Le Quote Rosa

In Africa si distinguono due particolari tipi di sistemi di quote: il sistema dei posti riservati ed il sistema dei partiti che volontariamente scelgono se adottare le quote. In linea di massima, esistono posti riservati nei sistemi FPTP (First-past- the-post electoral system, ovvero sistemi maggioritari), mentre i sistemi PR (propostional representation electoral system, ovvero sistemi proporzionali) sono più adatti per l'adozione delle quote su base volontaria. L’adozione di un sistema piuttosto che dell’altro è importante nella decisione della quantità di donne elette. Tuttavia, altrettanto importante è la mobilitazione delle donne, a livello nazionale, regionale ed internazionale, soprattutto quando vi sono opportunità di riforma legislativa, in particolare, quando sono riviste le leggi elettorali o di partito e quando la costituzione è in corso di elaborazione. Di seguito sono riportati alcuni dei principali insegnamenti tratti dal sistema delle quote attuato in Africa.

• la rappresentanza politica delle donne aumenta costantemente in Africa. Negli ultimi due decenni, il Ruanda è leader mondiale in termini di rappresentanza femminile in parlamento, con il Mozambico e il Sud Africa classificato tra le prime 15 nazioni. Tale aumento è dovuto, in larga misura, all'adozione del sistema delle quote. Tuttavia, se da un lato si riscontra un’elevata percentuale di partecipazione delle donne al parlamento, dall’altro, assai più limitata è la presenza femminile a livello di governo locale. Il 30% dei seggi sono riservati alle donne nei comitati esecutivi di distretto (Sindaco e 2 vice-Sindaci) ma questa stessa percentuale non viene applicata per ricoprire il posto di Sindaco. Il risultato è che le donne raggiungono complessivamente il 30% dei posti nei comitati, ma possono aspirare al massimo alla carica di vice sindaco con delega agli affari sociali.

• il tipo di sistema elettorale ha una forte correlazione con la rappresentanza politica delle donne: in media, i paesi con sistema proporzionale hanno il doppio del numero di donne in parlamento rispetto a quelli che hanno il sistema maggioritario.

• il sistema delle quote rosa è utilizzato in 21 paesi africani, e rientrano in due categorie principali: posti riservati o partiti favorevoli alle quote. Quest'ultima categoria è più idonea ai sistemi proporzionali e quando vi è un mandato che precisa che la donna deve essere inserita in posizione vincente.

• le mobilitazioni delle donne e le raccomandazioni da parte di organizzazioni regionali ed internazionali, sono state fondamentali nella lotta per la promozione delle quote.

• la volontà politica dei leader dei partiti è fondamentale per la corretta attuazione delle quote.

• l'effetto politico delle quote, e la loro capacità di condurre ad una vera e propria emancipazione delle donne, è un settore che richiede ulteriori ricerche.

Rappresentanza politica delle donne e sistema delle quote

Le quote imposte dalla legge esistono in otto paesi - Gibuti, Eritrea, Kenya, Marocco, Namibia (a livello locale), Sudan, Tanzania e Uganda (e in precedenza in Egitto e Ghana). Il sistema volontario delle quote è stato adottato da più di 20

partiti politici in altri 13 Stati. Tuttavia, gruppi di donne continuano a lottare per una maggiore inclusione nella politica. Come sottolinea Tripp, i più significativi aumenti di rappresentanza femminile, nelle legislature nazionali degli ultimi quattro decenni, sono stati visti in Africa. Nel 1960, le donne erano incluse solo nell’uno per cento delle legislature africane; nel 2003, questa cifra era aumentata al 14,3 per cento. Mentre i paesi con le quote, in Africa, hanno una presenza media delle donne che è quasi del 17 per cento (rispetto al nove per cento dei paesi senza quote), vi sono notevoli differenze tra essi. Il più alto tasso di rappresentanza del continente, e nel mondo, si trova in Ruanda (48,8 per cento). Solo due altri paesi, il Mozambico ed il Sud Africa, hanno raggiunto il 30 per cento fissato dal programma d'azione di Pechino (1995). Sei altre nazioni hanno tassi di rappresentanza al di sopra della media africana del 14 per cento (Botswana, Eritrea, Namibia, Senegal, Tanzania e Uganda), 12 hanno tassi inferiori a detta media (Algeria, Burkina Faso, Camerun, Costa d'Avorio, Gibuti, Guinea equatoriale, Kenya, Mali, Marocco, Niger, Sudan e Tunisia). Le ragioni di tali variazioni sono numerose, ma le principali riguardano il sistema elettorale adottato ed il tipo di quote (ed il relativo obiettivo prefissato).

Poiché il sistema volontario di quote si basa sulla volontà dei partiti di attuarlo, molti osservatori sottolineano che il sistema di quote stabilito per legge offre più garanzie di candidature femminili. Quest’ultimo sistema è generalmente più discusso, ma decisamente più efficace. Tuttavia, esso non esiste in Africa – ad eccezione della Namibia, a livello locale. È importante sottolineare che le quote non funzionano in modo isolato, esse non possono essere scisse dagli atteggiamenti e dalle norme dominanti della società, né dalla posizione socio- economica che le donne assumono nella società. Le quote rosa interagiscono con le altre variabili, quali la presenza di un sistema organizzato di donne, sia all'interno che al di fuori dei partiti politici. Altrettanto importante è la mobilitazione regionale e continentale da parte delle donne. Ci sono prove per sostenere che le quote, sostenute dalla mobilitazione e dall'integrazione delle donne in tutte le sfere della società, hanno una migliore possibilità di successo rispetto a quelle che non hanno alcun sostegno.

Questo è il motivo principale per cui l’istituzione del sistema delle quote non ha risposto alle aspettative create.

Nel 1979 in Egitto, era riservato alle donne un seggio in ogni prefettura; era l’epoca in cui la partecipazione delle donne alle istituzioni aveva raggiunto il suo picco massimo, circa l’8%.

In Nigeria la promessa di introdurre le quote rosa (del 30%) da parte del governo che ha preceduto le elezioni del 2007 non è stata effettivamente rispettata. Infatti, dopo le elezioni solo il 15% delle donne hanno avuto spazio in parlamento. Il governo attuale non si è pronunciato ancora sulle quote rosa e le nomine vedono sempre meno donne ai posti di comando.

L’introduzione effettiva in Africa delle quote rosa al 30% definito dalla quarta conferenza mondiale delle donne di Beijing (1995), è stata applicata con scarsi risultati nei paesi che vi hanno aderito. Inoltre le donne africane rivendicano che la percentuale dovrebbe essere alzata al 50% sulla base del loro peso sociale e demografico.

Nei paesi che hanno formalmente introdotto la quota-rosa è mancata l’applicazione concreta, vediamo alcuni esempi:

Nel caso del Sudan malgrado la costituzione abbia formalmente riservato il 25% dei seggi alle donne per correggere gli squilibri di genere, sostanzialmente non si è applicata la misura (Elizabeth Awate, Soudan); la stessa analisi è valida per il Tchad. (Mbainaissem Theodore, Tchad).

I movimenti delle donne

Mentre le strutture elettorali e le istituzioni politiche hanno un ruolo centrale, la forza e la coesione del movimento delle donne sono di vitale importanza per influenzare l'adozione e l'applicazione delle quote. I movimenti delle donne non sono entità omogenee (dato che vi sono differenze di classe, razza, etnia o religione), ma vi è una crescente tendenza delle donne ad unirsi nelle politiche elettorali, al fine di ottenere una maggiore rappresentanza attraverso le quote. L'adozione delle quote, in Africa, è strettamente associata alla forza ed alle strategie del movimento delle donne. Particolari successi sono stati osservati nei paesi in cui il movimento delle donne ha collaborato con politici donne (e

uomini), o con partiti politici o ancora, con strutture parlamentari. Molte organizzazioni delle donne sostengono attivamente le donne candidate, attraverso l'istituzione di organismi e reti di raccolta di fondi, attraverso la fornitura di formazione e lo sviluppo delle competenze, e pressando i partiti politici affinché includano un maggior numero di donne nei loro ranghi e nelle loro liste elettorali. In Sud Africa, nel 1990, l' “ANC Women’s League” guidò una campagna invitando il Congresso Nazionale Africano ad adottare il sistema delle quote, per garantire la candidatura delle donne (sostenuta da un ampio movimento femminile). Tuttavia, questo deve essere integrato dalla volontà politica della leadership del partito. In paesi come Gibuti, Kenya, Mauritius e Nigeria, la pressione sostenuta dal movimento delle donne non ha portato a notevoli aumenti nella rappresentazione delle donne in parlamento.

La mobilitazione internazionale e regionale

Un importante input alla crescente adozione di quote in Africa, è stata la pressione esercitata dai movimenti e dalle organizzazioni internazionali delle donne. La Conferenza delle Nazioni Unite sulle donne, tenutasi a Pechino nel 1995, ha fornito uno spunto essenziale, con conseguente aumento dell’attuazione delle quote (e, a sua volta, un numero maggiore di donne in politica) su scala mondiale, in particolare in Africa e in America Latina. La combinazione delle raccomandazioni delle organizzazioni internazionali e dell'ispirazione derivante dai successi ottenuti nelle singole nazioni e nelle alleanze tra i vari paesi, è stata molto influente. La piattaforma d'azione di Pechino ha richiesto l'adozione di convenzioni regionali, mettendo in evidenza i passi da intraprendere per raggiungere gli obiettivi stabiliti a Pechino. Ad esempio, la “Dichiarazione sulla dimensione di genere e sullo sviluppo” della SADC (Southern African Development Community), approvata nel 1997 dagli Stati membri della SADC, contiene la condizione che gli Stati membri avrebbero dovuto raggiungere il 30 per cento delle donne entro il 2005, mentre il Protocollo sui diritti delle donne africane, dell’Unione Africana, redatto nel 2003, chiede la parità di rappresentanza tra uomini e donne. Inoltre, le diverse assemblee parlamentari del continente, comprese quelle dell'Unione Africana, EALA (East African

Legislative Assembly), ECOWAS (Economic Community of West African States) e SADC, hanno adottato varie strategie per ottenere che almeno un terzo della rappresentanza sia costituita da donne.

Opportunità politiche

In Africa, sono stati apportati notevoli vantaggi alle donne mediante l'uso strategico delle opportunità politiche. Nei paesi in cui venivano effettuate riforme alle disposizioni legislative, al sistema elettorale o ai partiti politici, le donne si sono avvalse di tali aperture, per richiedere la loro inclusione nei processi di riforma. Ciò è accaduto anche nel caso di vari insediamenti post-conflitto. Se le donne sono state parte attiva nella lotta di liberazione nazionale, ad esempio, la loro organizzazione e mobilitazione collettiva ha permesso loro di influenzare i processi di rafforzamento delle istituzioni e la costruzione dello Stato, con effetti positivi. La maggior parte dei sistemi delle quote sono stati adottati nei paesi che sono emersi da guerre civili, o da lotte di liberazione nazionale, ivi compresi l'Eritrea, il Mozambico, la Namibia, il Ruanda, la Somalia, il Sudafrica e l’Uganda. L'elaborazione di nuove costituzioni e di quadri giuridici, così come la ri-creazione delle legislature, ha fornito, alle donne, un’importante opportunità politica. Ad esempio, dato che le leggi relative ai partiti politici ed ai sistemi elettorali, erano in discussione e in fase di redazione, le donne sono state in grado di avanzare le loro richieste di una maggiore integrazione, a livello nazionale, nelle strutture di governance. Inoltre, la ricostituzione dei parlamenti prospetta che i candidati potranno, in futuro, competere su un piano di parità: le donne non saranno più concorrenza nei confronti degli uomini (che godono di nome, di riconoscimento e che sono generalmente in grado di raccogliere ingenti somme di denaro per le campagne elettorali). La creazione di nuove regole e processi offre migliori prospettive per l'inserimento delle donne.

Le quote conducono all'empowerment delle donne?

Centrale per il dibattito in corso, concernente l'applicazione delle quote, è sapere se esse sono in grado di andare al di là della rappresentazione descrittiva o numerica e di permettere alle donne una rappresentanza sostanziale in politica

ovvero una vera e propria influenza sui processi decisionali. Si sostiene che, in alcuni paesi, l'introduzione delle quote, in particolare sotto forma di posti riservati, non abbia portato ad una vera e propria emancipazione delle donne. Piuttosto, dal momento che le donne non hanno una base elettorale indipendente o organizzata, i posti riservati, in genere, hanno beneficiato il partito dominante e sono serviti a rafforzare le reti di patrocinio nonché a rafforzare la fedeltà ai leader politici. “Ciò è evidente in Uganda, dove 53 seggi parlamentari sono riservati alle donne. Tamale sostiene che l'introduzione delle quote non ha prodotto cambiamenti reali per le donne. L'adozione di posti riservati è stata in gran parte un simbolico "top- down" voluto dallo Stato per includere gruppi emarginati. Le donne, nei distretti, sono elette da collegi elettorali maschili. Le donne elette attraverso le quote tendono a dovere la loro fedeltà agli uomini che le hanno nominate.

Ciò si traduce in una situazione in cui le donne non sono, in realtà, collegate ad un collegio elettorale, e non sono in grado di articolare i propri interessi. È importante valutare, criticamente, il modo in cui la legge delle quote è formulata, e se tiene conto delle esigenze e delle opinioni delle donne. Inoltre, i posti riservati possono creare una strada “semplificata” per l'elezione delle donne e possono assumersi la responsabilità di affrontare le questioni di genere, nonché di nominare le donne quali candidate. In Tanzania, il 20 per cento dei seggi parlamentari sono riservati alle donne e sono assegnati ai partiti politici in proporzione diretta al numero di seggi che essi vincono nelle elezioni. Pertanto, i seggi speciali sono, in effetti, nominati piuttosto che eletti. Meena sostiene che il modo in cui i seggi speciali sono distribuiti, abbia inciso negativamente sulla possibilità delle donne di entrare in parlamento attraverso le normali elezioni: il 96 per cento delle donne sono elette tramite seggi speciali piuttosto che tramite elezioni dirette. Il ricorso ai seggi speciali è una misura adottata dai partiti politici per superare le molte difficoltà che le donne devono affrontare per essere elette direttamente, e per diventare più democratici e trasparenti nelle loro procedure interne. Gli effetti del partito politico con sistema delle quote, tuttavia, non sono ben documentati. Come i politici donne utilizzino la loro leva per affrontare le questioni riguardanti la disuguaglianza di genere nella società in generale, resta un punto sospeso in Africa. L'idea è che l'aumento numerico della rappresentanza è

un primo passo importante per favorire un reale cambiamento nelle relazioni di potere in tutto il mondo.

È necessario tuttavia, che trascorra un certo lasso temporale prima che si possa effettuare una valutazione di come le donne abbiano usato “i loro numeri” per realizzare cambiamenti in politica”38.

SISTEMA DELLE QUOTE ROSE IN UGANDA

La Repubblica di Uganda divenne formalmente indipendente il 9 ottobre 1962. Il suo sistema unicamerale del parlamento fu ereditato dalla Gran Bretagna, ex potenza coloniale, come il sistema elettorale maggioritario39. La popolazione, attualmente, conta circa 24 milioni di persone, di cui, oltre la metà sono donne. Politiche turbolente hanno sottoposto i cittadini alle varie forme di governance. L'Uganda è passata dalla democrazia multipartitica al governo con partito unico, dalla dittatura militare all’attuale sistema senza-partito o “movimento”. Come ovunque in Africa, gli uomini dominano gli spazi “pubblici”, quindi quelli politici, mentre le donne sono relegate agli spazi “privati”, quindi quelli domestici. Per quasi 30 anni, la partecipazione delle donne nella politica ugandese post-indipendenza, è stata irrilevante.

Da quando l’amministrazione del Movimento di Resistenza Nazionale (NRM), assunse il potere nel 1986, l'Uganda ha operato nell’accordo politico denominato “movimento”, che si suppone accogliesse tutti i cittadini, indipendentemente dall’inclinazione politica, dalla tribù o etnia, dalla religione, dal sesso, dalla classe sociale, ecc.. L'adesione all’ideale del merito individuale fu mantenuta nei primi anni di questo accordo, ma fu presto superato dalle agende politiche degli anni successivi. Oggi, il governo sostiene apertamente i “movimentasti” e le campagne contro il “multipartitismo” durante ogni elezione. L’azione positiva fu introdotta in Uganda attraverso le “quote”. Posti riservati alle donne fecero il loro ingresso sulla scena politica ugandese nel 1986. In quel primo tentativo, il NRM volle che

38

Julie Ballington, Women’s Political Participation and Quotas in Africa, in The Implementation of Quotas : African Experiences, Quota Report Series, ed. Julie Ballington, pp. 124-128.

39

In a majoritarian system several candidates compete for one constituency and the one that emerges with the simple majority of votes represents that constituency. It is comparable to the fastest runner in a race (first-past-the-post), that is, the winner takes it all. Here, even if the loser

vi fosse un seggio obbligatorio riservato alle donne nei consigli esecutivi dei consigli locali (LCS) a tutti i livelli40.

Così, fu garantita alle donne la possibilità di occupare il posto di “segretario per le donne” ai consigli esecutivi, formati da nove membri, dei Consigli Locali41. Tuttavia, la maggior parte dei consigli esecutivi di tutta la nazione, inavvertitamente o deliberatamente, ridussero il ruolo di tali donne alle loro funzioni tradizionali di educazione e di cura.

Dovevano servire il tè agli altri consiglieri, prendersi cura degli aspetti sociali del lavoro e avevano poco a che fare con la politica locale ugandese42. Il movimento ugandese delle donne ottenne una rappresentanza deludente negli organi decisionali, sia in ambito locale, che in ambito nazionale. La conferenza delle donne organizzata dalle Nazioni Unite nel 1985, svoltasi nei pressi di Nairobi, in Kenya, spronò, soprattutto le donne ugandesi, a rivendicare i propri diritti. Espressero la loro insoddisfazione in merito alla situazione delle donne al governo in ogni occasione43. In parte a causa di questa pressione, ma anche come risultato di espedienti politici e di calcolo, il NRM, nel 1989, aprì ulteriormente la porta alla partecipazione delle donne in politica, estendendo a 39 il numero dei seggi riservati alle donne in parlamento (un seggio per ogni distretto)44. Ogni distretto eleggeva una donna quale membro del parlamento (MP) da una lista di candidati esclusivamente di sesso femminile. Le modalità di elezione “dei legislatori ad azione positiva” erano diverse da quelle relative ai principali parlamentari della provincia. Mentre questi ultimi erano eletti mediante suffragio universale per adulti, un Collegio Elettorale maschile nominava le donne che avrebbero occupato i seggi riservati alle quote rosa45. La nuova costituzione del 1995 istituzionalizzò

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The five levels include: village (LC I), parish (LC II), sub-county (LC III), county (LC IV) and district (LC V).

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The nine posts are the chair, vice-chair, generalsecretary and secretaries for women, youth, information, finance, security, mass mobilization and education.

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Ddungu, Expedit. 1989. Popular Forms and the Question of Democracy: The Case of Resistance Councils in Uganda. Working Paper No. 4. Kampala: Centre for Basic Research; Okumu-Wengi, Jennifer. 1997. Weeding the Millet Field:Women’s Law and Grassroots Justice in Uganda.Kampala: Uganda Law Watch.

43

Tripp, Aili. 2000. Women and Politics in Uganda. Oxford: James Currey and Kampala: Fountain Publishers.

44

Tamale, Sylvia. 1999. When Hens Begin to Crow: Gender and Parliamentary Politics in

Uganda. Boulder: Westview Press and Kampala: Fountain Publishers. 45

il sistema delle quote, prevedendo un numero di posti riservati nel parlamento nazionale pari al numero di distretti del Paese46. Garantiva, inoltre, alla partecipazione delle donne, un terzo di tutti i seggi del consiglio locale. Infine, le donne beneficiavano di un numero limitato di posti riservati per la quota di persone con disabilità, di giovani e di lavoratori47.

Meccanismi di applicazione delle quote a livello locale e nazionale

Le quote elettorali in Uganda hanno il forte sostegno della legge. La Costituzione, all’articolo 32, stabilisce chiaramente l'obiettivo di introdurre azioni positive: “nonostante le disposizioni della presente Costituzione, lo Stato deve adottare

azioni positive a favore dei gruppi emarginati, sulla base di sesso, età, invalidità o qualsiasi altra ragione, per storia, tradizione o consuetudine, al fine di correggere gli squilibri che esistono nei loro confronti”.

L’ articolo 78 (1) specifica la composizione del parlamento:

(a) Membri eletti direttamente per rappresentare le circoscrizioni (ovvero le province).

(b) Una donna rappresentante per ogni distretto.

(c) Un certo numero di rappresentanti delle forze armate, di giovani, di lavoratori, di persone con disabilità e di altri gruppi che il Parlamento può determinare. (d) Il vice-presidente ed i ministri, che, se non già membri eletti del parlamento, saranno membri del parlamento ex-officio, senza diritto di voto in tutte le questioni che richiedono una votazione in parlamento.

Così, attraverso il meccanismo politico delle quote, il governo ugandese si