Aspetti organizzativi

Vista sotto il profilo soggettivo , l'amministrazione del rischio e dell'emergenza presenta alcune caratteristiche costanti per le quali è prioritario precisare sin dall'inizio ciò che si intende con il termine amministrazione. infatti, la necessità di rispondere a questioni di natura tecnico-scientifica spesso connesse a nuovi sviluppi tecnologici da un lato e a impellenti situazioni di crisi dall'altro costringono le istituzioni pubbliche a "rileggere le coordinate tradizionali del rapporto pubblico- privato"244 e a mutare precedenti paradigmi forgiati sul modello ministeriale in favore di nuove e innovative forme organizzative o, addirittura, di vere e proprie aperture di campo a soggetti estranei agli apparati statali. Sono esempi di ciò il fiorire di autorità, agenzie, comitati, ecc.., tutti

contraddistinti da elevate competenze specialistiche ai quali è affidato lo svolgimento non solo di funzioni di consulenza ma anche di vera e propria "amministrazione attiva". Si può all'uopo citare l'Agenzia Italiana del Farmaco a cui la legge n. 326 del 2003245 ha attribuito le competenze della Commissione unica del farmaco inquadrata all'interno del Ministero della Sanità e che svolge

243

L'art. 27 della legge regionale n. 67 del 29 dicembre 2003 sull'"Ordinamento del sistema regionale della protezione civile e disciplina della relativa attività" stabilisce che: " 1. Ove necessario per fronteggiare situazioni di emergenza, al fine di evitare o rimuovere condizioni di rischio per la pubblica incolumità, il Presidente della Giunta regionale può adottare, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, ordinanze in deroga alla legislazione regionale riservata, nonché, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale, a quella concorrente". cambiare servizi regionali con legislazioni regionali

244

Barone A., Il diritto del rischio, op. cit., p. 129

245

Legge n. 326 del 24 novembre 2003 recante “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30

settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici”

50

attualmente funzione regolatorie del farmaco oltre che a quelle propositive, consultive, di stimolo alla ricerca scientifica, di garanzia dell'unitarietà del sistema farmaceutico nazionale, ecc...Per quanto qui interessa, l'Agenzia svolge anche funzioni più direttamente attinenti con il diritto del rischio quali quelle di registrazione e immissione in commercio dei farmaci nonchè relative alla successiva fase di farmacovigilanza e di "monitoraggio intenso" di quelli recentemente autorizzati. Se l'accertamento di adeguati requisiti di competenza quale garanzia di indipendenza, terzietà e credibilità delle decisioni è proprio in particolare dell'attività di più elevato profilo messa in atto da soggetti i quali non possono contare sulla presunzione, non sempre sorretta dai fatti, in favore di organismi pubblici, anche l'adempimento di compiti operativi richiede sempre più spesso il previo conseguimento di idonei requisiti di professionalità quali indicatori di una corretta gestione dei rischi intrinseci a determinate attività. A tal proposito si possono menzionare i casi delle imprese e enti iscritti nell'Albo dei Gestori ambientali246 e della figura del Responsabile tecnico. Le imprese che intendano ottenere l'iscrizione devono, infatti, possedere specifici requisiti sia tecnici che finanziari oltre che morali247: in particolare i primi concernono la qualificazione professionale del personale, il suo adeguato numero, l'appropriatezza dei mezzi e delle attrezzature di lavoro, mentre i secondi concernono la giustezza delle risorse economico-finanziaria, risultanti da apposita

documentazione quale il bilancio o altra attestante volume d'affari, la capacità contributiva ai fini dell'imposta sul valore aggiunto(I.V.A.), ecc248. Il Responsabile tecnico, il cui compito è di "corretta organizzazione nella gestione dei rifiuti da parte dell'impresa nel rispetto della normativa vigente e di vigilare sulla corretta applicazione della stessa"249, deve soddisfare ai seguenti requisiti250 per essere iscritto: possesso di idonei titoli di studio, acquisizione di esperienza nel settore in questione e superamento di appositi accertamenti della preparazione dei soggetti sia al momento iniziale che con intervalli quinquennali.. Altri esempi possono essere la verifica dei requisiti "strutturali, tecnologici e organizzativi"251 a cui devono essere sottoposte le strutture sanitarie che desiderino operare "per conto e a spese" del Servizio Sanitario Regionale. Il contributo di persone giuridiche di diritto privato, all'amministrazione del rischio si esplica, tuttavia, anche attraverso la produzione di norme "che definiscono le caratteristiche dimensionali, prestazionali, ambientali, di qualità, di sicurezza, di organizzazione ecc.) di un prodotto, processo o servizio secondo lo stato dell'arte"252. Posticipando al prossimo paragrafo l'analisi dei modi con cui tale normazione avviene e delle

246

L'Albo Nazionale dei Gestori ambientali è disciplinato dal Decreto ministeriale n. 120 del 3 giugno 2014 ed è costituito da un Comitato Nazionale con sede in Roma e da Sezioni reginali e provinciali rispettivamente per gli enti regionali e per le Province autonome di Trento e Bolzano. Esso contiene i registri delle imprese e di figure professionali autorizzate ad intervenire in diverse fasi della gestione del ciclo dei rifiuti.

247

Gli imprenditori, nel caso di impresa individuale, oi rappresentanti legali non devono essere sottoposti ad

inabilitazione o interdizione nonchè non devono aver subito condanne a pena detentiva per reati in materia di ambiente, salute, ediizia e urbanistica. Si veda l'intero testo dell'art. 10 del regolamento.

248

Si veda l'art. 11 del regolamento rubricato "Requisiti di idoneità tecnica e di capacità finanziaria"

249

L'art. 12, 1° comma, del regolamento dispone: "1. Compito del responsabile tecnico e' porre in essere azioni dirette ad assicurare la corretta organizzazione nella gestione dei rifiuti da parte dell'impresa nel rispetto della normativa vigente e di vigilare sulla corretta applicazione della stessa"

250

Si veda l'art. 12, 4° comma, che afferma " 4. I requisiti del responsabile tecnico consistono in: a) idonei titoli di studio; b) esperienza maturata in settori di attivita' per i quali e' richiesta l'iscrizione; c) idoneita' di cui all'articolo 13" il quale, al 1° e 2° comma, prevede e "1. L'idoneita' di cui all'articolo 12, comma 4, lettera c), e' attestata mediante una verifica iniziale della preparazione del soggetto e, con cadenza quinquennale, mediante verifiche volte a garantire il necessario aggiornamento. 2. Il Comitato nazionale definisce le materie, i contenuti, i criteri e le modalita' di svolgimento delle verifiche di cui al comma".

251

Pioggia A., "Diritto Sanitario e dei servizi sociali", Giappichelli, 2014, p. 126

252

La citazione è tratta dal sito ufficiale dell’ U.N.I., l’ente di unificazione italiano, all’indirizzo: http://www.uni.com/index.php?option=com_content&view=article&id=361&Itemid=2445

51

caratteristiche delle regole da essa prodotte, occorre precisare che tale funzione è ricoperta da c.d. "organismi normatori alcuni dei quali specializzati in singoli settori all'interno dei quali sono costituite permanentemente o facoltativamente commissioni, gruppi di studio, ecc., composti da esperti provenienti da realtà tecnico-scientifica di riferimento (università, imprese, amministrazioni ed Enti Pubblici), individuati sulla base del grado delle rispettive competenze, e incaricati di individuare le regole più idonee al corretto e sicuro svolgimento delle attività prese in

considerazione. in Italia esistono il Comitato elettrotecnico italiano (C.E.I.) e l'Ente di Unificazione Italiano (U.N.I.). La partecipazione di privati non è esclusiva dell'amministrazione del rischio ma è presente anche in quella dell'emergenza come dimostra il ruolo assunto dal volontariato o da imprese in possesso di peculiari caratteristiche. Naturalmente, anche in questi casi si tratta di un contributo che va ad aggiungersi e le iniziative messe in campo dal settore pubblico il quale si pone nelle condizioni di regolare il fenomeno attraverso la prescrizione di standard qualitativi. Ciò è particolarmente vero per quanto concerne il volontariato di protezione civile per il quale l'art. 1253 del d.P.R. 194 del 2001254 dispone la verifica dell'"idoneità tecnico-operativa" quale condizione per l'iscrizione negli appositi registri delle organizzazioni tenuti a livello locale, regionale e nazionale. A sua volta, il Piano operativo regionale di protezione civile della Toscana sancisce che possano partecipare alla formazione della Colonna Mobile, oltre ad aliquote di personale degli enti locali, delle associazioni iscritte al registro regionale e di quelle facenti parte del Comitato Operativo Regionale Volontariato(C.O.R.V.) anche altri soggetti "che, per professionalità o per la detenzione di particolari beni, possono contribuire all'efficacia degli interventi di competenza della

C.M.R.T"255. Il soddisfacimento di specifici requisiti di "capacità, operatività e autosufficienza"256 è richiesto anche dalla decisione di esecuzione 2014/762/UE257 per i moduli che gli Stati membri mettono a disposizione del meccanismo unionale di protezione civile. In occasione del naufragio della Costa Concordia un ruolo fondamentale è stato ricoperto proprio da risorse e competenze esterne agli apparati pubblici dal momento che la struttura commissariale aveva compiti " di verifica e di controllo"258mentre le operazioni di messa in sicurezza, stabilizzazione della nave, protezione dell'ambiente, rimozione e trasferimento del relitto erano messi in atto direttamente dalla compagnia di navigazione o da società specializzate da questa individuate. Prima di procedere oltre

253

L’art.1, 3°comma stabilisce :” 3. Al fine della piu' ampia partecipazione alle attivita' di protezione civile, le organizzazioni di volontariato, iscritte nei registri regionali previsti dall'articolo 6 della legge 11 agosto 1991, n. 266, nonche' in elenchi o albi di protezione civile previsti specificamente a livello regionale, possono chiedere, per il tramite della regione o provincia autonoma presso la quale sono registrate,l'iscrizione nell'elenco nazionale dell'Agenzia di protezione civile, di seguito denominata "Agenzia", che provvede, d'intesa con le amministrazioni medesime, a verificare l'idoneita' tecnico-operativa in relazione all'impiego per gli eventi calamitosi indicati al comma 2. Sulle suddette organizzazioni, le regioni e le province autonome invieranno periodicamente all'Agenzia l'aggiornamento dei dati e ogni altra utile informazione volta al piu' razionale utilizzo del volontariato.”

254

Decreto del Presidente della Repubblica n. 194 del 8 febbraio 2001 recante “Regolamento recante nuova disciplina della partecipazione delle organizzazioni di volontariato alle attivita' di protezione civile.”

255

Piano operativo della Protezione Civile Toscana, p. 44

256

Gestri M., "Disastri, protezione civile e diritto. Nuove prospettive nell’ unione europea e in ambito penale", Giuffrè,2016, p. 23

257

Decisione n. 762 della Commissione del 16 ottobre 2014 recante Modalità di esecuzione della decisione n. 1313/2013/UE Parlamento europeo e del Consiglio su un meccanismo unionale di protezione civile e che abroga le decisioni 2004/277/CE, Euratom e 2007/606/CE, Euratom.

258

Intervista a Fabrizio Curcio, all'epoca Direttore dell'Ufficio gestione dell'emergenze del Dipartimento della

Protezione Civile e in seguito Capo del medesimo Dipartimento dal 2015 al 2017 , pubblicata sul Magazine edito a cura della Presidenza del Consiglio alla p. 8. Il Magazine è disponibile gratuitamente sul sito del Dipartimento all’indirizzo http://www.protezionecivile.gov.it/jcms/it/magazine_settimanale.wp

52

sembra utile mettere in evidenza altri due esempi di cooperazione tra pubblico e privato in

occasione delle emergenze andando stavolta ad individuare veri e propri obblighi e non solo facoltà di partecipazione in capo a privati. In primo luogo, vanno ricordati il Servizio di Prevenzione e Protezione nonché le squadre antincendio, di evacuazione, di salvataggio o di gestione delle

emergenze previste dal d. lgs. n. 81 del 2009 il quale prevede anche che il datore di lavoro provveda a disporre forme di raccordo con i servizi di emergenza pubblici. Un’ ulteriore esempio è quello rappresentato dal caso di emergenze connesse al traffico aereo e in particolare da quelle che

possono intervenire all'interno o in prossimità della zona aeroportuale. Come dimostrano le "Norme e procedure per stati di emergenza o incidente" contenute nel Piano di emergenza aeroportuale dello scalo "Leonardo da Vinci" di Roma, in occasione di simili circostanze si attiva uno sforzo

congiunto che vede da un lato Amministrazioni ed Enti Pubblici, quali Ente Nazionale per l'Aviazione Civile (E.N.A.C.), Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco (C.N.VV.FF.), Forze dell'ordine, ecc..., e dall'altro soggetti privati quali il Gestore aeroportuale o la/le società di navigazione aerea a cui vengono affidate responsabilità di rilievo come rispettivamente

"l'approntamento, attivazione e gestione del centro operativo per l'emergenza"259 e l'individuazione degli spazi da adibire all'accoglienza e assistenza dei famigliari delle vittime o la predisposizione di un trasposto alternativo o, se del caso, di un ricovero. In un certo senso in linea con quanto sinora descritto è anche la progressiva insorgenza di un sistema sovranazionale di realtà deputate alla individuazione, prevenzione e gestione dei più svariati rischi o ad intervenire in occasione di emergenze del tipo di quelle che qui più interessano. A livello comunitario esistono per l'appunto la rete europea di regolazione dei farmaci composta dall'European Medicine Agency(E.M.A.)260 e dalle analoghe autorità dei paesi membri o l'Eeuropean Network of Civil Aviation Safety Investigation Authorities(E.N.C.A.S.I.A.) i cui compiti principali sono di "miglioramento della qualità dell'attività investigativa delle varie autorità investigative nazionali attraverso la

condivisione di informazioni e la elaborazione di metodologie comuni [nonché]; fungere da consulente per le istituzioni dell'Unione europea relativamente allo sviluppo delle politiche e delle norme relative alle inchieste di sicurezza e alla prevenzione di incidenti e inconvenienti"261. Ancora in ambito di Unione Europea con la decisione 1313 del dicembre 2013262 è stato istituito il

Meccanismo Unionale di Protezione Civile con funzioni di "sostegno, coordinamento e

completamento"263 delle attività comunque ancora responsabilità dei singoli governi nazionali . In

259

Direttiva del Capo Dipartimento del 27 gennaio 2012 concernente "Modifiche alla direttiva del Capo Dipartimento della Protezione Civile del 2 maggio 2006) recante "Indicazioni per il coordinamento operativo di emergenze", punto 3.4 relativo al "Centro operativo di emergenza"

260

L'E.M.A. ha compiti di armonizzazione delle attività svolte dalle omologhe autorità nazionali e sostituisce, con il regolamento 726 del 2004, la precedente Agenzia europea per la valutazione dei prodotti medicinali ( E.M.E.A.),creata con il regolamento n.2309 del 1990. Di recente è balzata agli onori della cronaca per l'iter di trasferimento da Londra a causa della Brexit il quale ha interessato anche l'Italia la quale aveva candidato come nuova sede l'ex Palazzo della Regione Lombardia a Milano. Tuttavia, ha prevalso rocambolescamente, mediante il lancio di una monetina, la candidatura olandese attualmente lontana dal soddisfare la più celere attivazione.

261 _{Franchi B., "Inchieste di sicurezza, indagini dell'autorità giudiziaria: problematiche applicative del regolamento UE}

n. 996 del 2010" in Franchi B. e Vernizzi S. (a cura di), "Prevenzione degli incidenti aerei. La nuova normativa internazionale e dell'Unione Europea", Giappichelli,2015, p. 16

262

Decisione n.1313 del 17 dicembre 2013 su un meccanismo unionale di protezione civile.

263_{L'art. 6 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea sancisce che: "L'Unione ha competenza per svolgere}

azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri. I settori di tali azioni, nella loro finalità europea, sono i seguenti: [...] f) protezione civile".

53

realtà, i primi passi compiuti a livello comunitario in tale ambito risalgono al periodo compreso tra la fine degli anni '80 e i primi anni '90 del secolo scorso ma la vera svolta si ebbe con la creazione, con la decisione del Consiglio n. 792 del 2001264, del Meccanismo Comunitario di Protezione Civile (C.P.M.)il quale è intervenuto in 150 occasioni nel periodo tra il 2001 e il 2013. Analoghe istituzioni esistono sia nel quadro di altri contesti regionali che dell'Organizzazione delle Nazioni Unite(O:N:U:) all'interno della quale esistono, tra l'altro, l'Organizzazione Mondiale della Sanità (o.m.s.), incaricata di perseguire il più elevato standard di igiene e di salute attraverso attività di consulenza, ricerca, assistenza tecnica e monitoraggio messe in atto in tutti i paesi membri nonchè di intervenire a supporto dei medesimi in caso di emergenze, il Segretariato per la Strategia

internazionale delle Nazioni Unite per la riduzione dei disastri o United Nations International Strategy for Disasters Reduction(U.N.I.S.D.R.) e l'Ufficio per il coordinamento degli Affari Umanitari o Office for the Coordination of Humanitarin Affairs(O.C.H.A.) i quali provvedono all'implementazione di interventi di "disaster management, disaster mitigationand disaster preparedness"265. Se, dunque, amministrazione del rischio e amministrazione dell'emergenza possiedono caratteristiche comuni rispetto all'integrazione tra pubblico-privato e al progressivo sviluppo di processi di crescente cooperazione internazionale, ciò che le distingue, se sussistono nel concreto differenze, è da ricercarsi sotto il profilo operativo.