Trattando il caso Chodorkovskij è necessario analizzare che cosa la Costituzione russa preveda riguardo il potere giudiziario e la sua indipendenza rispetto al potere esecutivo, per cercare di delineare quale sia il grado di autonomia degli attuali tribunali russi. Per stilare un’analisi il più completa possibile è necessario partire dal contributo che Charles-Louis de Montesquieu apportò in merito alla teoria politica della separazione dei poteri, nell’opera De l’esprit des lois, del 1748. Secondo l’autore, infatti, se i rispettivi organismi politici non rispettano la suddivisione dei poteri è impossibile assicurare la libertà in un determinato Stato.
“Vi sono in ogni Stato tre specie di poteri: il potere legislativo, il potere esecutivo delle cose che dipendono dal diritto delle genti, ed il potere esecutivo delle cose che dipendono dal diritto civile.
Grazie al primo, il principe o il magistrato fa delle leggi per un certo tempo o per sempre ed emenda o abroga quelle che sono già fatte. Grazie al secondo, fa la pace o la guerra, invia o riceve ambasciate, organizza la difesa, previene le invasioni. Grazie al terzo, punisce i delitti, o giudica le controversie dei privati. Chiameremo quest’ultimo potere giudiziario e l’altro semplicemente potere esecutivo dello Stato.
149Khodorkovsky Comments on Sentence Reduction, 24/12/2012, consultabile all’indirizzo:
La libertà politica è quella tranquillità di spirito che la coscienza della propria sicurezza dà a ciascun cittadino; e condizione di questa libertà è un governo organizzato in modo tale che nessun cittadino possa temerne un altro.
Quando nella stessa persona o nello stesso corpo di magistratura il potere legislativo è unito al potere esecutivo, non esiste libertà; perché si può temere che lo stesso monarca o lo stesso senato facciano delle leggi tiranniche per eseguirle tirannicamente.
E non vi è libertà neppure quando il potere giudiziario non è separato dal potere legislativo e da quello esecutivo. Se fosse unito al potere legislativo, il potere sulla vita e sulla libertà dei cittadini sarebbe arbitrario: poiché il giudice sarebbe il legislatore. Se fosse unito al potere esecutivo, il giudice potrebbe avere la forza di un oppressore. Tutto sarebbe perduto se un’unica persona, o un unico corpo di notabili o di popolo esercitasse questi tre poteri: quello di fare le leggi, quello di eseguire le risoluzioni pubbliche e quello di punire i delitti o le controversie dei privati” 150.
Dalle pagine dell’opera di Montesquieu si comprende quanto sia importante garantire la libertà ai cittadini grazie ad un bilanciamento dei poteri: legislativo, esecutivo e giudiziario, evitando qualsiasi tipo di interferenza in ambiti estranei alle rispettive competenze. Montesquieu affermava ciò già nel 1748 in seguito ad un viaggio in Inghilterra, dove aveva colto l’importanza di tale principio, già esistente, a seguito della Gloriosa Rivoluzione del 1688. In Inghilterra si era individuato il Parlamento come organo deputato all’esercizio esclusivo del potere legislativo, mentre al re competeva quello esecutivo e ai giudici quello giudiziario. Caratteristica fondamentale era dunque l’indipendenza reciproca dei tre poteri che erano però soggetti alla Rule of Law, ossia all’imperio della legge.
Montesquieu fa nella sua opera tali affermazioni consapevole del fatto che la Francia del Settecento non era l’Inghilterra. Infatti, affinché tali principi si potessero affermare in Francia, fu necessario un atto rivoluzionario in grado di sovvertire l’ancien
régime, come avvenne un secolo dopo nel 1789, con la Rivoluzione Francese. La
Rivoluzione impose con la violenza quei principi di libertà che la società inglese aveva elaborato precedentemente nel corso dei secoli.
Condizione diversa era quella della Russia dell’epoca. Nel Settecento in Russia Pietro il Grande fondò l’Impero russo. Rispetto all’Occidente europeo la Russia era
150Montesquieu, Lo spirito delle leggi (1748), trad. it., 7.ed. Milano: Rizzoli, 2007, Teoria della separazione dei
molto arretrata ed il popolo era troppo ignorante per concepire un programma di rivoluzione in grado di rovesciare la condizione degradante in cui la gran parte di esso e specialmente i servi della gleba si trovavano. La fine del Zarato avvenne nel marzo 1917, quando lo Zar Nicola II Romanov abdicò in nome del fratello, il quale rifiutò a causa della complessa e difficile situazione di disordini in cui la Russia si trovava, attribuendo così il potere al governo provvisorio. Va sottolineato il fatto che grazie a Pietro il Grande e alle sue riforme dell’amministrazione statale, vi fu la creazione della
Prokuratura151. Tale organo aveva funzioni miste, soprattutto di sorveglianza su tutti gli
altri organi, sui funzionari e nei confronti dei sudditi. In seguito mentre con Caterina II la Prokuratura intensificò la sorveglianza a livello locale, con le riforme volute da Alessandro II, questo organo perse la funzione di sorveglianza generale operando solo all’interno del sistema giudiziario e cancellando quegli elementi di “sorveglianza generale” di cui disponeva ai tempi di Pietro I. Successivamente alla Rivoluzione d’Ottobre tale organo venne inizialmente abolito dal Decreto sui tribunali del 1917 ed in seguito trasformato nel “nuovo occhio” di chi si trovava al comando, ovvero il PCUS. Nel 1933 fu creata la Prokuratura indipendente152 dell’Urss, che diventò così un organo autonomo.
La Costituzione dell’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche del 1977 riservava alla Prokuratura parte del Capitolo XXI, del Capo VII: Giustizia, Arbitrato e
sorveglianza della Prokuratura. Dagli articoli 164 e seguenti, di tale Costituzione, si
apprende che la Prokuratura aveva non solo funzioni di controllo ma anche di reale autorità, esercitando i propri poteri indipendentemente da qualsiasi organo locale, sottoponendosi soltanto al Procuratore generale dell’Urss.
Nell’attuale Costituzione della Federazione Russa, l’articolo 129 del Capo VII riguardante il potere giudiziario, disciplina la struttura ma non i compiti della
Prokuratura, i quali sono stabiliti dalla legge federale.
Come si può notare dall’esame della legge federale del 1992, modificata profondamente nel 1995153, si mantiene quasi totalmente la funzione della Prokuratura legata alla sfera della sorveglianza della legalità ma oggi a tale organo è attribuito il
151 Un’istruzione del Procuratore generale del 17 aprile 1722 stabilì la doppia funzione della Prokuratura: sia di
sorveglianza sugli altri organi, funzionari e sudditi che di accusa penale. La Prokuratura era definita come occhio dello zar ossia “jako oko naše”
152 Генеральная Прокуратура Российской Федерации (Sulla istituzione della Prokuratura dell’Urss), decreto 10
giugno 1933 del Comitato esecutivo centrale e del Consiglio dei commissari del popolo dell’Urss, consultato il 25/10/2012 all’indirizzo: http://genproc.gov.ru/history/
153 Federal law of 17 January 1992 on the prosecution service of the Russian Federation, consultato il 25/10/2012
compito della difesa della costituzionalità. L’articolo 1, del Capo I afferma riguardo il compito principale della Prokuratura: “esercitare a nome della Federazione Russa la sorveglianza sull’osservanza della Costituzione della Federazione Russa e sull’esecuzione delle leggi in vigore sul territorio della Federazione Russa”154.
In realtà la difesa della Costituzione era già prevista anche dalla Costituzione del 1977 ma dato che non esisteva la separazione dei poteri analoga a quella delle democrazie occidentali non poteva esservi alcuna tutela di tale principio. Solo nell’articolo 10 della Costituzione della Federazione Russa del 1993, si trova scritto: “Il potere statale nella Federazione Russa si esercita sulla base della divisione tra potere legislativo, esecutivo e giudiziario. Gli organi del potere legislativo, esecutivo e giudiziario sono indipendenti”. Con questo articolo viene finalmente dichiarata in Russia la ripartizione dei potere di modello montesquieuiano.
Secondo la Commissione di Venezia155 i poteri della Prokuratura attinenti la
sfera legislativa - presenti anche nel periodo sovietico – che riguarderebbero il diritto di iniziativa e il diritto di partecipazione alle sedute degli organi legislativi, a discrezione del Procuratore senza invito – oggi sarebbero molto criticabili per il pericolo di violazione del principio di separazione dei poteri. La Commissione suggerisce infatti la modifica dell’esercizio di tali poteri da parte della Prokuratura, in quanto il loro esercizio comporterebbe l’interferenza nell’ambito del controllo di altri organi156. La Commissione di Venezia ritiene eccessiva l’indipendenza di cui gode la Prokuratura, in quanto manca un organo addetto al controllo della stessa Prokuratura, oltre che ritenerla effimera, a causa del fatto che i procuratori dipendono dal Procuratore generale che a sua volta dipende dal Presidente, negando così l’autonomia del singolo procuratore.
Come si comprende dalla lettura dell’Opinione sulla legge federale sulla
Prokuratura nella Federazione Russa157 la Commissione valuta positivamente alcune
riforme che sono state effettuate, quali la limitazione dei poteri di sorveglianza delle decisioni dei tribunali, la subordinazione del procuratore al tribunale; tuttavia la Commissione vede la Prokuratura come un’istituzione troppo grande, troppo potente,
154 Federalny zakon o Prokurature Rossijskoj Federazii, ctat’ja I: Prokuratura Rossijskoj Federazii, consultato il
25/10/2012 all’indirizzo: http://genproc.gov.ru/documents/legal-base/
155 Commissione di Venezia o Commissione europea per la Democrazia attraverso il diritto, organo consultivo del
Consiglio d’Europa, istituito nel 1990, ha svolto un ruolo chiave nella diffusione de patrimonio costituzionale europeo.
156 Opinion on the federal law on the Prokuratura, Opinion N°340/2005, Strasburg, 13 June 2005, consultato il
25/10/2012 all’indirizzo: http://www.venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)014-e.pdf
poco trasparente che esercita varie funzioni talvolta interferenti con altre istituzioni statali. Per la Commissione sarebbero necessarie ulteriori riforme, tra cui quella che priverebbe la Prokuratura dei suoi poteri di sorveglianza generale che dovrebbero spettare ai vari tribunali o al difensore civico. Perché, mentre in passato l’ampio ruolo del procuratore era giustificato dalla “carenza” di organi specifici, oggigiorno in seguito all’introduzione di istituzioni come i tribunali che tutelano la legalità, tali “privilegi” dovrebbero scomparire.
Le osservazioni della Commissione derivano da confronti con gli standard europei. Va ricordata a proposito la particolarità della Federazione Russa alla quale, tutt’oggi, è difficile attribuire una forma certa di Stato, perché non è chiaro se sia ancora in trasformazione, se sia autocratica o se sia una “democrazia di facciata”.
La funzione di sorveglianza attribuita alla Prokuratura, per una serie di specifici motivi, quali la necessità di consolidare il controllo dello Stato centrale nella Russia post-sovietica molto frammentata, risulta essere adeguata alle necessità attuali del Paese. Essendo la Prokuratura un organo di eredità zarista, trapassato nello Stato socialista, che perdura in mancanza di alternative nella Russia di Putin, a testimonianza della continuità nei secoli di determinate peculiarità di governo del Paese, va dunque valutata come strumento che trascende dagli standard dei modelli occidentali.
2.7 Analisi del rapporto tra potere giudiziario e potere presidenziale nella