Le attività non strutturali di riduzione

Ancora dalla definizione di prevenzione contenuta nell'art. 3 della legge sull'istituzione del Servizio Nazionale di Protezione Civile è possibile ricavare un elenco delle attività appartenenti alla

tipologia non strutturale il quale abbisogna tuttavia di essere rielaborato alla luce dell'estensione dello sguardo a settori ulteriori rispetto a quello preso in esame dal legislatore nonché delle scelte espositive che presiedono alla stesura del presente saggio. A questo proposito possiamo riunire le singole attività nelle seguenti categorie:

a) diffusione di una cultura della sicurezza incentrata sulla conoscenza dei comportamenti da tenere per ridurre i rischi;

b) allertamento;

c)pianificazione dell'emergenza; d) esercitazioni.

683

Decreto ministeriale del 30 novembre 1983 recante “Termini, definizioni, definizioni generali e simboli grafici di prevenzione incendi”

684

Per un commento delle diverse misure del medesimo genere è utile Maniscalco F., "Nozioni sulle misure di protezione passiva" in "Corso di formazione per capi reparto", op. cit.

685 _{Per un inquadramento generale al contempo tecnico e giuridico si veda Maniscalco F., "Nozioni sulle misure di}

protezione attiva" in AA.VV., "Corso di formazione per capi reparto", op. cit.

686

Il carico d'incendio è unna misura del combustibile potenziale presente in un locale espresso mediante un equivalenza tra questi e una determinata quantità di legna standard ed è espresso, per l'appunto, attraverso il rapporto tra chilogrammi di legna e metri quadrati o Kg/mq.

687

Si veda il paragrafo 5.3.2. "Opere antincendi boschivi" del "Piano operativo AIB 2014-2016" della Regione Toscana, a p. 82 e ss.

688

137

3.3.1. La diffusione della cultura della sicurezza

Per quanto riguarda il primo aspetto, esso, oltre a rappresentare il naturale completamento delle operazioni di acquisizione e valutazione delle conoscenze descritte nei paragrafi dedicati alla previsione, costituisce parte integrante dello sforzo diretto ad incrementare la consapevolezza del ruolo che ciascuno può e deve avere all'interno del più ampio contesto della prevenzione. In relazione a ciò, la c.d. "cultura della sicurezza" va intesa come "il prodotto dei valori, delle

competenze, degli atteggiamenti, percezioni e modelli di comportamento, individuali o di gruppo, che determinano l'impegno, lo stile e la capacità di una organizzazione nella conduzione e

realizzazione"689 delle attività che la caratterizzano. Dal momento che la sicurezza risulta solo raramente tra gli obiettivi non solo immediati ma anche mediati di gran parte delle azioni svolte quotidianamente, spesso tali operazioni si concludono con un esito tragico che non dipende da mancanze materiali bensì da lacune culturali. La gran parte degli incidenti stradali non è, infatti, causata dall'inadeguatezza strutturale dei mezzi o da un loro malfunzionamento bensì dagli errati, e spesso sconsiderati, comportamenti tenuti da conducenti e passeggeri. Allo stesso modo, il

naufragio della nave da crociera Costa Concordia è, al di là dell'addebito relativo alla responsabilità penale compiuto dalla magistratura nei confronti del Capitano Schettino e di altri membri

dell'equipaggio690, da ricercare nella strumentazione di bordo ma in una serie di condotte prima che illecite banalmente indifferenti a qualsiasi criterio anche solo lontanamente riconducibile ad una seppur elementare cultura della sicurezza. Per evitare il ripetersi di simili eventi sono importanti le iniziative dirette alla formazione e all'informazione di tutti i soggetti interessati quali datori di lavoro e lavoratori, utenti delle strade e, in generale, cittadini. Tra le molteplici iniziative di questo genere quelle maggiormente normate appaiono essere inerenti alla sicurezza del lavoro tanto che il d. lgs 81 del 2008 fornisce anche apposite definizioni per i concetti di formazione, informazione ed addestramento691:

1) la formazione è "il processo educativo attraverso il quale trasferire ai lavoratori ed agli altri soggetti del sistema di prevenzione e protezione aziendale conoscenze e procedure utili alla acquisizione di competenze per lo svolgimento in sicurezza dei rispettivi compiti in azienda e alla identificazione, alla riduzione e alla gestione dei rischi";

2) l'informazione è "il complesso delle attività dirette a fornire conoscenze utili alla identificazione, alla riduzione e alla gestione dei rischi in ambiente di lavoro";

689

Marotta N., "Introduzione alla sicurezza civile e industriale. Definizioni, principi, metodi e concetti generali", op. cit. p. 413

690

Il Comandante Schettino è stato condannato in via definitiva a 16 anni di reclusione. Si veda Cassazione penale, sez. IV, sentenza 19/07/2017 n° 35585.

691 _{L'art. 2, 1° comma lett. aa), bb) e cc), riporta le seguenti definizioni: "1. Ai fini ed agli effetti delle disposizioni di cui}

al presente decreto legislativo si intende per: [...] aa) "formazione": processo educativo attraverso il quale trasferire ai lavoratori ed agli altri soggetti del sistema di prevenzione e protezione aziendale conoscenze e procedure utili alla acquisizione di competenze per lo svolgimento in sicurezza dei rispettivi compiti in azienda e alla identificazione, alla riduzione e alla gestione dei rischi;bb) "informazione": complesso delle attivita' dirette a fornire conoscenze utili alla identificazione, alla riduzione e alla gestione dei rischi in ambiente di lavoro;cc) "addestramento": complesso delle attivita' dirette a fare apprendere ai lavoratori l'uso corretto di attrezzature, macchine, impianti, sostanze, dispositivi, anche di protezione individuale, e le procedure di lavoro; [...]".

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3)l'addestramento è "il complesso delle attività dirette a fare apprendere ai lavoratori l'uso corretto di attrezzature, macchine, impianti, sostanze, dispositivi, anche di protezione individuale, e le procedure di lavoro".

Il legislatore ha sancito, a riprova dell'importanza che tali misure rivestono nella riduzione dei rischi, un obbligo complementare per il datore di lavoro e il lavoratore con il primo incaricato di organizzare attività di formazione, informazione e addestramento ed il secondo tenuto a

parteciparvi692.L'importanza della formazione è evidenziata dal fatto che non solo il lavoratore bensì anche il preposto, il dirigente e, perfino, il datore di lavoro sono tenuti a seguire specifici corsi di formazione concernenti i propri compiti e le proprie responsabilità sia in materia di sicurezza che riguardo il corretto utilizzo delle attrezzature usate durante l'erogazione della prestazione di lavoro. Occorre, inoltre, ricordare come, anche nell'intento di diminuire l'elevato numero di c.d. "morti bianche", il legislatore ha previsto, come requisito per il regolare utilizzo di determinate attrezzature o mezzi, la frequenza con successo di adeguati corsi di formazione al termine dei quali deve essere rilasciata una certificazione attestante l'idoneità del soggetto. Con l'entrata in vigore dell'accordo raggiunto in sede di Conferenza permanente tra Stato, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano il 22 febbraio 2012, sono obbligati all'ottenimento dell'abilitazione, a decorrere dal 12 marzo 2015, i conducenti di piattaforme di lavoro mobili elevabili, gru a torre, gru mobile, gru per autocarro, trattori agricoli o forestali, macchine movimento terra, pompe per calcestruzzo, ecc. (art. 73). La validità dell'abilitazione rileva anche ai fini del c.d. “nolo a freddo”693 in quanto il soggetto che concede l'attrezzatura deve ottenere dall'utilizzatore la documentazione relativa al personale che costui intende assegnare alla conduzione tra cui, ove necessaria, anche l'apposita abilitazione. Il già menzionato trattato sul trasporto internazionale di merci pericolose adotta un sistema di

certificazioni di formazione professionale con abilitazioni differenziate a seconda della categoria di appartenenza della sostanza trasportata. È giusto il caso per menzionare di passaggio ben più note abilitazioni che, con il medesimo intento, operano nel settore della sicurezza dei trasporti quali la patente di guida per veicoli a motore, la patente nautica o il brevetto di volo. Ferma restando l'appartenenza della formazione all'insieme delle attività di riduzione del rischio, essa non deve avere ad oggetto solamente procedure di tal genere ed anzi riguarda molto spesso quelle relative alla fase qui indicata con il termine di soccorso. A tal riguardo possono citarsi non solo le iniziative interne alle amministrazioni pubbliche deputate al soccorso come il C.N. VV.FF., bensì anche quelle a cui è soggetta un'aliquota appositamente selezionata del personale aziendale incaricata di costituire il Servizio di prevenzione e protezione o le squadre di gestione delle emergenze. Sono previsti, infatti, corsi rivolti alle figure di responsabile e addetto al servizio di prevenzione e protezione694 nonché soluzioni formative particolarmente dedicate al tema del primo soccorso695 e

692 _{L'art. 18, 1° comma lett. l), prevede che: "1. Il datore di lavoro, che esercita le attivita' di cui all'articolo 3, e i}

dirigenti, che organizzano e dirigono le stesse attivita' secondo le attribuzioni e competenze ad essi conferite, devono: [...] l) adempiere agli obblighi di informazione, formazione e addestramento di cui agli articoli 36 e 37".Il successivo art. 20, 2° comma lett. h), dispone che: "2. I lavoratori devono in particolare: [...] h) partecipare ai programmi di formazione e di addestramento organizzati dal datore di lavoro".

693

Si tratta del nolo di un'attrezzatura o di un mezzo senza il conducente.

694 _{L'art. 32, 1° e 2° comma, del più volte menzionato decreto legislativo n. 81 del 2009 specifica che: "1. Le capacita'}

ed i requisiti professionali dei responsabili e degli addetti ai servizi di prevenzione e protezione interni o esterni devono essere adeguati alla natura dei rischi presenti sul luogo di lavoro e relativi alle attivita' lavorative. 2. Per lo svolgimento delle funzioni da parte dei soggetti di cui al comma 1, e' necessario essere in possesso di un titolo di studio non inferiore al diploma di istruzione secondaria superiore nonche' di un attestato di frequenza, con verifica

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della prevenzione e lotta agli incendi696. Possono includersi tra le attività di formazione anche quelle attinenti il contrasto agli incendi boschivi erogate dalla Regione Toscana presso la sede individuata presso il Centro Regionale di addestramento "La pineta di Tocchi" sito nel Comune di Monticiano, in provincia di Siena, e rivolte sia al personale delle amministrazioni pubbliche che agli appartenenti alle organizzazioni di volontariato convenzionate ai sensi della legge regionale n. 28 del 1993697 o i corsi obbligatori per la partecipazione del singolo volontario agli interventi di protezione civile introdotti con il nuovo regolamento sulle organizzazioni di volontariato che svolgono attività di protezione civile del 2013698.A differenza della formazione, l'informazione assume una valenza più generale ed è spesso diretta all'intera popolazione piuttosto che a gruppi particolarmente interessati. Essa ha l'obiettivo di facilitare l'individuazione dei rischi e

l'acquisizione delle conoscenze necessarie per il loro efficace contrasto. Come visto in precedenza, una corretta informazione della cittadinanza rispetto alla presenza di rischi è condizione prioritaria per una corretta loro valutazione e, di conseguenza, per la più efficace attività di riduzione. Non a caso il compito di informare su rischi ed emergenze è attribuito dall'ordinamento a figure di rilievo delle organizzazioni potenzialmente coinvolte: a livello territoriale, infatti, questo onere spetta ora al Sindaco,come previsto tra l'altro dalla legge toscana n. 67 del 2003 e dal decreto legislativo 334 del 1999699, mentre, all'interno della struttura aziendale, è il datore di lavoro ad essere individuato

dell'apprendimento, a specifici corsi di formazione adeguati alla natura dei rischi presenti sul luogo di lavoro e relativi alle attivita' lavorative. Per lo svolgimento della funzione di responsabile del servizio prevenzione e protezione, oltre ai requisiti di cui al precedente periodo, e' necessario possedere un attestato di frequenza, con verifica

dell'apprendimento, a specifici corsi di formazione in materia di prevenzione e protezione dei rischi, anche di natura ergonomica e da stress lavoro-correlato di cui all'articolo 28, comma 1, di organizzazione e gestione delle attivita' tecnico amministrative e di tecniche di comunicazione in azienda e di relazioni sindacali. I corsi di cui ai periodi precedenti devono rispettare in ogni caso quanto previsto dall'accordo sancito il 26 gennaio 2006 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 37 del 14 febbraio 2006, e successive modificazioni"

695 _{Si è sostituito con la locuzione "primo soccorso" la dicitura tradizionalmente utilizzata di "pronto soccorso" per}

distinguere questo ultimo, consistente nell'intervento di personale del sistema sanitario, dall'"insieme di interventi, manovre ed azioni, effettuate da un lavoratore all'uopo incaricato e formato che si trova ad affrontare un'emergenza sanitaria e deve garantire all'infortunato un primo soccorso ed un'assistenza medica di emergenza in attesa dell'arrivo del personale medico". Si veda D'Apote M. e Oleotti A., "Manuale per l'applicazione del d. lgs. 81 del 2008", op. cit., p. 259 e ss.

696 _{. Si veda l'Aleggato VII del decreto ministeriale del 10 marzo 1998 sui "Criteri generali di sicurezza antincendio e per}

la gestione dell'emergenza nei luoghi di lavoro".

697

Legge regionale n.28 del 26 aprile 1993 recante “Norme relative ai rapporti delle organizzazioni di volontariato con la Regione, gli Enti locali e gli altri Enti pubblici- Istituzione del registro regionale delle organizzazioni del volontariato.”

698

Burt n.51 parte I del 4 novembre 2013.

699

L'art. 8, 2° comma lett. c), della legge regionale toscana n. 67 del 2003 dispone che: "2.In particolare il comune: [...] c)adotta tutte le altre iniziative di prevenzione di competenza, tra cui in particolare l'informazione alla popolazione e l'organizzazione di esercitazioni". L'art. 22, 4°, 5° e 6° comma, del decreto, nella sua versione originaria, recitavano: " 4. Il comune, ove e' localizzato lo stabilimento soggetto a notifica porta tempestivamente a conoscenza della popolazione le informazioni fornite dal gestore ai sensi dell'articolo 6, comma 5, eventualmente rese

maggiormente comprensibili, fermo restando che tali informazioni dovranno includere almeno i contenuti minimi riportati nelle sezioni 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7 della scheda informativa di cui all'allegato V. 5. Le notizie di cui al comma 4 sono pubblicate ad intervalli regolari e, per gli stabilimenti di cui all'articolo 8, devono essere aggiornate dal sindaco sulla base dei provvedimenti di cui all'articolo 21.6. Le informazioni sulle misure di sicurezza da adottare e sulle norme di comportamento da osservare in caso di incidente sono comunque fornite dal comune alle persone che possono essere coinvolte in caso di incidente rilevante verificatosi in uno degli stabilimenti soggetti al presente decreto. Tali informazioni sono riesaminate ogni tre anni e, se del caso, ridiffuse e aggiornate almeno ogni volta che intervenga una modifica in conformita' all'articolo 10. Esse devono essere permanentemente a

140

dal d. lgs 81 del 2008 come responsabile dell'informazione anche nel caso in cui esso abbia delegato operativamente tale funzione700.Ulteriori due esempi giungono rispettivamente dalle politiche di contrasto dei cambiamenti climatici e da quelle indirizzate ad eliminare o per meglio dire contenere entro limiti ragionevoli il numero di incendi causati da abbruciamenti di residui vegetali condotti senza le dovute cautele. Da una parte, infatti, per limitare le emissioni in atmosfera di gas

climalteranti le autorità pubbliche hanno individuato nell'incentivazione dell'uso di velocipedi una soluzione non trascurabile così per favorire la transizione a questo nuovo modello di mobilità sostenibile si è, tra l'altro, intervenuti sul d. lgs 1124 del 1965701 in materia di assicurazione obbligatoria per gli infortuni sul lavoro sancendo che l'uso della bicicletta è "sempre

necessitato"702quale mezzo di trasporto utilizzato per recarsi sul posto di lavoro al contempo organizzando molteplici attività di sensibilizzazione su tutto il territorio nazionale anche

specificamente indirizzate a fornire modelli di comportamento per la compatibilità tra biciclette e traffico veicolare. Dall'altro poiché circa il 10%703 degli incendi boschivi che colpiscono il suo territorio è causato da errate pratiche di smaltimento dei residui vegetali, la Regione Toscana ha sviluppato iniziative di comunicazione rivolte a tutta la cittadinanza e agli operatori agro-forestali come le brossure dedicate rispettivamente alle "Norme di prevenzione per l'abbruciamento di residui vegetali" e alle "Norme di prevenzione incendi nello svolgimento di attività agricola"704.

3.3.2. Pianificazione di emergenza, allertamento ed esercitazioni

La diffusione di una condivisa cultura della sicurezza non risulta, tuttavia, in grado di orientare l'azione degli apparati preposti alla risposta alle emergenze la quale richiede non solo specifica

disposizione del pubblico. L'intervallo massimo di ridiffusione delle informazioni alla popolazione non puo', in nessun caso, essere superiore a cinque anni".

700

L'art. 36, 1° e 2° comma, sancisce che: "1. Il datore di lavoro provvede affinche' ciascun lavoratore riceva una adeguata informazione: a) sui rischi per la salute e sicurezza sul lavoro connessi alla attivita' della impresa in generale; b) sulle procedure che riguardano il primo soccorso, la lotta antincendio, l'evacuazione dei luoghi di lavoro; c) sui nominativi dei lavoratori incaricati di applicare le misure di cui agli articoli 45 e 46; [...]. . Il datore di lavoro provvede altresi' affinche' ciascun lavoratore riceva una adeguata informazione: a) sui rischi specifici cui e' esposto in relazione all'attivita' svolta, le normative di sicurezza e le disposizioni aziendali in materia; b) sui pericoli connessi all'uso delle sostanze e dei ((miscele pericolose)) sulla base delle schede dei dati di sicurezza previste dalla normativa vigente e dalle norme di buona tecnica; c) sulle misure e le attivita' di protezione e prevenzione adottate".

701 _{Decreto legislativo n.1124 del 30 giugno 1965 recante “Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione}

obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali.”

702

L'art. 5, 4° e 5° comma, della legge n. 221 del 28 dicembre 2015 si interveniva infatti nel modo seguente: " 4. All'articolo 2, terzo comma, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, dopo il terzo periodo e' inserito il seguente: «L'uso del velocipede, come definito ai sensi dell'articolo 50 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, deve, per i positivi riflessi ambientali, intendersi sempre necessitato». 5. All'articolo 210, quinto comma, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, dopo il terzo periodo e' inserito il seguente: «L'uso del velocipede, come definito ai sensi dell'articolo 50 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, deve, per i positivi riflessi ambientali, intendersi sempre necessitato»".

703 _{"Piano Operativo AIB 2014-2016" della Regione Toscana, p. 68.} 704

Il testo dei due documenti è reperibile rispettivamente agli indirizzi http://www.regione.toscana.it/- /abbruciamento-di-residui-vegetali e

http://www.regione.toscana.it/documents/10180/337337/definitivo_29aprile.pdf/639e5a8f-1b59-4800-9991- 05fc9013b793.

141

formazione e addestramento bensì anche soluzioni ponderate che evitino all'operatore, a prescindere dal ruolo ricoperto, di abbandonarsi a decisioni last minute spesso dagli scarsi effetti o, addirittura, dagli esiti controproducenti nonché dall'imprevedibilità per gli altri componenti del sistema di gestione dell'emergenza, Al fine di sopperire a tali manchevolezze si è seguita, in analogia con quanto del resto storicamente adottato in ambito militare, la strada della pianificazione preventiva contenente l'indicazione di linee di condotta da mettere in campo in relazione alle specifiche esigenze. Costituiscono esempi di ciò i piani di evacuazione di scuole, centri commerciali, ospedali e, addirittura, navi da crociera oppure i ben più complessi piani per la gestione delle emergenze quali i piani di protezione civile predisposti a partire dal livello comunale per giungere a quello nazionale, i piani di emergenza sanitari con cui Presidi Ospedalieri, Aziende Sanitarie Locali, Regioni e Ministero della Sanità disegnano l'insieme delle risposte atte a fronteggiare l'insorgere di epidemie nonché quelli redatti dal Ministero dell'Ambiente dai Compartimenti Marittimi per

provvedere nei confronti dell'inquinamento delle coste e delle zone di mare territoriale e non solo ad esso prospicenti, i piani previsti per gli scali portuali e aeroportuali, ecc...L'esistenza di una così variegata congerie di documenti non significa però che essi siano ciascuno di per sé stesso

esemplari di monadi reciprocamente indifferenti e inconciliabili anzi ormai sussistono fondamenta teoriche comuni per la loro redazione nonché continue integrazione sia tra i vari anelli delle singole catene che tra queste ultime. Partendo dalla fine, è molto stretto il legame che unisce i piani sanitari di emergenza con quelli di protezione civile in quanto è di assoluta evidenza la reciproca

interferenza tra la minaccia sanitaria all'ordinato svolgimento delle dinamiche sociali, si pensi infatti all'impatto che epidemie e pandemie potrebbero esercitare sul funzionamento dei servizi pubblici essenziali, e le conseguenze pregiudizievoli sull'igiene e sanità pubblica derivati da calamità naturali o disastri di natura antropica sia sotto gli immediati profili relativi al massiccio afflusso di feriti presso i nosocomi o alla loro stessa integrità strutturale e/o operativa sia dal punto di vista del peggioramento, sebbene provvisorio, delle condizioni di vita delle popolazioni colpite. Il coordinamento è previsto ovviamente anche all'interno della medesima categoria come dimostra il caso del "Piano operativo di pronto intervento per la difesa del mare e delle zone costiere dagli inquinamenti accidentali da idrocarburi e da altre sostanze nocive"705 il quale si pone in posizione di vertice rispetto ai c.d. "piani operativi locali" la cui redazione è compito delle direzioni

marittime706. L'aspetto che qui più interessa è, però, la crescente uniformità dei criteri di redazione e nei contenuti di detti piani che appaiono sempre più uniformati ad un modello scomponibile nei tre momenti fondamentali dell'acquisizione delle conoscenze preliminari, della determinazione degli obiettivi da raggiungere e della definizione delle procedure con cui perseguirli tenendo altresì conto