Le ordinanze di protezione

Una categoria peculiare di provvedimenti contingibili e urgenti e quella delle ordinanze di protezione civile le cui origini risalgono ai poteri derogatori attribuiti ai vertici delle strutture commissariali istituite ai sensi della legge n. 996 del 1970 per gestire le emergenze causate dai terremoti del Friuli e dell'Irpinia poi trasferiti in capo al Ministro senza portafoglio per il coordinamento della Protezione Civile. Solo con l'approvazione della legge n. 225 del 1992, istitutiva del servizio nazionale di protezione civile, fu introdotta la disciplina puntuale dell'istituto la quale, non senza modifiche ed integrazioni di rilievo, è giunta sino a noi. L'originario testo dell'art. 5236, infatti, disponeva che al verificarsi degli eventi descritti dall'art. 2237, comma 1°, lett. c), ossia "calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari", il Governo avrebbe dovuto, ritenendolo necessario e su proposta del Presidente del Consiglio e del Ministro per il Coordinamento

appositamente delegato, deliberare lo stato di emergenza ed in seguito procedere con l'emanazione delle ordinanze in questione. Poichè l'art. 5, comma 1 specificava che spettava al Governo

medesimo la revoca dello stato di emergenza e dal momento che la durata ed estensione doveva essere determinata "in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi" non pochi furono i casi in cui la discrezionalità dell'esecutivo giunse a dilatare eccessivamente nello spazio e nel tempo l'efficacia della dichiarazione e, conseguentemente, l'esercizio del potere di ordinanza. Inoltre il Governo trovò nel recente istituto una valvola di sfogo in cui riversare le proprie frustrazioni conseguenti alla forzata brusca interruzione della prassi della reiterazione dei decreti-legge dando vita ad una sorta di "passaggi di testimone"238 tra questi e le ordinanze. Gli anni successivi

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Il testo originario dell’art.5 affermava:” 1. Al verificarsi degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualita' ed alla natura degli eventi. Con le medesime modalita' si procede alla eventuale revoca dello stato di emergenza al venir meno dei relativi presupposti. 2. Per l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico. 3. Il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, può emanare altresì ordinanze finalizzate ad evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose. Le predette ordinanze sono comunicate al Presidente del Consiglio dei ministri, qualora non siano di diretta sua emanazione. 4. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, per l'attuazione degli interventi di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, può avvalersi di commissari delegati. Il relativo provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le modalita' del suo esercizio. 5. Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate. 6. Le ordinanze emanate ai sensi del presente articolo sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, nonche' trasmesse ai sindaci interessati affinche' vengano pubblicate ai sensi dell'articolo 47, comma 1, della legge 8 giugno 1990, n. 142.

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Il testo originario dell’art. 2 prevedeva:” 1. Ai fini dell' attivita' di protezione civile gli eventi si distinguono in: a) eventi naturali o connessi con l'attivita' dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; b) eventi naturali o connessi con l'attivita' dell'uomo che per loro natura ed estensione comportano l'intervento coordinato di piu' enti o amministrazioni competenti in via ordinaria; c) calamita' naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensita' ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari.”

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La citazione esatta, tratta da Cardone A., "Il rapporto tra ordinanze del governo e decreti-leggi alla luce della prassi più recente e delle modifiche ordinamentali del potere extra ordinem: alcune tendenze costanti che vanno oltre le nuove dinamiche della normazione al tempo della crisi economica", op. cit., p. 8, è la seguente: "il decreto-legge dà il

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portarono ad una costante espansione nell'utilizzo delle dichiarazioni dello stato d'emergenza autorizzate anche in relazione ai c.d. grandi eventi239 e a catastrofi abbattutesi oltre i confini nazionali240, tanto da far parlare in dottrina dell'esistenza di "una modalità di governo alternativa a quella ordinaria"241 attivabile dall'esecutivo semplicemente qualificando determinate situazioni come emergenziali. In altri termini, la legge n. 225 si sarebbe configurata come una deroga generale a quella n. 400 del 1988 che piuttosto avrebbe regolato la modalità normale di realizzazione

dell'indirizzo politico. Per porre un argine a tale tendenza "eversiva", si è recentemente proceduto con un riordino degli istituti in questione il quale ha condotto ad una più stringente

regolamentazione del ricorso a poteri d'emergenza del governo. In primo luogo e relativamente agli aspetti procedurali, attualmente l'art. 5 dispone che il Consiglio dei Ministri delibera la

dichiarazione dello stato di emergenza, anche su proposta del Presidente della giunta della regione colpita e comunque previa intesa con tale ente, non solo al verificarsi ma anche nell'imminenza di "calamità naturali o connesse con l'attività' dell'uomo che in ragione della loro intensità ed estensione debbono [...] essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari "242,per un periodo che non può in nessun caso oltrepassare i 180 giorni rinnovabili per ulteriori 180. Con la medesima dichiarazione, il Governo deve indicare i limiti ed i criteri guida per le ordinanze adottate sulla base dello specifico stato di emergenza i quali, naturalmente, vanno a sommarsi ai limiti costituiti dai principi generali dell'ordinamento e specificare, qualora lo ritenga necessario, che intende sottrarre il potere di ordinanza al Capo del Dipartimento che lo detiene in via ordinaria. L'adozione delle ordinanze, la cui attuazione è comunque affidata al Capo dipartimento il quale si può avvalere di commissari delegati e soggetti attuatori , avviene, previa intesa con le regioni interessate,

direttamente sino al trentesimo giorno successivo alla delibera dello stato di emergenza mentre è subordinata al previo concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze a decorrere da questo termine. Per quanto concerne, invece, il contenuto, esso può riguardare: l'organizzazione,

l'effettuazione dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni, il ripristino dei servizi pubblici e delle infrastrutture, eventuali interventi per la riduzione del rischio residuo e la ricognizione dei danni subiti e dei fabbisogni per il ripristino delle strutture e infrastrutture pubbliche e private, dei beni culturali, del patrimonio edilizio e delle attività economiche e produttive con riguardo alle dotazioni economiche disposte in occasione della dichiarazione dello stato di emergenza a titolo transitorio in attesa di una più precisa valutazione dello scenario di danno. A conclusione degli interventi emergenziali, dieci giorni prima del termine dello stato di emergenza, il Capo del Dipartimento della Protezione Civile, di concerto con il Ministero dell'Economia, adotta una apposita ordinanza con la quale dispone tutte le misure necessarie al migliore subentro dell'amministrazione ordinariamente competente potendo prevedere "disposizioni derogatorie a quelle in materia di affidamento di lavori pubblici e di acquisizione di beni e servizi"

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. L'art. 5 del decreto-legge n. 343 del 7 settembre 2001 ha introdotto la nozione di grandi eventi: " 1. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero il Ministro dell'interno da lui delegato, determina le politiche di protezione civile, detiene i poteri di ordinanza in materia di protezione civile, promuove e coordina le attivita' delle

amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale, finalizzate alla tutela dell'integrita' della vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamita' naturali, da catastrofi e da altri grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112"

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Si veda la legge n. 152 del 26 luglio 2005 recante “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2005, n. 90, recante disposizioni urgenti in materia di protezione civile.”

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Razzano G., "L'amministrazione dell'emergenza. Profili costituzionali", op. cit., p. 57

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dall'efficacia protratta al massimo per sei mesi oltre la scadenza citata. Nonostante la serie dei suddetti interventi abbia eretto un argine alle più macroscopiche distorsioni, in dottrina permangono orientamenti critici sulla natura stessa dello stato di emergenza e, in particolare, in merito alla sua dichiarazione mediante delibera consigliare la quale non consente un adeguato controllo

parlamentare sull'operato dell'esecutivo. Per questi taluni propongono, individuando anche nella prassi segnali in questa direzione, la sostituzione della delibera con un decreto-legge il quale potrebbe, contenendo l'indicazione anche generica delle norme da derogare temporaneamente, almeno in questa sede evitare il cortocircuito descritto in precedenza per le altre categorie di provvedimenti contingibili ed urgenti. Al di là dell'esito che queste operazioni potrebbero

raggiungere, è utile ricordare come anche all'interno dei servizi regionali di protezione civile e siano previste ordinanze derogatorie delle disposizioni di legge; ad esempio, l'art. 27243 della legge

regionale toscana n. 67 del 2003 autorizza il Presidente della Giunta ad emanare atti di emergenza che possono derogare alla legislazione regionale riservata o a quella concorrente sebbene nel rispetto da una parte dei principi generali dell'ordinamento e dall'altra anche dei principi fondamentali sanciti dallo Stato.