con sentenza del 22 ottobre 2013, n. 2336, si è pronunciato sulla legittimazione delle associazio-} ni ambientaliste, nella fattispecie Legambiente, aderendo alla corrente che riconosce il diritto ad agire non solo qualora si sia in presenza di materia ambientali, ma anche quando vengano toccata la qualità della vita in un dato territorio.

I giudici, partendo dall’attribuzione della legittimazione attiva in capo alle associazioni finalizzate alla protezione dell’ambiente, come riconosciuta dagli artt. 13 e 18 della l. n.349 del 1986, hanno dedotto che tale riconoscimento non sia altro che la diretta applicazione del principio costituzionale di sussidiarietà dell’art. 118, ult. comma.

Nel caso affrontata dalla pronuncia, l’associazione ambientalista agisce come entità territoriale amministrativa vicina ai citta- dini, nel rispetto del principio di sussidiarietà orizzontale. In merito il collegio si è espresso ritenendo che Legambiente sia legittimata ad agire in giudizio non solo per la tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche per quelli ambientali in senso lato. La sentenza si è spinta ben oltre, riconoscendo in capo all’ente la legittimazione ad impugnare un atto ammini- strativo generale, come il Piano Integrato di Intervento, di valenza urbanistica, pianificatoria o programmatori, qualora esso incida negativamente su profili ambientali.

373 _{Corte Giustizia UE, sez. VI, 10 dicembre 2009}

vo374_{, l’opera venga artificiosamente frazionata in porzioni eseguite in assenza della valutazione perché,}

isolatamente prese, non configurano interventi sottoposti al regime protettivo375_.

La distorsione della“verifica di screening”, fase procedimentale in cui l’Amministrazione, secondo dei parametri di carattere tecnico-scientifico, decide se il progetto (art. 20, d.lgs. 152/2006, c.d. Codice dell’Ambiente) debba essere sottoposto al procedimento di valutazione, è divenuta un mezzo di elusio- ne della procedura valutativa.

La risposta, di contenuto negativo, da parte dell’Amministrazione , condizionata all’ottemperanza da parte del richiedente di numerose prescrizioni, comporta la necessità di una nuova progettazione dell’opera e di un suo totale snaturamento, con l’evidente possibilità di integrare l’illegittimità dell’atto376_{. La P.A. spesso elude la valutazione ambientale, limitandosi alla verifica dello screening, non}

consentendo ai cittadini la partecipazione, quest'ultima dovrebbe essere una fase fondamentale nell’intera procedura.

La giurisprudenza ha stigmatizzato tale metodo elusivo, affermando come non si possa ammettere che la P.A. conformi negli aspetti sostanziali un’intervento sottoposto al suo esame al solo fine di evitare una pronuncia negativa, andando oltre quelli che sono i principi di economicità e speditezza dell’azione amministrativa377_.

Il tentativo di eludere le fasi della procedura di V.I.A. è passata anche attraverso la collocazione dell’intervento in un’area già degradata, oppure mediante la tecnica del rinvio378_{. Per quanto concerne la}

prima, in aperta violazione delle norme e dei principi che tutelano l’ambiente ed il paesaggio (art. 9 Cost.), la giurisprudenza ha affermato come la compromissione di un’area vincolata non giustifichi il rilascio di provvedimenti volti a produrre un ulteriore degrado, ma richieda una maggiore attenzione da

374 _{“Un secondo meccanismo elusivo, che riguarda sempre la procedura di V.I.A., in rapporto alle dimensioni} dell’intervento, e che può considerarsi alternativo al primo, è costituito dall’artificioso mantenimento dell’opera sotto soglia. Ad esempio, ai sensi dell’Allegato 3 alla L. R. Liguria 30 dicembre 1998, n. 38, devono essere sottoposti a VIA regionale i “centri turistici residenziali ed esercizi alberghieri con oltre 300 posti letto o volume edificato superiore a 25.000 mc”. cfr. D. Granara, Riv. Giur. Ambiente, Milano, n. 2/2014, p. 163

375_{Cons. Stato, Sez. VI, 30 agosto 2002, n. 4368; Tar Puglia, Bari, sez. II, 23 giugno 2010, n. 2602; Tar Toscana, sez. II, 30} luglio 2012, n. 1388. In particolar modo il Cons. Stato, sez. VI, 7 maggio 2003, n. 2413: “l’Amministrazione, agendo con re- sponsabilità, deve considerare il progetto nella sua globalità e non esclusivamente come parte delle opere da realizzare sulle aree o semplice episodi di dettaglio”.

376 _{La possibilità che l’atto sia dichiarato illegittimo è difficilmente realizzabile, tenendo presente come il giudice dovrebbe} entrare nel merito della decisione, diverso sarebbe se l’atto fosse tacciabile di irrazionalità. Il controllo di razionalità, logicità e congruità, volto ad escludere un atto dal novero del mero arbitrio, avviene mediante il controllo della motivazione, onde limitare l’ampia discrezionalità riconosciuta alla Pubblica Amministrazione in una determinata materia ( cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 aprile 2002, n. 2281).

377 _{Tar Liguria, sez. I, 8 maggio 2006, n. 433} 378_{cfr. D. Granara, op. cit., p. 166}

parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, finalizzando l’azione amministrativa al recupero dell’area compromessa379_.

Il secondo riguarda l’autorizzazione di un intervento simile ad un altro già autorizzato, evitando la veri- fica in concreto dell’impatto ambientale, ma procedendo per analogia.

379_{cfr. Tar Lazio-Roma, sez. II, 24 novembre 2008, n. 10624; Cons. Stato, sez. VI, 27 novembre 2012, n. 5989; 6 agosto} 2012, n. 4499; 11 giugno 2012, n. 3401; 27 febbraio 2012, n. 1096