REGIONALI E DELLE AUTONOMIE SPECIAL
4. Il quadro normativo delle Autonomie speciali, con particolare riferimento alla Provincia di Trento.
Riassunto nei termini sopra descritti il percorso normativo svoltosi a li- vello generale, indotto dall’evoluzione legislativa europea e nazionale, occorre ora esaminare brevemente quello della Regione Trentino-Alto Adige, e in particolare della Provincia Autonoma di Trento.
29 All’interno del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, esisteva una norma – l’art. 16 – rubricata “Pre-
rogative della regione autonoma della Valle d’Aosta e delle province autonome di Trento e Bolzano” che recitava come segue: “1. Sono fatte salve le prerogative statutarie della regione autonoma Valle d’Aosta e delle province autonome di Trento e Bolzano, secondo quanto previsto ai commi 15 e 16 dell’articolo 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481. Il necessario coordinamento tra le norme del presente decreto ed i vigenti ordinamenti statutari della re- gione Valle d’Aosta e delle province autonome di Trento e di Bolzano è demandato ad ap- posite norme di attuazione dei relativi statuti da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, nonché al decreto legislativo da emanare ai sensi dell’articolo 12, comma 10, del presente decreto. 2. Le norme di attuazione degli statuti di cui al comma 1 possono definire norme anche indipendentemente dalla disciplina di cui ai commi 3, 6 e 7 dell’articolo 12”. In disparte ogni considerazione in ordine alla limitazione a Valle d’Aosta e province autonome di Trento e Bolzano, l’articolo è stato abrogato dal co. 484 dell’art. 1, l. 23 dicembre 2005, n. 266. C. cost., sent. 14 gennaio 2008, n. 1 (in G.U. 23/01/2008 n. 4), ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, co. 484, della l. n. 266 del 2005, proposta, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. Si rinvia al commento di S. MAnicA alla deci- sione: Concessioni idroelettriche e tutela della concorrenza nella sentenza della Corte costituzionale 14
La disciplina delle concessioni di grande derivazione idroelettrica per la Provincia di Trento si rinviene, oggi, in un’unitaria e complessa disposi- zione, ossia l’art. 1-bis 1 della l. prov. 6 marzo 1998, n. 4 (Disposizioni in
materia di grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico), introdotto dall’art.
15, co. 2, l. prov. 15 dicembre 2004, n. 15, e poi ripetutamente novellato negli anni successivi.
In base alla predetta disciplina, sono state prorogate, per un periodo de- cennale, numerose ed importanti concessioni idroelettriche ricadenti sul territorio provinciale, tanto che detta disciplina è incorsa negli articolati rilievi, espressi sia dall’Antitrust (cfr. AGCM AS1151, 8 ottobre 2014) – in quanto ritenuta idonea a concretizzare “un innegabile favor” per il con- cessionario in essere – sia dall’AVCP (ora ANAC), che, nel 2012, aveva fortemente stigmatizzato “il fenomeno delle proroghe concernenti le as- segnazioni delle concessioni di grande derivazione d’acqua”, invitando “le Province autonome di Trento e di Bolzano a rivisitare il sistema con- cessorio in atto concernente le grandi derivazioni ad uso idroelettrico che è in palese contrasto con i principi di cui all’art. 2 del codice dei contratti pubblici ed in particolare della libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza, nonché dell’economicità”.
Allo stesso tempo, accanto alla predetta disciplina, il legislatore trentino ha altresì adottato un’articolata normativa, la quale presenta alcuni tratti di peculiarità rispetto a quella vigente a livello nazionale. Da una parte, è stato introdotto un sistema di assegnazione delle concessioni, incentrato sull’indizione di gare ad evidenza pubblica, ed oggetto di una minuzio- sa regolamentazione. Dall’altra, è stato previsto un sistema alternativo, ed innovativo, incentrato sulla possibilità, per la Provincia Autonoma di Trento, di costituire una società per azioni mista (con quota “privata” di capitale sociale comunque non inferiore al 49 per cento), alla quale potrà essere affidata direttamente, per un periodo massimo di trenta anni, la gestione delle grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico (art. 1-bis 1, co. 7)30.
30 Per approfondire si rinvia a S. MAnicA, M. Del cArMen jiMénez PlAzA, Le concessioni di
grande derivazione idroelettrica nella Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol: lo stato dell’arte alla luce della legislazione provinciale e della recente modifica dello Statuto speciale di Autonomia,
12 settembre 2018 (www.dirittodeiservizipubblici.it/articoli/articolo.asp?id=737): “L’af- fidamento delle concessioni a detta società risulta subordinato all’acquisto, da parte di imprese private, scelte con procedura ad evidenza pubblica, di una quota di capitale so- ciale non inferiore al 49 per cento, nonché all’assunzione, da parte del soggetto vincitore della gara, dell’obbligo di assicurare alla società, per il tempo corrispondente alla durata
Venendo alla novella statutaria, al termine della XVII Legislatura, con la l. 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finan-
ziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), il legislatore ha
modificato l’art. 13 dello Statuto speciale di Autonomia – in applicazione dell’art. 104 del medesimo Statuto – delineando una nuova cornice nor- mativa, con riferimento al territorio regionale, in materia di concessioni di grande derivazione a scopo idroelettrico. Innanzitutto, il primo comma del nuovo art. 13 dello Statuto speciale stabilisce che “nel rispetto dell’or- dinamento dell’Unione europea e degli accordi internazionali, nonché dei principi fondamentali dell’ordinamento statale, le Province disciplinano con legge provinciale le modalità e le procedure di assegnazione delle concessioni per grandi derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico, stabilen- do in particolare norme procedurali per lo svolgimento delle gare, i ter- mini di indizione delle stesse, i criteri di ammissione e di aggiudicazione, i requisiti finanziari, organizzativi e tecnici dei partecipanti. La legge pro- vinciale disciplina inoltre la durata delle concessioni, i criteri per la deter- minazione dei canoni di concessione per l’utilizzo e la valorizzazione del demanio idrico e dei beni patrimoniali costituiti dagli impianti afferenti le grandi derivazioni idroelettriche, i parametri di sviluppo degli impianti nonché le modalità di valutazione degli aspetti paesaggistici e di impatto ambientale, determinando le conseguenti misure di compensazione am- bientale e territoriale, anche a carattere finanziario”31.
della gestione, tutte le risorse, anche tecniche, finanziarie, organizzative e di personale, necessarie affinché la stessa risulti in possesso dei requisiti previsti per il concessionario. Al capitale sociale di detta società - la quale non potrà concorrere in procedure di evidenza pubblica per la concessione di grandi derivazioni a scopo idroelettrico - potranno parte- cipare, oltre al vincitore della gara, esclusivamente la Provincia, gli enti locali, i loro enti strumentali e le Società a capitale interamente di proprietà di detti enti (comma 7 dell’art. 1-bis). Al contrario, non è stata espressamente prevista una soluzione che fosse espressione dell’autoproduzione, pur a fronte di una attività produttiva che avrebbe sfruttato un bene appartenente al demanio delle medesime Province”.
31 Articolo così sostituito dall’art. 1, comma 833 della l. 27 dicembre 2017, n. 205. Per S.
MAnicA, M. Del cArMen jiMénez PlAzA, Le concessioni di grande derivazione idroelettrica nel-
la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, cit., “tenuto conto dell’ampia formulazione, sopra
riportata, potrebbe essere sostenuto che, nell’attribuire alle Province Autonome il potere di disciplinare “le modalità e le procedure di assegnazione delle concessioni per grandi derivazioni”, lo Statuto consenta, oggi, alle Province anche di scegliere forme alternative rispetto al modello della gara pubblica – tra le quali, ad esempio, l’affidamento diretto a società pubblica, ovvero ad un veicolo societario misto. Di certo, lo Statuto attribuisce, oggi, alle Province Autonome di Trento e di Bolzano, la potestà di determinare le regole di gara per l’assegnazione delle concessioni di grande derivazione, e di disciplinare le concessioni medesime; ciò, conferendo una potestà legislativa primaria, che risulta ben più ampia di quella concorrente, precedentemente riconosciuta dall’art. 1-bis del d.P.R.
Al secondo comma del nuovo art. 13 dello Statuto speciale viene rego- lamentato il trasferimento degli assets funzionali all’esercizio delle de-
n. 235/77 e ss.mm., posto che si prescrive il (solo, e scontato) rispetto dell’ordinamento comunitario, degli accordi internazionali e dei “principi fondamentali dell’ordinamento statale”; limite, quest’ultimo, la cui – singolare – formulazione non compariva, sinora, nello Statuto speciale, che faceva invece riferimento al noto limite dei “principi fonda- mentali dell’ordinamento giuridico della Repubblica” (cfr. artt. 4 e 47, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670). Ne consegue che le Province Autonome di Trento e di Bolzano – al contrario delle altre Regioni, anche a Statuto speciale, stante il costante orientamento della Corte costituzionale, che esclude la possibilità di autonome regolamentazioni regionali in merito – (cfr. sent. nn. 28/2014, 401/2007, 339/2011) – non dovranno attendere l’emanazione del decreto interministeriale, di cui all’art. 12, co. 2, d.lgs. n. 79/99 e ss.mm.; ossia, l’atto che dovrà stabilire, a livello nazionale, i requisiti organizzativi e finanziari, nonché i parametri ed i termini concernenti la procedura di gara, e che, allo stato, non risulta ancora appro- vato. Circostanza, questa, che aveva indotto la medesima Provincia Autonoma di Trento a sospendere le procedure per l’indizione delle gare ad evidenza pubblica nel territorio provinciale, in attesa dell’approvazione del citato decreto (si veda l’art. 1-bis 4 della l. prov. di Trento n. 4/1998, introdotto nel 2015, con il quale è stato stabilito che “in attesa dell’ap- provazione del decreto previsto dall’articolo 12, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79…le procedure per l’indizione della gara a evidenza pubblica per l’attribuzione a titolo oneroso delle concessioni di grande derivazione d’acqua per uso idroelettrico… restano sospese”). E ciò, sebbene la Suprema Corte abbia recentemente rilevato che, pur in mancanza dello specifico decreto attuativo, l’ordinamento settoriale in materia di acque pubbliche prevede adeguate forme competitive, ai fini dell’indizione delle gare per l’asse- gnazione delle concessioni idroelettriche; con il che si era evidenziata la non irresistibilità del richiamo alla necessità del predetto decreto per evitare di indire le gare, e mantenere così le “rendite di posizione” in favore dei concessionari in essere”. A tal riguardo occorre puntualizzare che all’art. 12, del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, il co. 2 è stato dapprima sosti- tuito dalla lettera c) del co. 6-ter dell’art. 15, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, e poi modificato prima dal co. 1 dell’art. 24-ter, d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, nel testo integrato dalla legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27, e poi dalla lett. b) del co. 4 dell’art. 37, d.l. 22 giugno 2012, n. 83, come sostituito dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 134. Vedi, anche, il co. 6-quater del citato art. 15, d.l. n. 78 del 2010. In precedenza, il co. 2 del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, era stato sostituito dal co. 483 dell’art. 1, l. 23 dicembre 2005, n. 266, che aveva abrogato il co. 5 dello stesso artico- lo (“L’Autorità per l’energia elettrica e il gas, sentito il gestore della rete di trasmissione nazionale, determina, con proprio provvedimento, i requisiti organizzativi e finanziari, i parametri di aumento dell’energia prodotta e della potenza installata concernenti le pro- cedure di cui al comma 1 e al presente comma”). E la Corte costituzionale, con sent. 14-18 gennaio 2008, n. 1 (G.U. 23 gennaio 2008, n. 4, Prima serie speciale), ne aveva dichiarato, tra l’altro, l’illegittimità nella parte in cui non prevedeva un adeguato coinvolgimento delle Regioni nel procedimento finalizzato all’adozione del provvedimento del Ministe- ro delle attività produttive, di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, sentito il gestore della rete di trasmissione nazionale, che determina i requisiti organizzativi e finanziari minimi, i parametri di aumento dell’energia prodotta e della potenza installata concernenti la procedura di gara. Da ultimo, il co. 2 del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, è stato abrogato dall’art. 11-quater, co. 1, lett. b), d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 febbraio 2019, n. 12.
rivazioni, disponendo all’uopo che “Alla scadenza delle concessioni disciplinate dal presente articolo, le opere di raccolta, di adduzione, di re- golazione, le condotte forzate e i canali di scarico, in stato di regolare fun- zionamento, passano senza compenso in proprietà delle province per il rispettivo territorio. Al concessionario che abbia eseguito, a proprie spese e nel periodo di validità della concessione, investimenti sui beni di cui al primo periodo, purché previsti dall’atto di concessione o comunque au- torizzati dal concedente, spetta alla scadenza della concessione, o nei casi di decadenza o rinuncia, un indennizzo pari al valore della parte di bene non ammortizzato, secondo quanto previsto dalla legge provinciale di cui al comma 1. Per i beni diversi da quelli previsti dai periodi precedenti si applica la disciplina stabilita dall’art. 25, secondo comma e seguenti, del t.u. acque pubbl. di cui al r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, intendendosi sostituiti gli organi statali ivi indicati con i corrispondenti organi della provincia, nonché dall’articolo 1-bis, co. 13, del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235”. Tale disposizione, come detto, è stata replicata dall’art. 11-quater del cd. “decreto Semplificazioni” (d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 febbraio 2019, n. 12) al co. 1 dell’art. 12 del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, che si occupa del passaggio delle opere “bagnate” e “asciutte” di cui al r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775.
Il nuovo co. 3 dell’art. 13 dello Statuto speciale sancisce per i concessionari l’obbligo di fornire annualmente e gratuitamente alle province autonome di Trento e di Bolzano, per servizi pubblici e categorie di utenti da determinare con legge provinciale, 220 kWh per ogni kW di potenza nominale media di concessione, da consegnare alle province medesime con modalità definite dalle stesse. Quest’ultima disposizione è stata anch’essa riprodotta dall’art. 11-quater del cd. “decreto Semplificazioni” (d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, con- vertito, con modificazioni, dalla l. 11 febbraio 2019, n. 12), ma trasformata in mera facoltà, al co. 1-quinquies dell’art. 12 del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79). Ai sensi del nuovo co. 4 dell’art. 13 dello Statuto speciale le province auto- nome di Trento e di Bolzano stabiliscono altresì con propria legge i criteri per la determinazione del prezzo dell’energia di cui al co. 3 ceduta alle imprese distributrici, nonché i criteri per le tariffe di utenza, nel rispetto dell’ordinamento dell’Unione europea.
In forza del nuovo co. 5 dell’art. 13 i concessionari di grandi derivazio- ni a scopo idroelettrico corrispondono semestralmente alle province un importo determinato secondo quanto previsto dalla legge provinciale di cui al co. 1, tenendo conto della media del prezzo unico nazionale dell’e-
nergia elettrica (PUN), nonché della media delle voci di spesa legate alla fornitura della medesima energia elettrica per ogni kWh di energia da esse non ritirata (cd. monetizzazione dell’energia non ritirata). Il compen- so unitario prima indicato varia proporzionalmente alle variazioni, non inferiori al 5 per cento, dell’indice ISTAT relativo al prezzo industriale per la produzione, il trasporto e la distribuzione dell’energia elettrica (v. co. 1-quinquies dell’art. 12 del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79).
Il co. 6 disciplina la fase transitoria prevedendo che le concessioni per grandi derivazioni a scopo idroelettrico accordate nelle province autono- me di Trento e di Bolzano, in forza di disposizioni normative o ammini- strative che prevedono un termine di scadenza anteriore al 31 dicembre 2022, ancorché scadute, sono prorogate di diritto per il periodo utile al completamento delle procedure di evidenza pubblica e comunque non oltre la predetta data. Le province e i concessionari possono, in tal caso, concordare eventuali modificazioni degli oneri e delle obbligazioni pre- visti dalle concessioni in corso, secondo quanto stabilito dalla legge pro- vinciale di cui al comma 1. Qui si riscontrano due importanti differenze rispetto alla riforma nazionale: da un lato, il co. 1-sexies dell’art. 12 del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, stabilisce per le concessioni di grandi deriva- zioni idroelettriche il termine ultimo di scadenza del 31 dicembre 2023 (posticipandolo di un anno rispetto alle province autonome)32; dall’altro
lato, mentre per l’art. 13 le province e i concessionari “possono”, in caso di proroga, concordare “eventuali” modificazioni degli oneri e delle obbli- gazioni previsti dalle concessioni in corso, viceversa le regioni ordinarie “disciplinano con legge” le modalità, le condizioni, la quantificazione dei corrispettivi aggiuntivi e gli eventuali altri oneri conseguenti, a carico del concessionario uscente, per la prosecuzione in proroga al fine di consenti- re lo svolgimento delle procedure di gara33.
32 Sul punto vedasi “Centrali idroelettriche: si lavora per la proroga al 2023” - Comu-
nicato stampa 3101, 03 dicembre 2019 (www.ufficiostampa.provincia.tn.it/Comunicati/ Centrali-idroelettriche-si-lavora-per-la-proroga-al-2023). Allineare la scadenza delle con- cessioni per grandi derivazioni idroelettriche al termine previsto a livello nazionale è sta- to l’obiettivo della delibera che la Giunta provinciale di Trento ha approvato in seduta straordinaria il 2 dicembre 2019. Obiettivo raggiunto grazie all’art. 1, co. 76 e 77 (Proroga
grandi derivazioni idroelettriche in Trentino-Alto Adige), l. 27 dicembre 2019, n. 160, recante Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022.
33 Il co. 8-bis dell’art. 12 del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, prevedeva che, qualora alla data di
scadenza di una concessione non fosse ancora concluso il procedimento per l’individua- zione del nuovo concessionario, il concessionario uscente avrebbe proseguito la gestione della derivazione, fino al subentro dell’aggiudicatario della gara, “alle stesse condizioni
Infine, il co. 7 dispone che, in materia di sistema idrico, le province sono previamente consultate sugli atti dell’autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA) indirizzati ai soggetti esercenti i servizi di pub- blica utilità operanti nel rispettivo territorio, in ordine alla loro compa- tibilità con lo Statuto speciale e con le relative norme di attuazione. Le modalità di consultazione sono definite attraverso un protocollo di intesa stipulato tra la predetta autorità e le province, anche disgiuntamente. La raccolta delle informazioni e dei documenti necessari alle indagini cono- scitive e alle attività svolte dall’autorità compete alle province, secondo procedure e modelli concordati con l’autorità stessa nell’ambito del pre- detto protocollo di intesa, nel rispetto delle competenze ad esse attribuite, anche con riguardo all’organizzazione dei servizi di pubblica utilità, al si- stema tariffario ed all’esercizio dei relativi poteri ispettivi e sanzionatori.