Capitolo 3 Focus sulle novità di Basilea IV
3.5 La volontà di limitare gli effetti sul rischio sovrano
Il nuovo possibile framework Basilea IV molto probabilmente rifletterà il risultato della politica in atto sul trattamento prudenziale che interessa il rischio sovrano. «L'entità del rischio sovrano e dei suoi effetti di ricaduta sono stati al centro di attenzione politica a seguito del grave deterioramento dei titoli di Stato greci, irlandesi, portoghesi, spagnoli e italiani durante la crisi del debito sovrano della zona euro. Nel frattempo, un certo numero di proposte sono state disposte per ristrutturare i vantaggi regolamentari di cui le banche godono a investire in tali attività, in particolare in termini di limiti di concentrazione e di cartolarizzazione in pool di obbligazioni sovrane»104. Attualmente, in molti stanno sollecitando il Comitato di Basilea affinchè rimuova la ponderazione di rischio pari a zero per le esposizioni delle banche nei confronti dei soggetti sovrani (al momento autorizzato ai sensi di Basilea III), anche se, nella realtà, Basilea II e Basilea III prescrivono requisiti patrimoniali minimi commensurati al rischio
di credito sottostante, in linea con l'obiettivo di assicurare la sensibilità al rischio.
Il trattamento delle esposizioni verso soggetti sovrani nel portafoglio bancario si conforma alle disposizioni contenute al riguardo nello schema Basilea II, le quali non sono state modificate da Basilea III105. Le singole giurisdizioni hanno la facoltà di adottare una o entrambe le seguenti metodologie: il metodo standardizzato, che si avvale dei rating creditizi esterni, e il sistema basato sui rating interni (IRB), che si fonda sulle valutazioni di rischio interne delle banche. Il presupposto è che le banche adottino il sistema IRB nell'ambito dell'intero gruppo bancario e per tutte le classi di attività.
103 Resti A., «Come cambiano (e perché) gli stress test del 2016», lavoce.info, Giugno 2016.
104 Amorello L., «Beyond the Horizon of Banking Regulation: What to Expect From Basel IV», Harvard
International Law Journal, vol. 58, December 2016.
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Il trattamento del rischio sovrano nell'ambito di Basilea 1 si basava sulla distinzione fra paesi membri e non membri dell'OCSE. Esso assegnava una ponderazione di rischio dello 0% alle esposizioni verso i paesi membri dell'OCSE, e del 100% a quelle verso altri paesi. Basilea 1 è ancora oggi lo standard minimo in vigore in alcune giurisdizioni.
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«Il Comitato riconosce, tuttavia, che le banche potrebbero essere impossibilitate ad applicare contemporaneamente il metodo IRB a tutte le classi di attività e unità operative rilevanti. Di conseguenza, prevede la possibilità che le Autorità nazionali di vigilanza permettano alle banche di propria competenza di estendere l'applicazione del metodo a tutto il gruppo bancario in modo graduale. Inoltre, nel rispetto di rigorose condizioni, consente loro di continuare ad applicare indefinitamente ad alcune esposizioni il metodo standardizzato. Tale trattamento, tuttavia, è riservato esclusivamente alle esposizioni presenti in unità operative non rilevanti e in classi di attività non significative, in termini di dimensioni e di rischiosità attesa. Vi è pertanto l'aspettativa che le banche che adottano il metodo IRB lo applichino progressivamente a tutte le esposizioni significative.
Esistono differenze sostanziali nell'applicazione delle regole di Basilea nelle varie giurisdizioni106. Ad esempio, negli Stati Uniti le banche con operatività internazionale sono tenute ad attuare il metodo IRB, ma è in corso una fase sperimentale di applicazione parallela e il processo non si è ancora concluso. Di conseguenza, per il momento tali banche continuano a utilizzare la versione locale del metodo standardizzato. Nell'Unione Europea le Autorità hanno accordato agli organi di vigilanza la facoltà di consentire alle banche che seguono il metodo IRB di continuare ad applicare in via permanente il metodo standardizzato alle esposizioni verso soggetti sovrani. Ai fini dell'applicazione del metodo standardizzato, inoltre, le autorità dell’Unione Europea hanno posto pari a zero la ponderazione di rischio da applicare non soltanto alle esposizioni verso soggetti sovrani denominate e finanziate nella moneta dello Stato membro corrispondente, ma anche alle esposizioni di questo tipo denominate e finanziate nella moneta di qualunque altro Stato membro»107.
Il trattamento preferenziale del rischio sovrano nel quadro normativo bancario è stato chiaramente contestato durante la crisi finanziaria. La mancanza di sensibilità ai rischi e gli incentivi nel quadro prudenziale per gestire attivamente il rischio sovrano potrebbero aver portato ad una effimera consapevolezza già prima della crisi del debito sovrano della zona euro, dato che evidenze empiriche mostrano una limitata diversificazione e una significativa resistenza all’acquisto di titoli sovrani in quel periodo.
Come dice lo stesso Comitato di Basilea: " il Comitato ha avviato una revisione del trattamento
regolamentare esistente del rischio sovrano e considererà le potenziali opzioni politiche, in un modo attento, olistico e graduale". Di conseguenza, in attesa della definitiva versione, il debito
sovrano vedrà il suo trattamento regolamentare rafforzato solo in alcuni aspetti, mentre la
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Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, «Rapporto sullo stato di avanzamento nell'attuazione dello schema di regolamentazione di Basilea», Bank for International Settlement, Ottobre 2013.
107 Rassegna trimestrale BRI, «Il trattamento del rischio sovrano nello schema di regolamentazione
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revisione finale verrà introdotta gradualmente e in un orizzonte più lungo; l’obiettivo ultimo è quello di mitigare gli effetti del rischio sovrano sull’intero sistema finanziario.
Taluni ritengono che proprio lo stringente sistema di regolamentazione degli intermediari abbia indotto ad acquisire posizioni su medesime esposizioni, e questo, attraverso la somma di comportamenti omogenei da parte degli operatori, abbia di fatto amplificato enormemente il rischio sistemico. Pertanto anche qualora si ritenesse opportuno un ulteriore intervento della Vigilanza, bisognerebbe comunque preservare livelli di discrezionalità degli operatori volti a superare i limiti dell’impianto regolamentare ad oggi in vigore per gli intermediari, che di fatto li vincola all’adozione dei medesimi comportamenti, con la conseguente enfatizzazione del rischio sistemico.
L' Autorità bancaria europea ha dichiarato: "le informazioni sulle esposizioni sovrane sono state cruciali in passato e diventano ancora più importanti ora. I dati attualmente disponibili presentano numerose carenze che hanno richiesto fino ad ora di ricorrere ad interventi ad hoc da autorità competenti".
L'autorità ha evidenziato la mancanza di misure "analiticamente preziose", sottintendendo l’assenza di una visione completa delle esposizioni al rischio sovrano, in quanto alcuni rischi sovrani possono essere, ad esempio, inclusi anche in altre classi di esposizione (come i governi regionali segnalati come istituzioni).
La possibilità che vi sia un’intensa circolazione di informazioni sulle esposizioni sovranazionali nel normale reporting di vigilanza migliorerà notevolmente la capacità dei supervisori e dell'EBA di controllare le esposizioni ai titoli sovrani e i loro rischi. I requisiti di reporting esistenti verranno completati con due nuovi modelli che forniscono una ripartizione delle esposizioni al rischio sovrano per residenza dell'emittente obbligazionario, del portafoglio contabile e del trattamento regolamentare.
I modelli di segnalazione sono stati strutturati con l'obiettivo di fornire alle Autorità di Vigilanza informazioni rilevanti per effettuare valutazioni periodiche del rischio stesso e assistere nell'analisi delle esposizioni nell'ambito degli stress test.
Il quadro normativo attuale non richiede che le istituzioni finanziarie mantengano un patrimonio di vigilanza significativo contro il rischio sovrano, assumendo inadeguatamente il debito sovrano come a basso rischio o persino in una classe di attività priva di rischio, ma la crisi del debito finanziario e sovrano ha sostenuto l'importanza di rompere questo disastroso nesso di sovranità bancaria, in cui i bilanci delle banche degradano la solvibilità dei loro titoli sovrani e viceversa. Da qui le ragioni che hanno spinto il Comitato di Basilea ad effettuare una revisione al trattamento regolamentare del rischio sovrano.
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«L'innovazione consisterebbe nel limitare o vietare l'applicazione parziale dell'approccio standard al debito sovrano, che pertanto dovrebbe essere valutato con una PD da modelli interni che porterebbe a coefficienti di rischio superiori a zero»108.
La questione è politicamente sensibile nella zona euro, poiché le banche dei paesi in cui le casse pubbliche sono sotto tensione potrebbero passare a detenere debiti di paesi più sani per alleviare l'onere finanziario.
Il vice governatore della Banca d'Inghilterra, Andrew Bailey, ha dichiarato che si aspetta che la regola per cui è prevista la ponderazione del rischio pari a zero cambi, ma gradualmente, nel tempo, in quanto, almeno per il momento, si possiedono strumenti per poterlo gestire a livello di singola nazione.