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INDICE
p.
Premessa………. 4
Capitolo 1 - Profili generali di diritto ed amministrazione del rischio e dell'emergenza 1. Il complesso governo nella società dell'incertezza………. 10
2. Ordinamento italiano ed emergenze naturali, tecnologiche e sanitarie………... 16
2.1. L'assetto istituzionale………….. 16
2.2 Principi e diritti alla prova……… 19
2.3. L'expertise tecnico-scientifico del governo e la decretazione legislativa come strumento per la normazione connessa alla gestione dei rischi………. 25
2.4. La necessità di provvedere con urgenza: il decreto-legge e la normazione in emergenza…………... 29
2.5 Le ordinanze contingibili e urgenti: resilienza dell'ordinamento o rottura del sistema delle fonti………. 37
2.5.1. Tradizione amministrativa, dibattito dottrinale e giurisprudenza costituzionale………... 37
2.5.2. Definizione e disciplina attuale dell'istituto………... 43
2.5.3 Le ordinanze di protezione civile……… 47
3. Caratteri dell’amministrazione del rischio e dell’emergenza………. 49
3.1. Aspetti organizzativi……… 49
3.2. Aspetti procedurali………... 53
3.2.1. Il procedimento………. 53
3.2.2. Il provvedimento………... 57 Capitolo 2 - Profili storico-evolutivi
2
dell'amministrazione di rischio e dell'emergenza
1.Introduzione………. 59
2. La minaccia incompresa. "Stato esile", ordine pubblico e disastri nell'Italia liberale……… 60
3. Verso una prima consapevolezza della necessaria presenza dello Stato.. 63
4. . Rivolgimenti politici e sconvolgimenti naturali dal tramonto dello Stato liberale all'alba della Repubblica………... 66
5. Catastrofi e I Repubblica: dall'imprevisto dal fronteggiare al rischio da prevedere e prevenire…… 71
6. Fango, fumo e macerie: le emergenze tra riforme istituzionali, eccessi e rimpianti………... 93 Capitolo 3- Le attività dell'amministrazione di rischio e dell'emergenza 1. Introduzione……… 106 2. La previsione………... 107 2.1. Lo studio………... 107
2.2. L'analisi del rischio……….. 110
2.3. Rischio ed incertezza……… 112
2.4.La valutazione del rischio………. 113
2.5.Preannuncio,monitoraggio,sorveglianza e vigilanza in tempo reale degli eventi…… 116
3. La riduzione del rischio…………... 118
3.1. Il controllo sul rispetto delle prescrizioni legislative ed amministrative... 119
3.2. Le misure strutturali per la riduzione del rischio……… 121
3.2.1.La normativa sulla sicurezza dei beni. 121 3.2.2. Pianificazione urbanistico-territoriale e sicurezza degli insediamenti……… 125
3.2.3. Lo sviluppo sostenibile come complesso di misure di prevenzione strutturale……… 126
3.2.4. Misure di igiene e sanità pubblica e riduzione del rischio……… 130
3.2.5. La sicurezza dei trasporti…….. 132
3.2.6. Misure strutturali per la riduzione del rischio incendi……… 135
3.3. Le attività non strutturali di riduzione del rischio……… 136
3
3.3.1. La diffusione della cultura della
sicurezza………... 137
3.3.2. Pianificazione di emergenza,
allertamento ed esercitazioni……… 140
4. Il soccorso e il superamento
dell’emergenza………. 146
4.1. La classificazione degli eventi………. 147
4.2. La direzione unitaria………. 148
4.3. Strumenti economico-finanziari per il superamento dell’emergenza ed il ripristino delle ordinarie condizioni di vita…………. 152
Conclusioni………... 159 Bibliografia………... 162
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Premessa
Dalla notte dei tempi tutte le forme di vita che hanno abitato il nostro pianeta hanno dovuto scontare la presenza di un ambiente favorevole combattendo contro il susseguirsi di catastrofi della più svariata natura che in alcuni casi ne hanno perfino determinato l'estinzione. A tale destino non ha potuto sottrarsi nemmeno la specie umana la quale, nella sua evoluzione, con gli strumenti a sua disposizione in ogni epoca ha risposto all'insaziabile domanda di sicurezza sia materiale che
spirituale formulando differenti soluzioni. In primo luogo, non avendo le capacità per influenzare il mondo esterno, gli arnesi utilizzati furono quelli della religione, del mito e della magia
attraverso i quali era possibile esorcizzare le paure scaturenti dall'incomprensione di fenomeni distruttivi costruendo un approdo sicuro nella propria sfera personale e spirituale. Non a caso disastri naturali sono narrati o reinterpretati in religioni e mitologie di tutto il mondo e delle svariate epoche. Il diluvio universale non è esclusiva della Bibbia1 ma analoghi episodi fanno parte della tradizione greca, indiana e babilonese con protagonisti rispettivamente Deucalione e Pirra2, il Manu Vaivasvata e il dio Visnu3 nonché Gilgamesh e Utnapishtim4. 'altro canto il terremoto, imputato nella cultura giapponese alla collera di un drago5residente all'interno della terra, è al centro del mito di Atlantide ed anzi è la causa dell'inabissamento non solo di quest'isola ma anche di una civiltà pre-ateniese6 Tutto ciò in pieno accordo con una concezione che attribuiva non solo fenomeni naturali quali fulmini, onde o venti ma anche le cause di manifestazioni epidemiche7alla volontà e all'intervento di divinità furibonde in cerca di vendetta nei confronti degli uomini. In seguito, la memoria collettiva prima e la storiografia poi, concorsero se non a restituire una dimensione terrena ai suddetti fenomeni almeno a fornire una chiave di lettura delle ricorrenze con cui essi si
1
Nella Genesi si narra infatti la vicenda di Noè il quale venne scelto da Dio per salvare la sua famiglia e le specie animali dal diluvio che avrebbe invece sterminato tutte le altre forme viventi. Il diluvio durò quaranta giorni e quaranta notti mentre solo dopo centocinquanta giorni le acque cominciarono a calare ed il giorno diciassette del settimo mese l'arca si appoggiò su di un monte Il primo giorno del decimo mese apparvero le cime dei monti e quaranta giorni dopo Noè inviò un corvo fuori dall'arca ma questi tornò non trovando terre emerse. Lo stesso fece con una colomba la quale tornò con un ramoscello d'ulivo in bocca come segno dell'avvenuto prosciugamento delle acque. Genesi dal 6 al 8.
2
"volendo Zeus punire la malvagia e corrotta umanità, mandò un immenso diluvio per sterminarla. Salvò solo Pirra e Deucalione in un'arca e dopo nove giorni li fece scendere a terra sul monte Parnaso." G. Sechi Mestica, "Dizionario universale di mitologia", Rusconi, Milano, 1994, v. 1, p. 60 dell'edizione digitale per non vedenti.
3
Manu è considerato "l'Adamo indù" e nella mitologia se ne contano ben 14. Il settimo, Vaivasvata, è "una specie di Noè, che si salvò dal diluvio grazie all'aiuto di Visnu nel suo avatara di pesce e potè provvedere alla continuazione del genere umano". G. Sechi Mestica, "Dizionario universale di mitologia", Rusconi, Milano, 1994, v. 2, p. 87
dell'edizione digitale per non vedenti.
4
"Figlio di UbarTutu, re di Shurippak, è detto il Noè dei Sumeri perché il mito che lo riguarda è del tutto simile a quello della Genesi. Enlil, capo di tutti gli dei del pantheon assiro, decise di far cadere il diluvio universale per distruggere l'umanità corrotta. U., consigliato da Ea, dio della sapienza costruì un'arca cubica con sei ponti e vi si rifugiò con tutta la famiglia, gli animali e i tesori. Cessata L'inondazione dopo sette giorni, U. si recò in cima a Nissira per ringraziare il dio Ea. Enlil, pentito del disastro da lui provocato, chiese perdono agli dei e poi benedisse U. e la sua famiglia e concesse loro il dono dell'immortalità in un logo lontano fuori dalla terra. Dal Noè sumero si recò l'eroe Gilgamesh nel vano tentativo di sfuggire alla morte." G. Sechi Mestica, "Dizionario universale di mitologia", Rusconi, Milano, 1994, v. 2, p. 159 dell'edizione telematica per non vedenti.
5
si veda Bonetti T., Diritto amministrativo dell'emergenza e governo del territorio: dalla collera del drago al piano della ricostruzione, in Rivista Giuridica dell'Edilizia, fasc.4, 2014, pag. 127
6
timeo e crizia dialoghi platonici e vedi resoconto d’Angelis
7
5
manifestavano consentendo così l'implementazione di cautele quali ad esempio la costruzione di villaggi sui rilievi rocciosi e non sui versanti instabili o sui depositi alluvionali8. Da parte sua, la filosofia, intesa nell'accezione degli antichi, concorse a gettare le basi per un radicale
capovolgimento di impostazione il cui pilastro era costituito dalla sostituzione della trascendente presenza divina con l'immanente compresenza tra uomo e natura sebbene solo il progresso
scientifico avrebbe meglio illuminato tale legame indissolubile con la forza delle leggi predittive. Nonostante ciò alla prospettiva filosofica non poteva di certo difettare il pensiero critico specie in momenti di grandi trasformazioni delle strutture socio-economiche e di conseguenza anche di quelle più precisamente politiche. "Converrete", scriveva J. J. Rousseau in occasione del terribile sisma e maremoto che colpì Lisbona nel XVIII secolo9, "che, per esempio, la natura non aveva affatto riunito in quel luogo ventimila case di sei o sette piani, e che se gli abitanti di quella grande città fossero stati distribuiti più equamente sul territorio e alloggiati in edifici di minor imponenza, il disastro sarebbe stato meno violento o, forse, non ci sarebbe stato affatto. Ciascuno sarebbe
scappato alle prime scosse e si sarebbe ritrovato l'indomani a venti leghe di distanza, felice come se nulla fosse accaduto. Ma bisogna restare, ostinarsi intorno alle misere stamberghe, esporsi al rischio di nuove scosse, perché quello che si lascia vale più di quello che si può portar via con sé. Quanti infelici sono morti in questo disastro per voler prendere chi i propri abiti, chi i documenti, chi i soldi? Forse non sapete, allora, che l'identità personale di ciascun uomo non è diventata che la minima parte di se stesso e che non vale la pena di salvarla quando si sia perduto tutto il resto?»10. Meno spietato ma pur sempre critico nel suo giudizio fu Immanuel Kant che accusava i suoi
contemporanei perché "immaginano di mitigare le durezze della sorte con un atteggiamento di cieca sottomissione che li porta ad abbandonarsi con tutto il proprio peso alla grazia e alla
disgrazia"11. A legare catastrofi e intellettuali non fu tuttavia solo la mera speculazione bensì, come del resto diversamente non poteva essere, anche la tragica esperienza diretta. Infatti, se è da un lato è universalmente nota la vicenda che lega Plinio il Vecchio all'eruzione del Vesuvio del 79 d.C.
12
forse meno risaputa e, quindi, più degna di menzione è anche quella che vide protagonista Benedetto croce. Il filosofo abruzzese sopravvisse infatti al sisma dell'isola di Ischia nel
188313che causò il crollo dell'edificio in cui risiedeva mentre sotto quelle stesse macerie perirono il padre, la madre e la sorella14.Una sorte analoga si abbatté pure sulle vite di Gaetano Salvemini15 ed Ignazio Silone16 con il primo che perse l'intera famiglia nel sisma che sconvolse lo Stretto di Messina nel dicembre 190817 ed il secondo che si vide, ancora quindicenne, portare via la madre
8
Si veda la parabola della casa sulla roccia nel vangelo di Matteo 7,24-29
9
La capitale portoghese fu colpita dal terremoto e maremoto il 1° novembre 1755 e ne restò distrutta per almeno un terzo mentre ai crolli causati dalle scosse si sommavano le distruzioni provocate dagli incendi che si diffusero successivamente. Il numero delle vittime è stimato tra le 60 e le 90 mila mentre i senzatetto furono circa 100 mila.
10
Il passo è tratto dalla "Lettera sulla provvidenza" vergata dal filosofo ginevrino nel 17 ed è citato in botta S., politica e calamità. il governo dell’emergenza naturale e sanitaria nell’ Italia liberale 1861-1915, Rubettino Editore, 2013, p. 23Botta S., "politica e calamità. il governo dell’ emergenza naturale e sanitaria nell’ Italia liberale 1861-1915", op. cit. p61 11 Ibidem 12 Plinio 13
Si tratta del terremoto di Casamicciola avvenuto il 28 luglio del 1883 il quale provocò più di duemila vittime.
14
L'episodio è tratto da S. Botta, "politica e calamità. il governo dell’ emergenza naturale e sanitaria nell’ Italia liberale 1861-1915)", op. cit. p30, nota 37.
15
Salvemini
16
Silone
17
Alle 5:20 del 28 dicembre 1908 lo Stretto di Messina fu sconvolto da un sisma di magnitudo 7.2 che causò, secondo le stime più recenti, circa 80 mila vittime e provocando danni in un territorio pari a circa 6000 kmq. Nella città siciliana
6
dai crolli provocati dal terremoto che colpì la Marsica nel gennaio 191518 .Un apporto determinante, sebbene non risolutivo ed anzi per certi versi controproducente, si è sprigionato
dall'evoluzione19costante e esponenziale delle conoscenze scientifiche e dal notevole avanzamento tecnologico: le prime contribuirono a diradare l'oscurità che circondava gran parte dei pericoli e dei rischi a cui era ed è sottoposta la vita quotidiana mentre il secondo rese possibile ridurre il gap che separava la forza nel contempo creatrice e distruttrice della natura da quella, egualmente creatrice e distruttrice o, se vogliamo esclusivamente sostitutrice, dell'umanità. Tuttavia, come accennato, tali nuove possibilità e capacità non partorirono unicamente conseguenze favorevoli. In primo luogo, lungi dall'essere esaustive, le scoperte scientifiche con il loro bagliore se da un lato chiarivano dall'altro non facevano altro che scovare nuovi coni d'ombra dietro ogni ostacolo che intralciava il loro percorso violando così, esse stesse sacerdotesse, la sacralità del tempio della razionalità20 .In secondo luogo, le crepe sinora descritte nell'edificio della scienza, non permisero l'utilizzo responsabile e lungimirante dell'ambiente circostante bensì solo uno sfruttamento miope che,
aggravato dalle pretese della logica economica, mancò non solo di intravedere all'orizzonte possibili rischi e di constatare pericoli più che mai incombenti ma divenne esso stesso fonte di nuove minacce21.Nel passaggio dalle imperscrutabili leggi divine alle misteriose ma sondabili e
manipolabili leggi della natura, la catastrofe ci appare "come spazio d'eccezione in grado di fornire spunti di analisi sull'evoluzione del ruolo dello Stato nella gestione di una crisi prodotta da fattori esterni alle sue articolazioni e a quelle della società civile"22 capace nel medesimo istante di distruggere non solo vite umane, beni materiali, patrimonio culturale ma anche di generare un crisi di legittimazione dei pubblici poteri. Non è un caso, quindi, che sovrani, governi e parlamenti si siano a più riprese dedicati all'argomento innanzitutto in chiave di ordine e sicurezza pubblica per poi passare, con l'evoluzione dei sistemi politici verso modelli rappresentativi e democratici caratterizzati da elevati standard di garanzie per i cittadini, ad approcci incentrati
sull'inquadramento dell'emergenze all'interno dei concetti di pubblica incolumità prima e di protezione civile23poi. Ciò perché "Dall'emergenza all'amministrazione del rischio, l'evoluzione storica delle situazioni di pericolo (legate alle manifestazioni più ostili della natura, ma anche all'impetuosa crescita economica, scientifica e tecnologica) ha portato a un ampliamento dei compiti dei poteri pubblici tale da far perdere all'emergenza stessa i caratteri dell'eccezionalità per assumere quelli della gestione preventiva dei fattori di crisi"24 . Una gestione che nell'inestricabile intreccio tra globale e locale e tra individuale e collettivo, ormai da tempo non può più permettersi il lusso di rivolgersi esclusivamente ai disastri maggiori o imminenti ma deve necessariamente assicurare i più elevati standard di tutela delle persone, dei beni e dell'ambiente anche in relazione ad eventi dalla
furono solo due le case a non subire alcun danno. Si veda, tra l'altro, il n. 2 del magazine "Protezione Civile" edito dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e reperibile sul sito del Dipartimento della Protezione civile all' indirizzo
http://www.protezionecivile.gov.it/jcms/it/magazine_settimanale.wp
18
Avezzano
19
per quanto concerne il concetto di "rivoluzione scientifica" si veda il classico volume di ecc.
20
indeterminatezza precauzione ecc.
21
Lo sviluppo tecnologico se da un lato ha consentito e permette tuttora di fronteggiare molti pericoli dall'altro ne genera di nuovi e, per tutti, basti pensare a quello costituito dalle radiazioni sprigionatesi a seguito di incidenti in impianti di produzione di energia mediante scissione nucleare.
22
Botta S., "politica e calamità. il governo dell’ emergenza naturale e sanitaria nell’ Italia liberale 1861-1915", op. cit. p13
23
Tale linea evolutiva è espressa chiaramente sin dal titolo del volume "Dalla pubblica incolumità alla protezione civile" curato da Stefania Magliani e Romano Ugolini e pubblicato per i tipi della Fabrizio Serra Editore nel 2007.
24
Botta S., "politica e calamità. il governo dell’ emergenza naturale e sanitaria nell’ Italia liberale 1861-1915", op. cit. p61
7
portata minore ma dalla frequenza maggiore o, addirittura, di cui ancora non sono comprovate l'esistenza l'eziologia. Per ottemperare a simili mutevoli esigenze è stato indispensabile schierare sia un sempre più esteso sistema normativo, sia un'organizzazione amministrativa
progressivamente più articolata e specializzata. dotata di poteri e prerogative eccezionali o straordinarie dinanzi ai quali,, negli ultimi decenni, sono state innalzate difese a garanzia degli incomprimibili diritti e libertà costituzionali. In questa sede lo sguardo sarà rivolto particolarmente all'ambito disciplinare del diritto amministrativo che "si occupa del fenomeno dell'emer-genza da tre punti di vista: il primo è relativo all'uso dei poteri speciali e derogatori e attiene alla ricerca della fonte del potere straordinario e dei suoi limiti e coinvolge anche profili di diritto
costituzionale relativamente all'uso dei principi di legalità e di imparzialità nonché alla
distribuzione delle competenze tra i vari livelli di governo della nazione; il secondo riguarda la considerazione del rischio nell'attività amministrativa ordinaria attraverso la quale le
amministrazioni sono tenute a valutare il rischio prodotto da esse stesse (come nel caso della gestione di impianti pubblici per la produzione di energia) o che può derivare dalle attività private sottoposte a controlli e autorizzazioni; il terzo concerne le forme organizzative
dell'amministrazione delle emergenze poiché il tipo di funzione che l'amministrazione chiamata a svolgere ha una netta influenza sulla sua forma organizzativa e, anzi, opera una sua diretta
trasformazione"25. Venendo, in conclusione, alla presentazione dei singoli Capitoli, il primo sarà diretto all'inquadramento della materia mediante la definizione dei concetti chiave quali Disaster management, emergenza, catastrofe o rischio nonché alla descrizione della relazione di questi con l'ordinamento costituzionale sia per quanto concerne principi e diritti fondamentali che rispetto al sistema delle fonti del diritto ed ai mezzi amministrativi che l'ordinamento vigente mette a
disposizione dei pubblici poteri al fine di fronteggiare situazioni eccezionali scaturenti da disastri naturali, tecnologi o sanitari. Gli ultimi due paragrafi saranno dedicati, invece, alle manifestazioni organizzative peculiari del settore in questione e alla fisionomia assunta in tali eventualità dal procedimento amministrativo. Nel secondo capitolo si procederà con la descrizione dell'evoluzione storica degli apparati incaricati della prevenzione e della gestione delle emergenze dagli esordi del regno ai giorni nostri tenendo in considerazione il quadro istituzionale ed il contesto politico in modo tale da mettere in evidenza le interrelazioni sorte e sviluppatesi nel corso dei decenni tra questi e le tematiche oggetto della presente riflessione. Diversamente, il terzo capitolo verterà sulle attività caratteristiche dell'amministrazione dei rischi e delle emergenze non solo analizzandone i tratti salienti bensì individuandone gli eventuali aspetti costanti anche al mutare dei settori presi in esame. A tal fine sarà opportuno oltre che necessario fare riferimento sia a testi normativi che ad atti amministrativi o, in alcuni casi, a documentazione di soggetti privati dai quali si possono ricavare esempi e spunti inerenti la più concreta delle prassi. Essi faranno in particolar modo riferimento alla realtà della regione Toscana in primo luogo perché essa presenta un elevato grado di esposizione e vulnerabilità rispetto a i più svariati pericoli sia naturali, sismicità26, dissesto idrogeologico, erosione e subsidenza delle coste27, che antropici, stabilimenti a rischio di incidente rilevante28,
25
Fioritto A., “l’amministrazione dell’emergenza tra autorità e garanzia”, Il Mulino, 2008, p.13
26
La Regione conta, infatti, ben 92 Comuni classificati in zona 2 sui 276 esistenti corrispondenti esattamente al 30% del totale. La provincia a più elevata pericolosità è quella di Massa-Carrara con 14 comuni su 17 (82,35%).
27
Il piano ambientale ed energetico, approvato con deliberazione del consiglio afferma che sono soggette a pericolosità idraulica e geomorfologia elevata e molto elevata rispettivamente il 20 per cento delle aree con quota inferiore ai 300 m. sul livello del maree, addirittura, il 14 per cento dell'intera superfice regionale. Strettamente legato alla corretta gestione dei bacini idrografici è anche il tema dell'erosione costiera a cui è soggetto il 41% del litorale regionale con 16 km su 207 in cui si raggiungono arretramenti con massimi anche fino a 2 metri l'anno. Tale fenomeno,
8
infrastrutture di trasporto29, oltre che a quelli costituiti da incendi30 nonché perché è palcoscenico da alcuni anni di un focolaio di meningite31, ed in secondo luogo per la maggior facilità nel
reperimento del materiale ad essa inerente. A questo proposito un ringraziamento va al personale del Comando provinciale del Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco di Massa-Carrara e a quello degli uffici provinciali preposti allo svolgimento delle funzioni in materia di protezione civile. Infine, nelle conclusioni si cercheranno di individuare, alla luce delle risultanze della presente ricerca, i presupposti e le conseguenze della recente emersione in dottrina della nozione di "diritto unitario del rischio"32 quale "articolazione oggettuale ulteriore del diritto pubblico"33 in grado di
aggravato in alcune aree come la Versilia e il lido apuano da processi di subsidenza, rappresenta un grave problema in quanto favorisce l'introduzione delle acqua marine nelle falde acquifere anche attraverso la risalita degli alvei fluviali durante i periodi di magra. Si vedano il P.A.E.R., consultabile nel sito dell'amministrazione toscana all'indirizzo http://www.regione.toscana.it/-/piano-ambientale-ed-energetico, alla p. 77 ed la Relazione di sintesi del quadro conoscitivo relativa al Piano strutturale del Comune di Massa reperibile
all'URLhttp://www.comune.massa.ms.it/pianostrutturale/piano1/QUADRO_CONOSCITIVO/QC_RELAZIONE_DI_SI NTESI.pdf alle pp. 44_45.
28
Secondo l'INVENTARIO NAZIONALE DEGLI STABILIMENTI SUSCETTIBILI DI CAUSARE INCIDENTI RILEVANTI AI SENSI DELL'ART. 15, COMMA 4 DEL DECRETO LEGISLATIVO 17
AGOSTO 1999, N, 334 e s.m.i., elaborato dal Ministero dell'ambiente e della tutela del mare e del territorio, in Toscana sono presenti 59 di tali impianti per una media di 5,9 a provincia. Il documento è reperibile all'URL:
http://www.minambiente.it/sites/default/files/archivio/allegati/trasparenza_valutazione_merito/DVA/rischio_industriale /regionale-provinciale_totale_rev2.pdf. Si ricordi che il 17 luglio 1988 un'esplosione e un incendio nello stabilimento Farmoplant sito nel Comune di Massa causarono il diffondersi di una nube tossica e la fuga di migliaia di cittadini e turisti
29
Diversamente dal caso precedente una stima della pericolosità connessa al trasporto e alle infrastrutture risulta di più ardua realizzazione in quanto le variabili in campo sono nettamente maggiori. Ricorrendo in alternativa ai precedenti storici, si possono citare i tristi avvenimenti che videro coinvolta il traghetto Moby Prince e la nave cisterna AGIP Abruzzo nel 1991, il convoglio ferroviario che nel 2009 causò l'incendio di un intero quartiere nella città di Viareggio . il naufragio della Costa Concordia presso l'isola del Giglio nel gennaio 2012 Occorre, inoltre, tenere a mente che per la posizione strategica della Toscana, posta lungo le direttrici Nord Sud e est-ovest, essa è attraversata da importanti reti stradali, autostradali e ferroviarie comprese le recenti linee ad alta velocità nonchè è sede di scali marittimi importanti quali quello livornese e carrarese e aeroportuali, a Firenze, Pisa e Siena oltre che ad analoghe infrastrutture
esclusivamente fruibili dal aeromobili militari tra cui anche la base statunitense di Camp Darby.
30
Poichè la superficie boscata regionale e pari ad 1 milione e 150 mila ettari la pericolosità degli incendi boschivi assume valori molto elevati specialmente in periodi di prolungata siccità: Nel decennio 2003_2012 si sono verificati 5486 incendi ma, a dimostrazione di quanto poc'anzi affermato, il primo della serie si è contraddistinto per più di mille incendi favoriti da temperature record e scarse precipitazioni mentre l'ultimo ha visto solo 165 eventi grazie all'effetto mitigante di condizioni meteorologiche favorevoli. I dati citati su tratti dal Piano operativo AIB approvato con Delibera di Giunta regionale n. 50 del 28 gennaio 2014 consultabile all' indirizzo
http://www.regione.toscana.it/documents/10180/71026/Piano+AIB+2014_2016+web.pdf/1a320de3-f996-4fc0-baf7-a0787edae154, A P. 63.
31
L'Istituto Superiore di Sanità (I.S.S.) ha registrato nell'anno 2015 un totale di 196casi di malattia invasiva da meningococco con aumento di quasi un decimale dell'incidenza passata in quattro anni da 0,23 a 0,32 casi per 100 mila abitanti, In Toscana, sulla base anche dei dati preliminari per il 2016, l'ente ha individuato un "marcato aumento" delle infezioni provocate dal meningococco C pure tra la popolazione adulta il quale ha spinto l'amministrazione regionale ad avviare una campagna di vaccinazione. I dati citati sono tratti dal sito dell'I.S.S. all'indirizzo
http://www.epicentro.iss.it/problemi/meningiti/EpidItalia.asp
32
Con la nozione di diritto unitario del rischio si è soliti fare riferimento a quei principi e valori, specie quelli dello sviluppo sostenibile, della tutela dell'ambiente e della salute, i quali hanno di recente sostituito l'impostazione precedentemente basata sulla prescrizione di regole, spesso di natura tecnica, finalizzate allo svolgimento sicuro di singole attività prima alla base delle normative particolari configurando un nuovo ruolo per il diritto necessariamente coinvolto nei processi propri della scienza e della tecnica da un lato e della globalizzazione dall'altro in virtù
dell'importanza assunta dalle nuove tecnologie e dalla rilevanza ormai transnazionale dei loro effetti.
33
9
costituire un quadro complessivo e coerente a cui ricondurre i principi ed i valori le discipline proprie dei singoli settori.
10
Capitolo I
PROFILI GENERALI DI DIRITTO ED AMMINISTRAZIONE
DELL'EMERGENZA
1.Il complesso governo nella società dell'incertezza34
La teoria sociologica e la psicologia sociale hanno negli ultimi decenni individuato un' elevato grado di consapevolezza di sé come carattere peculiare delle attuali società il quale necessariamente si estende fino a ricomprendere la piena coscienza delle diverse minacce che incombono su di esse o che da costoro promanano. Tuttavia, lungi dal determinare attente valutazioni, ciò ha per lo più indotto, particolarmente nel contesto occidentale, una sorta di schizofrenia in cui convivono da una parte consuete ansie e paure inedite e dell'altra una crescente sfiducia sia nei confronti delle autorità pubbliche che della comunità scientifica entrambe accusate di collusione con i potentati economici. Ad aggravare lo scenario non manca di contribuire il mondo della comunicazione con una buona frazione di quella tradizionale dedita a fomentare continui ed inutili allarmismi e la componente più innovativa, insieme con le reti sociali telematiche (social networks) che diffonde c.d. fake
news35condividendo con la prima finalità di strumentalizzazione politica o di semplice profitto. Poiché "il crescere della conoscenza aumenta anche la consapevolezza dei pericoli"36, da tale bombardamento mediatico focalizzato sull' "emozioni dell'emergenza"37 non ha potuto che scaturire una "cultura dell'emergenza"38 avvezza considerare le catastrofi e i disastri solo durante il
34
L'inquadramento sociologico del presente paragrafo è tributario nei confronti dei seguenti volumi : Bauman Z.”la società dell’incertezza”, Il Mulino, 2014; Beck U. “La società del rischio. Verso una seconda modernità”, Carocci, 2013; Sofsky W., “Rischio e sicurezza”, Einaudi, 2005; Sunstein, “Il diritto della paura. Oltre il principio di precauzione”, Il Mulino, 2010. Un utile sintesi delle suddette opere è disponibile nel volume di Paola Savona, “Il Governo del rischio. Diritto dell’ incertezza o diritto incerto”, Editoriale Scientifica, 2013, pp. 2-25.
35
La locuzione anglosassone in questione fa riferimento al fenomeno per cui specie nel web sono create e diffuse notizie parzialmente o totalmente difformi rispetto alla realtà con finalità e da parte di soggetti non ancora
complementmente identificati. Il problema ha assunto un notevole rilievo tanto da occupare la scena anche durante le elezioni presidenziali statunitensi del 2016 e da minacciare il corretto svolgimento delle imminenti consultazioni italiane almeno secondo le recenti dichiarazioni dell'ex vice-presidente USA Biden peraltro respinte da un variopinto coro di esponenti politici nostrani.
36
Savona P., il governo del rischio: diritto dell'incertezza o diritto incerto, Op. cit., p. 10
37
Si veda la voce "Adattamento" in Galimberti U., "Dizionario di psicologia", vol. 1, Edizione speciale realizzata per Gruppo Editoriale L'Espresso da Iniziative Speciali De Agostini, 2006, p. 17.
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loro manifestarsi, magari pretendendo che soluzioni rinviate per decenni siano adottate in poche settimane se non addirittura giorni, piuttosto di una "cultura della sicurezza"39 concentrata non solo sul imprescindibile aspetto del soccorso bensì anche sulle propedeutiche attività di previsione e prevenzione. Tale fenomeno non ha mancato di contagiare lo scenario politico già alle prese con una fase di scarsa legittimazione democratica provocando da una parte una crescente polarizzazione tra sostenitori e detrattori dell'approccio scientifico40 e dall'altra un flusso crescente ed eterogeneo di istanze indirizzate alle istituzioni le quali rischiano un evidente "surriscaldamento" e una strisciante delegittimazione conseguente all'impossibilità in primis di ottemperarvi ed in secundis di farlo nel modo consono alle molteplici aspettative proprie dei differenti richiedenti41. Ad ogni modo e a prescindere dalla provenienza, la politicizzazione dei rischi non riesce in nessun caso a compiere il salto di qualità e resta destinata a rimanere mera opzione tattica finalizzata all'incameramento di contingenti vantaggi elettorali ai quali, tuttavia, non segue affatto una presa di coscienza bensì l'escamotage di rimandare alla regolazione giuridica la ricerca di una soluzione. Tuttavia,
nonostante la capacità degli ordinamenti di produrre norme efficaci, per quanto concerne la loro lungimiranza o la loro effettività spetta ancora al sistema politico acquisire le competenze
necessarie e mettere in atto tutte le iniziative, tra cui predisporre apparati amministrativi, utili per garantire non solo la sopravvivenza dell'ordinamento ma anche la tutela dei diritti
costituzionalmente riconosciuti sicché la delega deresponsabilizzante che il ceto politico vorrebbe affidare al mondo giuridico non può che finire per ripercuotersi contro di esso. Ciò nonostante è indubbia la necessità del diritto e imprescindibile il suo utilizzo attesa l'irrinunciabile sua vocazione alla certezza sebbene, prima di procedere innanzi, occorra preliminarmente individuare i confini dei concetti, tra l'altro complementari, di rischio, pericolo, emergenza e danno, anche al fine di meglio delimitare la sfera d'azione dei poteri pubblici. Se la nozione di emergenza rinvia all'improvviso concretizzarsi di una situazione dai certi o probabili esiti negativi nonché capace di generare "domande a una velocità molto superiore a quella necessaria per elaborare le risposte"42, più ambiguo è il rapporto tra i significati dei termini rischio e pericolo. Essi "presuppongono
un’incertezza in riferimento a dei danni futuri. “Ci sono allora due possibilità: o l’eventuale danno viene visto come conseguenza della decisione, cioè viene attribuito ad essa, e parliamo allora di rischio, per la precisione di rischio della decisione; oppure si pensa che l’eventuale danno sia dovuto a fattori esterni e viene quindi attribuito all’ambiente: parliamo allora di
39
Per approfondimenti in tema di "safety culture" si vedano Marotta N., introduzione alla sicurezza civile e industriale: definizioni, principi, metodi e concetti generali, Maggioli, 2011, specialmente il capitolo 15 appositamente dedicato al tema, e brevi cenni in Moiraghi M., Protezione Civile. Origini, sviluppi e metodi., Approfondimenti nel presente elaborato sono rinviati al paragrafo del Capitolo Terzo.
40
Ci si limita in questa sede a menzionare la recente re-introduzione di obblighi vaccinali la quale ha dovuto scontrarsi e vede tuttora l'opposizione di segmnti non marginali della società per diverse motivazioni ostili a tale pratica medica che peraltro ha dimostrato storicamente un eleevato livello livello di efficacia. Il tutto contestualmente all'insorgere ed al diffondersi di un'epidemia di morbillo nel paese la quale ha causato nel 2017 circa 6000 mila casi ed alcune vittime tanto che le autorità sanitarie statunitensi hanno invitato i propri concittaddini intenzionati a viaggiare in Italia a seguire stringenti misure di igiene e a sottoporsi a vaccinazione.
41
è questo il caso della vicenda connessa all'impianto siderurgico sito nella città di Taranto prima in proprietà pubblica (ITALSIDER) poi alla famiglia Ilva ed ora in corso di trasferimento al gruppo Am Investco (Arcelor Mittal 85% e Marcegaglia al 15%)... la quale vede ormai da anni contrapposti gli interessi dei lavoratori, non solo pugliesi, direttamente e indirettamente coinvolti nell'organizzazione produttiva e quelli dell'economia italiana per cui la produzione siderurgica rappresenta un assett strategico e dall'altro quelli della comunità locale minacciata dall'inquinamento causato dall'impianto e specie dalle polveri del parco minerali. Tale situazione ha condotto allo scontro tra autorità locali, Comune e Regione, e Governo centrale.
42
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pericolo”43
".Rinviando al proseguo ulteriori riflessioni sulla relazione tra rischio e pericolo, bisogna evidenziare come tra questi e le emergenze non vi sia una soluzione di continuità bensì come sussista un continuum o persino una vera e propria sovrapposizione tanto sul piano logico quanto su quello cronologico. Infatti, in primo luogo, dalle singole definizioni affiora un crescendo
dell'eventualità che si verifichino danni dalla semplice possibilità per i rischi ed i pericoli fino alla probabilità o alla certezza nelle emergenze. In secondo luogo, una situazione emergenziale può scaturire dal concretizzarsi di un rischio o di un pericolo come questi ultimi possono essere generati dalla prima: ad esempio la cattiva gestione del reticolo idraulico può produrre l'inondazione di una città mentre la stessa inondazione può generare il rischio di un'epidemia a causa della distruzione della rete idrica e fognaria. La realtà ci dimostra quanto tradizionalmente individui e società
abbiano dovuto convivere con rischi ed emergenze giungendo ad elaborare svariate strategie dirette all'eliminazione o, più ragionevolmente, alla riduzione entro livelli accettabili dei rischi e dei danni conseguenti al verificarsi di eventi emergenziali. Al loro interno rivestono pari dignità sia le scienze fisico-matematica pure e applicate, fisica, chimica e le varie branche dell'ingegneria, quelle naturali, dalla geologia alla meteorologia, quelle biologico-mediche, dall'epidemiologia alla medicina
d'urgenza passando per la medicina veterinaria, e quelle umanistiche, dalla psicologia all'economia e dalla storia al diritto. Tuttavia, l'esigenza di una sintesi che sapesse cogliere gli aspetti essenziali delle diverse competenze ha condotto alla nascita di una disciplina specializzata nota con la denominazione di "crisis management" la quale si occupa di comprendere "come gestire e affrontare emergenze, disservizi e imprevisti [...] che possono riguardare ogni tipo di rischio collettivo, non solo quelli ambientali ma anche quelli in campo sanitario, politico, sociale"44. In particolare, nel contesto del crisis management è stata elaborata una vera e propria tassonomia di rischi ed emergenze incentrata essenzialmente su due indipendenti classificazioni, l'una di natura qualitativa e l'altra quantitativa. La prima può essere riassunta nel modo seguente:
1) rischi naturali - essi possono essere a loro volta distinti in: I) rischi ed emergenze terrestri:
a) rischi ed emergenze di natura geologica profonda: - rischio sismico;
- rischio vulcanico;
- rischio maremoto o tsunami;
b) rischi ed emergenze di natura geologica superficiale e dell'atmosfera inferiore: - rischio geomorfologico; b) rischio idraulico; c) rischio idrogeologico; d) rischio meteorologico; 43
savona P., il governo del rischio: diritto dell'incertezza o diritto incerto, op. cit, p. 5
44
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c) rischi dell'atmosfera superiore:
- rischio esplosione di corpi celesti entrati in contatto con l'atmosfera terrestre; - rischio caduta di materiale cosmico sulla superficie terrestre
II) rischi ed emergenze cosmici: a) rischi solari o legati ad altre stelle
b) rischi connessi a collisioni con corpi celesti diversi da stelle 2) rischi ed emergenze di natura antropica
I) rischi sociali
a) rischi politici - guerre e conflitti armati, insurrezioni e disgregazioni di entità politiche b) rischi economici - crisi economico-finanziarie
c) rischi per l'ordine e la sicurezza pubblica - criminalità organizzata interna e transnazionale, terrorismo, pirateria, attacco informatico su vasta scala
II) rischi ed emergenze di natura sanitaria: a) epidemie e epizoozie, ecc.
b) rischi ed emergenze dovute a eventi che producono grandi afflussi di feriti preso le strutture ospedaliere
c) rischio alimentare
III) rischi ed emergenze di natura tecnologica:
a) classificazione per tipologia di rischi ed emergenze: - rischio chimico;
- rischio nucleare e radiologico;
- rischio diffusione di prodotti e sostanze pericolose; d) rischio blackout
e) rischio traffico e infrastrutture dei trasporti f) rischio collasso delle reti di comunicazione b) classificazione per attività:
- rischio industriale;
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- rischio impianti per la produzione di energia;
- rischio impianti per il trattamento e lo smaltimento di rifiuti ordinari, speciali, ecc. - rischio traffico stradale e trasporto di merci pericolose su gomma;
- rischio connesso al trasporto ferroviario di passeggeri e merci specie se pericolose;
- rischio connesso alla navigazione marittima ed aerea sia relativa al traffico passeggeri che merci specie se pericolose.
Un diverso inquadramento è fornito, invece, da coloro che piuttosto di muovere dagli eventi partono dal fine a cui tende qualsiasi iniziativa di contrasto cioè la sicurezza. Tuttavia, costoro procedono, grazie anche alla maggior raffinatezza del lessico inglese, a separare la "prevenzione e repressione di illeciti dolosi e colposi (Security) [dalla] prevenzione di pericoli prevedibili e contenimento dei danni di eventi imprevedibili in settori determinati e speciali di attività o azioni a rischio
(Safety)"45.Sebbene conservi una notevole utilità teorica, tale classificazione è stata messa in discussione prima ancora che da nuove teorie dalle stesse dinamiche dei fatti che essa mira a inquadrare. Infatti, le dinamiche concrete mostrano come spesso sia impossibile tracciare una netta linea di demarcazione tra le diverse tipologie non solo sul piano fenomenologico, come
recentemente dimostrato dal caso dell'uragano Harvey in cui disastro naturale e industriale si sono mischiati nel flagellare contestualmente il territorio texano, sia su quello epistemologico in quanto sempre maggiori sono gli indizi che indicano nelle attività umane se non le cause almeno le concause di fenomeni naturali. Per questi motivi gli esperti tendono sempre più a assorbire entro un’unica categoria, quella dei c.d. "fuzzy disaster"46
, non solo le varie tipologie di rischi ed emergenze citate ma anche l'altrettanto tradizionale distinzione, quella quantitativa a cui si è già fatto cenno in precedenza, tra incidenti, disastri e catastrofi. fondata sul "grado di reversibilità o irreversibilità della situazione di crisi"47. Infatti, se gli incidenti della "vita quotidiana" non
possiedono la forza d'urto per creare danni permanenti al sistema sociale ed un disastro ne possiede una quantità tale da generare emergenze "con conseguenze che possono essere in qualche modo riassorbite dal sistema colpito in un lasso di tempo relativamente breve senza che quest'ultimo collassi48, con il concetto di catastrofe ci si riferisce a eventi in grado di generare "un
rovesciamento o capovolgimento per lo più improvviso e brutale che produce una drastica
variazione della struttura di un sistema [ sociale] , in genere irreversibile, tale da determinarne la sua degenerazione, spesso il collasso o distruzione"49. Per quanto utili nel contesto di discipline
specializzate, le distinzioni suddette non essendo fondate su criteri adeguati a soddisfare le esigenze derivanti dalla peculiarità epistemologica del diritto, devono essere necessariamente rielaborate nell'ottica di quest’ultimo. Traslando la dicotomia tra "security" e "safety" all'interno del mondo giuridico, si è, infatti, in grado di riunire i diversi eventi a seconda che arrechino un pregiudizio o incarnino una minaccia per l'ordinamento costituito da un lato attentando o ledendo la sua efficacia, come recentemente accaduto con la dichiarazione di indipendenza proclamata dalle autorità
45
Rizzo a. e Sergio A. (a cura di), "I nuovi orizzonti della sicurezza marittima", Giuffrè, 2015, p. 2.
46
Marotta N e Zirlili O., Disastri e catastrofi. Rischio, esposizione, vulnerabilità e resilienza, op. cit., p. 50
47 Ivi, p. 30 48 Ibidem 49 Ivi, 31
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regionali catalane50, e dall'altro mettendone in discussione l'effettività, ad esempio in occasioni di gravi calamità naturali che per giorni o settimane impediscono ai poteri pubblici di adempiere non solo ai propri compiti di controllo sull'esecuzione delle norme e di repressione e sanzione delle condotte illecite bensì anche a molte delle funzioni della c.d. "amministrazione di prestazione"51. In altre parole, si potrebbe sostenere affermando che nel primo caso è in gioco la sovranità "astratta" quale attribuzione del ruolo di decisore di ultima istanza in capo all'autorità identificata
dall'ordinamento mentre nel secondo caso è in gioco la conservazione della sovranità "concreta" ossia della tangibile capacità di governo. Al di là di queste indispensabili premesse di carattere generale, il presente elaborato verterà in modo esclusivo sul rapporto che il diritto pubblico instaura con la gestione delle emergenze naturali, sebbene in questa sede non si approfondiranno quelli sopra descritti come dell'atmosfera superiore e cosmici, i sanitari ed i tecnologici. Dal momento che si vogliono osservare le relazioni di questi fenomeni con le e l'organizzazione dei pubblici poteri, con le garanzie dei diritti e delle libertà e con il sistema delle fonti e l'organizzazione e l'attività amministrativa, gli occhiali utilizzati saranno quelli del diritto costituzionale e del diritto amministrativo il cui strettissimo legame era già presente non solo al giurista del XIX secolo Lorenz von Stein, il quale aveva definito l'amministrazione come "tätig werdende Verfassung"52, ma anche dall'italiano Esposito che affermava: "Chi voglia sapere come è disciplinata
l'amministrazione nella nostra Costituzione non deve leggere due soli articoli, ma l'intera
Costituzione"53.Più propriamente, nel diritto costituzionale, rischi ed emergenze, gli uni e le altre con le proprie peculiarità, hanno progressivamente guadagnato una posizione di rilievo influendo direttamente o indirettamente sulla forma di governo come su quella di Stato nonchè sulle garanzie dei diritti fondamentali e sul sistema delle fonti. Se la dottrina è solita classificare le seconde secondo il discrimine costituito dall'ampiezza della lesione da esse arrecata all'ordinamento, tra l'altro in analogia con quanto sopra descritto, in crisi costituzionali, a cui può corrispondere la rottura definitiva della validità ed efficacia della carta fondamentale, ed emergenze amministrative, caratterizzate tendenzialmente da una sua sospensione transitoria, ciò non può che assumere valenza non solo empirica ma per di più a posteriori dal momento che "nulla può garantire aprioristicamente che quello stato di eccezione non preluda, in realtà, all'instaurazione di un nuovo ordinamento"54. Proprio al fine di evitare che ciò accada diverse leggi fondamentali hanno disciplinato con cura i poteri e gli stati eccezionali, straordinari, di emergenza, di crisi, di guerra, d'assedio, ecc..,
50
Nell’ ottobre 2017, a seguito di tormentate consultazioni referendarie dichiarate incostituzionali, i vertici dell’ esecutivo di Barcellona proclamarono la nascita di una repubblica indipendente contro la quale Madrid ha messo in campo una ferma repressione con incarcerazioni, commissariamenti e applicazione dei poteri speciali previsti dalla carta costituzionale. Nelle elezioni del 21 dicembre 2017 la maggioranza dei seggi è nuovamente andata ai partiti
indipendentisti.
51
Si parla di amministrazione delle prestazioni o di funzione di prestazione per indicare l'attuale configurazione dei poteri pubblici i quali, benchè si sia di fronte alla costante ritirata del wellfare state, fondano la propria legittimazione in gran parte sull'erogazione di beni e servizi ritenuti imprescindibili per il corretto svolgimento della vita sociale e per i quali è generalmente condivisa l'idea che debbano essere assicurati se non direttamente dal settore pubblico almeno in stretto contatto con esso. Si veda Sorace D. , "Diritto delle amministrazioni pubbliche. Una introduzione", Il Mulino, 2014,. p.161 e ss.
52
La locuzione in tedesco è tradotta da Guido Corso come "costituzione in azione". Si veda Guido Corso, "Manuale di diritto amministrativo", Giappichelli, 2011, p. 140
53
ibidem.
54
La citazione è tratta da Cardone A., ""Il rapporto tra ordinanze del governo e decreti-leggi alla luce della prassi più recente e delle modifiche ordinamentali del potere extra ordinem: alcune tendenze costanti che vanno oltre le nuove dinamiche della normazione al tempo della crisi economica, p. 16. Il saggio è reperibile sul portale Osservatorio sulle fonti.
16
sancendone requisiti, procedure e limiti e dando così luogo ad un modello di "regolazione forte"55. Al contrario, la Costituzione italiana, ma anche quella statunitense, contiene a tal proposito
disposizioni scarne e lacunose essenzialmente ristrette alla disciplina dello stato di guerra, il quale resta estraneo al tema in questione, e della decretazione d'urgenza, da un lato nonchè di precise restrizioni all'esercizio di diritti e libertà in situazioni di pericolo, dall'altro. Come si vedrà, il silenzio del Costituente, oltre a configurare un modello di "regolazione debole"56, ha dato luogo ad una congerie di interpretazioni dottrinarie e ad una vasta giurisprudenza costituzionale specie in materia di poteri extra ordinem i quali configurano la più plateale manifestazione del contrasto tra necessità e legalità. Sin qui per quanto concerne le emergenze ed i rischi maggiori ma quanto affermato non deve trarre in inganno perché l'attenzione del diritto abbraccia anche quelle minori nella misura in cui da un lato rappresentano comunque una minaccia o determinano una lesione di beni giuridici e dall'altro in quanto, qualora non contenute, potrebbero degenerare. Fanno parte di questa categoria, ad esempio, gli incidenti sul lavoro o quelli stradali i quali solo di rado
coinvolgono contemporaneamente un numero elevato di individui ma che, in assenza di una regolazione di sicurezza, raggiungerebbero livelli preoccupanti se non inaccettabili. Se la gestione delle emergenze assume a tratti caratteri eversivi, quella dei rischi non è per nulla scevra da criticità. Infatti, l'anticipazione dell'intervento dei pubblici poteri rispetto al concreto manifestarsi di un danno se da una parte assicura un più elevato standard di sicurezza dall'altro deve percorrere lo stretto crinale tra libertà e sicurezza: la libertà di compiere attività che non arrecano ancora danno a nessuno, quindi nel rispetto del principio filosofico prima che giuridico del neminem ledere, ma che potrebbero bensì farlo almeno in linea teorica. Il nocciolo del problema, che coincide altresì con l’aspetto peculiare della gestione dei rischi, riguarda poi non solo l'an ma anche il quantum di tale anticipazione. In altri termini, giudicandola ammissibile dato che altrimenti non sussisterebbe un genuino diritto del rischio, quale percentuale di probabilità riferita al concretizzarsi di un rischio può giustificare una misura restrittiva delle libertà? è sufficiente un’accurata analisi del rapporto costi/benefici oppure bisogna optare per l'eliminazione di ogni fattore di rischio? Quesiti questi che ci conducono speditamente verso aspetti propri del diritto amministrativo e specificatamente relativi ai modelli di regolazione del rischio e di gestione delle emergenze in quali comprendono non solo diverse tipologie di attività bensì anche altrettanti esemplari di organizzazioni burocratiche con peculiari poteri e doveri. Prima di proseguire con lo studio dei singoli aspetti accennati, occorre compiere un'ultima precisazione terminologica. D'ora innanzi quando si utilizzerà il sintagma "gestione del rischio" o "gestione dell'emergenza" si farà riferimento sia agli aspetti concernenti la disciplina giuridica che a quelli inerenti la concreta attività amministrativa mentre si parlerà di diritto o di amministrazione del rischio o dell'emergenza quando si tratteranno singolarmente i diversi profili. Infine, sarà utilizzata la nozione di "gestione integrata" in tutti quei casi in cui si intenderà analizzare contestualmente e complessivamente sia il versante dei rischi che quello delle emergenze.
2. Ordinamento italiano ed emergenze naturali, tecnologiche e sanitarie 2.1. L'assetto istituzionale
55
Fioritto , L'amministrazione dell'emergenza tra autorità e garanzia, Il Mulino, 2009, p. 87
56
17
Relativamente al primo dei temi citati, quello connesso all'organizzazione istituzionale, l'esempio italiano è caratterizzato dal fatto che "la struttura costituzionale democratica e pluralistica non può subire alcuna eccezione per provvedere all’emergenza. 57" in quanto è da giudicarsi inammissibile qualsiasi "assetto straordinario sospensivo di attribuzioni costituzionali o che, comunque, incida sulla ripartizione delle competenze costituzionalmente disposte58."In realtà, la recente evoluzione del quadro istituzionale comporta che i rapporti tra le varie componenti della Repubblica siano approntati nel rispetto dei principi di leale collaborazione e sussidiarietà sia nelle condizioni ordinarie che in quelle straordinarie per le quali, la Costituzione prevede specifici poteri sostitutivi in capo al Governo. Prima, però, di passare alla loro descrizione risulta utile un breve excursus propedeutico e relativo ai principi suddetti. In particolare con quello di leale collaborazione ci si riferisce alla necessità che, nelle materie la cui competenza non risulta chiaramente distribuita o le quali intreccino materie attribuite sia allo Stato che alle Regioni, operi un "reciproco
coinvolgimento istituzionale e un coordinamento dei diversi livelli di governo”59 il tutto con
riguardo a quanto preteso dall'applicazione del principio di sussidiarietà. Questo "concetto teologico secolarizzato”60riunisce una serie di accezioni non sempre riducibili ad un insieme coerente
"accomunate però dalla volontà di proteggere l'autonomia sociale o territoriale dall'invasione del potere pubblico centralizzato”61. Nel suo significato "verticale" la sussidiarietà può essere intesa rispettivamente nel senso di un generale favore per le istanze dei soggetti pubblici più prossimi alla realtà sociale di riferimento, ad esempio le "autonomie locali”62 temperato dall'esigenza di
garantire, tramite l'intervento dei livelli superiori quali Regioni, Stato o, addirittura, l'Unione Europea 63 il migliore soddisfacimento degli interessi in gioco. Anche la sussidiarietà si configura come principio in grado di giustificare eccezioni all'ordinaria ripartizione delle competenze
giungendo sino ad intaccare l'effettività delle disposizioni contenute nell'art. 117 della Parte seconda della Costituzione. Infatti l'art. 118 "consente l'attrazione che allo Stato [...]delle funzioni
amministrative e delle correlative funzioni legislative»”64purché nell'esercizio della chiamata in sussidiarietà sia previamente raggiunta l'intesa con le Regioni interessate. Un elevata dose di cooperazione ed integrazione tra amministrazioni, enti ed organi distinti caratterizza, ad esempio, il servizio nazionale di protezione civile a cominciare dalla struttura stessa del Dipartimento la quale è incardinata all'interno della Presidenza del Consiglio proprio a garanzia del suo ruolo di cerniera tra i diversi dicasteri per giungere all'organizzazione interna dei vari comitati e centri operativi, da quello centrale a quelli comunali e intercomunali, passando da quelli per il
coordinamento dei soccorsi istituiti presso le prefetture e a quelli consultivi di livello provinciale, regionale e nazionale. Solo adesso è possibile riferirsi ai poteri sostitutivi esercitabili dal Governo nei confronti di Regioni ed enti locali nei casi in cui, esiste un "pericolo grave per l'incolumità [...]
57
Pinna, P., L'emergenza nell'ordinamento costituzionale italiano, , Giuffrè, 1988, p. 131
58
Ibidem
59
Caretti P. e G. Tarri Barbieri, Diritto regionale, Giappichelli, 2016, p. 268
60
Caruso C., "Prassi e funzioni del sistema di early warning", reperibile sul portale forum costituzionale, p. 1
61
Ibidem
62
L'art. 5 della Costituzione, sin dall'entrata in vigore nel 1948, afferma che: "La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali, attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo, adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento".
63
L'importanza della sussidiairetà quale modalità di distribuzione di oneri ed onori tra Stati membri ed Unione Europea è riconosciuta sin dal Preambolo ove i Governi firmatari dichiarano di essere "decisi a portare avanti il processo di creazione di un'unione sempre più stretta fra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio della sussidiarietà ".
64
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pubblica”65. Infatti il testo dell'art. 120 rinvia la disciplina puntale all'intervento del legislatore ordinario il quale ha adempiuto a tale prescrizione con la legge 131 del 2003 di adeguamento alla allora recente riforma della Parte Seconda della costituzione. L'art. 866 dispone che nel caso in cui siano minacciate le finalità tutelate dall'art. 120 a causa dell'inerzia nell'adottare atti dovuti da parte degli enti territoriali, il Presidente del Consiglio può individuare un "congruo termine" entro cui adempiere scaduto il quale le misure, anche di carattere normativo, potranno essere deliberate direttamente dal Consiglio dei Ministri o da un Commissario ad acta da quest’ ultimo indicato. Nei casi di urgenza, quelli che qui più interessano, il Governo può adottare gli atti in questione
direttamente purché ne faccia immediata comunicazione alla Conferenza Stato-Regioni o a quella Stato-Città e autonomie locali. L'attuazione di tali atti, sempre "proporzionati alle finalità
perseguite", sarà implementata dal Prefetto dell'Ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo della Regione in cui risiede l'ente inadempiente. Proprio nella disposizione dell'art. 120 parte della dottrina ha individuato il fondamento costituzionale della legge 225 del 199267 sul Servizio Nazionale di Protezione Civile in quanto essa dispone l'intervento del Governo in sostituzione degli altri enti territoriali al verificarsi di "calamità naturali o connesse con l'attività dell'uomo" da fronteggiare attraverso il ricorso anche a" mezzi e poteri straordinari”68. Allo stesso modo, si è ormai affermata una "multi-level governance"69 del rischio che coinvolge tutti i gradini della scala gerarchica sia sul piano della legislazione che dell'amministrazione. Si pensi, infatti, alla
65
L'art. 120, 2° comma, della Costituzione sancisce che: "Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni delle Citta metropolitane delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati inter nazionali o della normativa comunitaria oppure di pencolo grave per l’ incolumità e la sicurezza pubblica ovvero quando lo richiedono la tutela dell’ unita giuridica o dell’ unita economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostituti vi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidianeta e del principio di leale collaborazione"
66
L'art. 8 dispone che: "1. Nei casi e per le finalita' previsti dall'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento. 2. Qualora l'esercizio del potere sostitutivo si renda necessario al fine di porre rimedio alla violazione della normativa comunitaria, gli atti ed i provvedimenti di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche
comunitarie e del Ministro competente per materia. L'articolo 11 della legge 9 marzo 1989, n. 86, e' abrogato. 3. Fatte salve le competenze delle Regioni a statuto speciale, qualora l'esercizio dei poteri sostitutivi riguardi Comuni, Province o Citta' metropolitane, la nomina del commissario deve tenere conto dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione. Il commissario provvede, sentito il Consiglio delle autonomie locali qualora tale organo sia stato istituito. 4. Nei casi di assoluta urgenza, qualora l'intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza mettere in pericolo le finalita' tutelate dall'articolo 120 della Costituzione, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, adotta i provvedimenti necessari, che sono immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Citta' e autonomie locali, allargata ai rappresentanti delle Comunita' montane, che possono chiederne il riesame. 5. I provvedimenti sostitutivi devono essere proporzionati alle finalita' perseguite. 6. Il Governo puo' promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire l'armonizzazione delle
rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni; in tale caso e' esclusa l'applicazione dei commi 3 e 4 dell'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Nelle materie di cui all'articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione non possono essere adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento di cui all'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e all'articolo 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112".
67
Legge n. 225 del 24 febbraio 1992 recante "Istituzione del Servizio Nazionale della Protezione Civile"
68
Si veda l'art. 2, 1° comma, lett. c)
69
19
distribuzione di competenze tra Stato e Regione in materia di salute disposta dall'art. 117 del Tutolo V della Parte II della Costituzione e dall'organizzazione del Sistema sanitario nazionale (S.S.N.) come integrazione dei diversi Servizi sanitari regionali ai quali sono affidate importanti funzioni di amministrazione del rischio specie in relazione alle condizioni igienico-sanitarie di luoghi, prodotti ed attività quali rispettivamente i siti produttivi, gli alimenti o l’uso dei pesticidi.
2.2. Principi e diritti alla prova
Come è noto, l'obiettivo del costituzionalismo di frenare gli abusi del potere e il c.d. dispotismo non poteva essere perseguito esclusivamente mediante un'architettura istituzionale caratterizzata dalla presenza di checks and balances bensì era necessario anche erigere un intorno fortificato di garanzie a tutela delle libertà dell'individuo e di principi che regolassero i reciproci rapporti tra cittadini e Stato. Naturalmente, tutto ciò non avrebbe potuto ed infatti non ha potuto non ripercuotersi sulla gestione integrata dal momento che essa ha come oggetto e mira a proteggere la vita, la salute, i beni, ecc.., quali valori fondamentali per l'ordinamento giuridico. A tal proposito, il principio personalistico dell'art. 270 della Costituzione non può che essere il punto di partenza per l'analisi del rapporto tra libertà, diritti e doveri da una parte e rischi ed emergenze dall'altra. In particolare, la protezione della persona non può che cominciare dalla difesa della sua vita e della salute intesa come condizione di benessere psico-fisico e non necessariamente come assenza totale di malattie e patologie. Da ciò consegue che, da un lato, è in loro nome che sia a livello internazionale che a livello europeo e nazionale vigono normative specifiche inerenti a differenti settori e materie ma tutte accomunate dalla medesima finalità di salvaguardare l'integrità fisica e psichica dei singoli cittadini, lavoratori, utenti, consumatori, ecc... Si pensi, ad esempio, alla disciplina relativa agli alimenti, ai farmaci, ai cosmetici o alle sostanze pericolose per definizione quali quelle
infiammabili, esplodenti, cancerogene, tossiche, ecc. o alla prescrizione di una "funzione sociale" per la proprietà o alla c.d. "responsabilità sociale d'impresa". Dall'altro, specifici limiti ai diritti e alle libertà sono disposti anche nel caso l'approccio preventivo fallisca e alle autorità non resti che affrontare vere e proprie emergenze sanitarie le quali, a seconda della loro intensità e diffusione, possono produrre non solo un elevato numero di vittime bensì anche ingenti danni materiali conseguenti al venir meno della produzione industriale, dei servizi pubblici, del commercio et similia. Per evitare che la situazione possa rapidamente degenerare sono concesse ai pubblici poteri facoltà eccezionali consistenti addirittura nella compressione di altri diritti o libertà anche
costituzionalmente garantite. Ad esempio soggiacciono a tale regola la libertà di circolazione71 e di domicilio72 nonchè quella di riunione73mentre l'art. 3674 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
70
L'art. 2 della Costituzione prevede che: "La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità , e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale"
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L'art. 16 della Costituzione stabilisce che: "Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche. Ogni cittadino libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di legge".
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L'art. 14 della Costituzione sancisce che: "IL domicilio inviolabile. Non vi si possono eseguite ispezioni o perquisizioni o sequestri, se non nei casi e modi stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte per la tutela della
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europea e l'art. 5 del Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement75 prevedono le eccezioni al generale principio della libera circolazione delle merci, rispettivamente nel contesto dell'UE e della World Trade Organization per motivi di tutela della salute pubblica. Inoltre, essendo il diritto alla salute generalmente e contemporaneamente qualificato come "fondamentale diritto dell'individuo ed interesse della collettività", al legislatore, all'autorità giudiziaria e alla pubblica amministrazione è imposto di effettuare un bilanciamento tra la vocazione individualistica all'autodeterminazione e la necessità di sicurezza per la collettività il quale può giungere a determinare, non senza criticità, il prevalere della seconda sulla prima. Ciò accade nel caso dell'imposizione di trattamenti sanitari la quale è ammessa dal comma 2° dell'art. 3276 purché sia fondata su disposizioni di legge e rispetti la persona umana. Tale puntuale previsione, che si aggiunge alla clausola generale dell'art. 2377 sulle prestazioni personali, dimostra la consapevolezza del Costituente riguardo ad una tematica così sensibile in cui la libertà del singolo entra in collisione con le esigenze di conservazione della società e costituisce la base di alcuni provvedimenti in materia di prevenzione come la recentissima reintroduzione della vaccinazione obbligatoria78 per determinate patologie dall'elevata pericolosità e/o dalla notevole carica infettiva. Proprio a partire dal diritto alla salute la Corte costituzionale mosse i primi passi del percorso che la condusse all'individuazione di un diritto alla protezione dell'ambiente79. Infatti, esso venne ritenuto un elemento costitutivo della "qualità della vita"80 giungendo a formulare una "nozione del diritto alla salute come comprensivo anche di un diritto all'ambiente salubre". In una pronunzia di poco anteriore, si definiva la salvaguardia dell'ambiente " come "diritto fondamentale della persona ed interesse della collettività"81. Tale interpretazione venne giustificata facendo ricorso al combinato disposto degli articoli 32 e 982 della Costituzione con quest’ ultimo dedicato alla tutela del paesaggio che, da allora, doveva intendersi come
libertà personale. Gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica o a fini economici e fiscali sono regolati da leggi speciali".
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L'art. 17 della Costituzione dichiara che: "I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz'armi. Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non e richiesto preavviso. Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità , che possono vietarle sol- tanto per comprovati motivi di sicurezza o di
incolumità pubblica"
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L'art. 36 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea recita: "Le disposizioni degli articoli 34 e 35 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di
moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri".
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L’articolo 5, paragrafo 1, prevede che : Members shall ensure that their sanitary or phytosanitary measures are based on an assessment, as appropriate to the circumstances, of the risks to human, animal or plant life or health, taking into account risk assessment techniques developed by the relevant international organizations.
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L'art. 32 della Costituzione prevede che: "La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività , e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana".
77
L'art. 23 impone che: "Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge".
78
Decreto-legge n. 73 del 7 giugno del 2017 recante "Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale , di malattie infettive e di controversie relative alla somministrazione di farmaci.
79
Per una lettura contestuale dell'evoluzione subita dai concetti di paesaggio e ambiente nella giurisprudenza costituzionale anche alla luce del rapporto con il diritto alla salute è utile la lettura di Ferraro L., "Costituzione, tutela del paesaggio e fonti di energia rinnovabili", reperibile sul portale www.forumcostituzionale.it
80
Corte costituzionale, sent. n. 641 del 17 dicembre 1987
81
Corte costituzionale, sent. n. 210 del 22 maggio 1987
82
L'art. 9 dispone che: "La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione".
