CAPITOLO TERZO
13) Il procedimento amministrativo e la valutazione di impatto ambientale.
La Valutazione d’Impatto Ambientale va inquadrata nella più vasta gamma procedimentale283, preordi-
nata a verificare, in via preventiva, la compatibilità o meno con l’ambiente di progetti relativi a determi- nate opere. La direttiva n. 85/337/CEE del 27 giugno 1985, così come successivamente modificata ed integrata284, delineava la disciplina della VIA, offrendo un profilo riconducibile alla autorizzazioni am-
ministrative285. Partendo dalla definizione generale dei procedimenti autorizzatori286, nell’ottica della su-
284 Tale direttiva è stata nel tempo modificata ed integrata con due successive direttive: la n. 97/11/CE del Consiglio del 3 marzo 1997 e la n. 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 maggio 2003; da ultimo, per motivi di chia- rezza, semplificazione e razionalizzazione, abrogata dall’art. 14 della direttiva n. 2011/92/UE.
285 L’impostazione più antica concepiva le autorizzazioni come “rimozione di limiti posti alla libera attività individuale per ragioni di ordine pubblico”, sostenendo quindi che il destinatario del provvedimento autorizzatorio fosse titolare di una si- tuazione di diritto soggettivo, cfr. Ranelletti, Concetto e natura delle autorizzazioni e concessioni amministrative, in Giur. It., 1984, IV, p. 7 e ss. La successiva dottrina ha, invece, ricostruito le autorizzazioni come atti di natura ampliativa della sfera giuridica del destinatario, con efficacia costitutiva di nuovi poteri, facoltà e diritti, cfr. A. M. Sandulli, Notazioni in tema di provvedimenti autorizzativi, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1957, p.784 e ss; R. Villata, Autorizzazioni amministrative e iniziativa economica privata, Milano, 1974
286 La Corte Costituzionale con la sentenza 24 aprile 2013, n. 81, è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzio- nale di due norme della Regione autonoma Sardegna e, precisamente:
- - l'art. 48, comma 3, della l.r. n. 9 del 2006, che prevede come le procedure in materia di valutazione di impatto ambientale "si concludono, sulla base dell'attività istruttoria, con atto deliberativo assunto dalla Giunta regionale, su proposta dell'Assessore regionale della difesa dell'ambiente";
- l'art. 8, della legge della regione Sardegna n. 31 del 1998, rubricato "Direzione politica e direzione amministrativa", il quale, al comma 1, dispone quanto segue: "La Giunta regionale, il Presidente e gli Assessori, secondo le rispettive competenze, esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo [...]", e, al comma 3, che "Ai dirigenti dell'amministrazione e degli enti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano le amministrazioni verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa [...]".dirigenti indicate dal comma 3 possono essere derogate soltanto a opera di specifiche disposizioni legislative". La sentenza, confermando la legittimità costituzionale delle norme in discussione,oltre a ribardire la portata ed il valore costituzionale dell’art. 97 della Costituzione, il qualeconferma la distinzione tra l’indirizzo politico-amministrativo, inteso
bordinazione della realizzazione di interessi privati ad interessi pubblici, attenta dottrina287 ha evidenzia-
to il carattere polivalente della Valutazione d’Impatto Ambientale. L’esame della direttiva ha posto in luce, in primo luogo, una funzione di prevenzione, il quale coinvolge tre diversi aspetti: il primo consi- ste nella prevenzione negativa, cioè nell’impedire una determinata attività; un secondo relativo alla pre- venzione positiva, mediante atti e misure precauzionali per impedire eventi negativi ed un terzo, defini- to prevenzione-previsione, con strumenti volti ad attenuare i possibili rischi del danno.
Pur potendo, all’interno della VIA, convivere le diverse anime.
Un’altra funzione relativa a questo istituto è quella finalizzata alla programmazione; se appare da un cer- to punto di vista scontato che la Valutazione debba confrontarsi alle linee-guida della pianificazione ur- banistica, territoriale e socio-economica, dall’altro, la programmazione è il criterio per la ricomposizione dei un ordine di priorità tra i pubblici interessi288.
La terza funzione289, precedentemente analizzata, risulta essere quella partecipativa. Essa mira alla sod-
disfazione delle istanze che hanno avuto riconoscimento nella l. 241 del 1990, volte al coinvolgimento di cittadini nelle scelte e nelle decisioni destinate ad incidere su interessi collettivi.
L’esito dell’istruttoria tecnica290di valutazione effettuata dalla Commissione di verifica dell’impatto
ambientale è un parere di compatibilità ambientale del progetto, che può avere sia contenuto positivo, seppure subordinato ad eventuali condizioni, prescrizioni o raccomandazioni, sia negativo, motivandolo in base all’inadeguatezza del progetto o del sito scelto.
come azione di governo, ed attività di gestione, intesa come azione amministrativa, fornisce una definizione di Valutazione d’Impatto Ambientale.
La Corte non considera irragionevole la scelta del legislatore sardo, il quale, da un lato, ha attribuito la competenza decisoria sulla VIA alla Giunta regionale e, dall’altro, ha affidato l’attività istruttoria ai dirigenti regionali, cui è affidata la definizione delle basi conoscitive su cui poggiare la successiva decisione della Giunta.
La Corte Costituzionale, con questa pronuncia, si è mossa in continuità con la giurisprudenza amministrativa maggioritaria; lo stesso Consiglio di Stato (sez. V, 31 maggio 2012, n. 3254) aveva dichiarato infondati i dubbi di non costituzionalità, soffermandosi sul contenuto della VIA, negando che “ fosse un mero atto (tecnico) di gestione ovvero di amministrazione in senso stretto, rientrante come tale nelle attribuzioni proprie dei dirigenti, trattandosi piuttosto di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico-amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio (in senso proprio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei contrapposti interessi pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economio-sociale) e privati, che su di esso insistono”; concludendo che, per questo, la competanza sulla VIA ben poteva essere assegnata dalla legge regionale alla Giunta.
287 P. Dell’Anno, La valutazione d’impatto ambientale: problemi di inserimento nell’ordinamento italiano, Rimini, 1987, p.27 e ss.
288 Nell’attuale sistema delle cc.dd. tutele parallele non risulta scontato considerare la V.I.A. come uno strumento di attua- zione dei più generali processi di pianificazione.
289 P. Virga, La partecipazione al procedimento amministrativo, Milano, 1998
290Relativamente alle questione dell’ampiezza del sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche, si riporta come vero e proprio momento di svolta nell’atteggiamento dei giudici amministrativo di fronte alle valutazioni tecnico- discrezionali della P.A., fu l’ormai nota decisione n. 601 del 9 aprile del 1999, ove la IV sezione del Consiglio di Stato, recise la distinzione tra merito e discrezionalità tecnica, con la conseguente affermazione della insindacabilità del primo ma non della seconda.
In quella sede i giudici introdussero una nuova figura di eccesso di potere, destinata proprio a consentire un maggior appro- fondimento del controllo giurisdizionale sulle valutazioni di questo tipo. cfr. Il diritto all’ambiente salubre: gli strumenti di tutela, P. M. Vipiana, pp. 223 e ss., Milano, 2005
Il d.lgs 128 del 2010 ha eliminato il c.d. “parere interlocutorio negativo”, che interveniva allorquando, verificata la grave carenza di informazioni nella documentazione presentata, la Commissione tecnica di verifica comunicava la necessità di integrazioni sostanziali.
La VIA emerge, secondo una parte della dottrina,come una figura dai contorni vaghi, qualificata come “giudizio” espresso da organi politici sulla base dell'istruttoria tecnica che, a sua volta, sfocia in un parere motivato ed è sostanzialmente una valutazione, mentre l'art. 14 ter, 10°comma, l. n. 241/1990 ne
sancisce espressamente il carattere di autonoma impugnabilità e, dunque, la qualificazione nei termini di provvedimento; sarebbe quindi necessario far luce proprio sugli elementi discrezionali 291della
valutazione di compatibilità, tra l’estrinsecazione dell’esercizio di discrezionalità tecnica, di discrezionalità amministrativa e finanche di atto di alta amministrazione292.
In particolare, la natura di discrezionalità tecnica è stata specificata dal TAR Trentino-Alto Adige293,
facendone conseguire che: “ il sindacato del giudice amministrativo si esercita in relazione a macroscopiche illegittimità ed incongruenze manifeste sia per vizi logici, sia per errore di fatto, sia per travisamento dei presupposti, sia per difetto di istruttoria, sia, infine, per cattiva applicazione delle regole tecniche ”294.
Lo stesso TAR del Lazio295ha specificato che: “secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, in
tema di valutazioni caratterizzate da discrezionalità tecnica il giudice non può sostituire la propria valutazione tecnica dell’amministrazione, dovendo il proprio sindacato sugli apprezzamenti tecnici esercitarsi soprattutto in relazione a macroscopiche illegittimità ed incongruenze manifeste anche se senza alcuna aprioristica limitazione derivante dalla natura tecnica dell’attività che, lungi dall’essere in via di principio insindacabile, è suscettibile di sindacato, in sede di legittimità, da parte del giudice amministrativo, sia per vizi logici, sia per errore di fatto, sia per travisamento dei presupposti, sia per difetto di istruttoria, sia, infine, per cattiva applicazione delle regole tecniche. Particolari limiti al sindacato del giudice amministrativo sussistono in tema di valutazione d’impatto ambientale, dal momento che la decisione dell’amministrazione rientra tra le valutazioni tecniche riservate all’amministrazione, in quanto titolare di una specifica competenza legata alla tutela di particolari valori costituzionali, come si desume dall’ art. 17, co. 2, l. 241/1990, che dispone la non surrogabilità di valutazioni tecniche spettanti alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico – territoriale e della salute dei cittadini”.296
292 Sembra possibile affermare che il coinvolgimento di interessi ambientali realizzi una riserva di carattere procedimentale, rendendo così imprescindibile un’istruttoria tecnica qualificata. cfr. P. M. Vipiana, Il diritto all’ambiente salubre: gli strumenti di tutela, p.245, Milano, 2005
293 Tar Trentino-Alto Adige, Trento, 29 settembre 2006, n.327 294Cons. St., Sez. VI, 11 febbraio 2004, n. 458
295 TAR Lazio, Sez. II – bis, 5 luglio 2005, n. 5481
296 Il giudice amministrativo in altre occasioni ha ricondotto la VIA ad esercizio di discrezionalità amministrativa; il Consi- glio di Stato ha affermato che: “ la valutazione d'impatto ambientale, in quanto implica una valutazione anticipata, finalizzata alla tutela preventiva dell'interesse pubblico, non si risolve in un mero giudizio tecnico, ma presenta comunque profili parti-
Del resto, il giudice amministrativo297, riconoscendo la natura discrezionale al provvedimento di VIA,
tende a non richiedere una motivazione che convinca dell'opportunità della scelta, ma in considerazione dei limiti imposti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo298, “ritiene sufficiente una
motivazione – anche per relationem- da cui risulti un'adeguata completezza del procedimento, la non
illogicità, arbitrarietà, contraddittorietà o iniquità della soluzione prescelta”.