UNIVERSITÀ DI PISA
Dipartimento di Giurisprudenza
Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza
Tesi di Laurea
LA PUBBLICA ACCUSA NEGLI
STATI UNITI D’AMERICA
Candidato Relatore
Giuseppe Sindoni Prof. Paolo Passaglia
1
INDICE
INTRODUZIONE ... 5
CAPITOLO 1 IL SISTEMA DI ACCUSA STATUNITENSE: CONSIDERAZIONI STORICHE E ASSETTO ORGANIZZATIVO 1.1) Il passaggio dall’accusa privata all’accusa pubblica ... 9
1.2) La pubblica accusa a livello federale... 12
1.3) La pubblica accusa a livello statale ... 17
1.4) La supervisione interna delle procure... 20
1.5) L’accusa pubblica nel processo accusatorio ... 21
1.6) I rapporti tra pubblica accusa e polizia ... 25
1.7) L’eterogeneità delle fonti ... 27
1.8) Le associazioni rappresentative... 31
1.9) Le linee guida scritte ... 32
2 CAPITOLO 2
L’ESERCIZIO DELL’AZIONE PENALE DA PARTE DEL PROCURATORE
2.1) Le indagini preliminari ... 41
2.2) L’arresto dell’indiziato ... 43
2.3) L’intervento del procuratore ... 45
2.4) La discrezionalità del procuratore ... 49
2.5) Le condotte discriminatorie e ritorsive dell’accusa... 54
2.6) Le linee guida legislative ... 58
2.7) I principi contenuti nell’U.S. Attorneys’ Manual ... 61
2.8) Gli standard dell’ABA sulla discrezionalità ... 65
2.9) L’obbligo di ricercare la verità ... 68
2.10) I fattori interni ed esterni che influenzano le procure ... 74
2.11) Ricerca sui fattori che influenzano le procure 2.11.1) L’ambito della ricerca ... 77
2.11.2) Il concetto di giustizia... 79
2.11.3) La coerenza dei risultati ... 80
2.11.4) Le politiche generali dell’ufficio ... 82
2.11.5) Le politiche all’interno dell’unità ... 84
2.11.6) La carenza di risorse ... 85
2.11.7) I rapporti con giudici, difesa e polizia ... 87
2.11.8) Considerazioni conclusive ... 90
2.12) Il controllo pubblico sul procuratore ... 91
3 CAPITOLO 3
GLI INTERVENTI DEL PROCURATORE NEL PRETRIAL E NELL’EVENTUALE PROCESSO
3.1) L’udienza di prima comparizione ... 102
3.2) La cauzione e la carcerazione preventiva ... 104
3.3) Il grand jury e la preliminary hearing ... 108
3.4) L’arraignment e la dichiarazione di colpevolezza ... 114
3.5) L’affermazione del plea bargaining... 116
3.6) Il funzionamento del plea bargaining ... 119
3.7) Il predominio del procuratore nel patteggiamento ... 125
3.8) Il divieto di plea bargaining ... 130
3.9) Argomenti a favore e contro il patteggiamento ... 133
3.10) Il processo ... 138
3.11) L’alternativa fra jury trial e bench trial... 143
3.12) La formazione della giuria ... 145
4 CONCLUSIONE (Breve confronto tra il pubblico ministero italiano ed il procuratore statunitense) ... 152
BIBLIOGRAFIA ... 158
5
Introduzione
Quando si parla di procuratore, nell’accezione di “rappresentante della pubblica accusa”, ci si riferisce ad una figura essenziale per l’amministrazione della giustizia di qualsiasi Paese. Egli è quell’esperto di diritto che, tra le varie funzioni, ha il compito fondamentale di perseguire i comportamenti lesivi del pubblico interesse, qualificati giuridicamente come reati. Nello specifico, a seguito dell’acquisizione di una notitia criminis, il procuratore elabora una strategia d’accusa per ottenere, attraverso rimedi processuali od extraprocessuali, la condanna del responsabile. Una condanna che, normalmente, viene pronunciata da un giudice super partes.
Il modello generale di procuratore appena delineato è destinato poi ad assumere caratteristiche peculiari, a seconda del Paese che si va a considerare. Nella presente trattazione, ci si occuperà di evidenziare gli aspetti chiave del prosecutor, il quale rappresenta la pubblica accusa negli Stati Uniti d’America, una Nazione federale molto estesa nel suo territorio. In un’area geografica così vasta, sono inevitabili alcune differenze fra le tradizioni e le discipline giuridiche delle varie zone interne. Ad ogni modo, tali difformità non costituiscono un ostacolo per l’analisi di quel “minimo comune denominatore” che senz’altro esiste ed è possibile cogliere nell’ambito delle procure nordamericane.
Nel primo capitolo, dopo un excursus di carattere storico sull’affermazione della pubblica accusa negli Stati Uniti (in sostituzione del regime di accusa privata), si andranno a studiare l’articolazione ed il funzionamento della stessa, a livello sia della Federazione che, in modo generale, degli Stati che compongono questa. Si ricordi, infatti, che negli Stati Uniti vi sono ben 52
6 ordinamenti giudiziari: quello federale, quello del distretto di Columbia (dove ha sede la capitale, Washington) ed infine quello di ciascuno dei 50 Stati federati.
Il ruolo del prosecutor verrà analizzato facendo particolare attenzione al contesto istituzionale, politico e sociale in cui egli si colloca, alla struttura interna del suo ufficio, nonché alle discipline (giuridiche e deontologiche) che in qualche modo condizionano il suo operato.
Il secondo capitolo si occuperà di aspetti maggiormente “dinamici”: avendo già acquisito i concetti base relativi agli argomenti indicati appena sopra, si sarà pronti a vagliare l’azione penale del procuratore. In particolare, ci si renderà conto di come quest’ultimo goda di un’ampia discrezionalità nel decidere se accettare o meno un caso penale, nonché se perseguire ufficialmente il sospettato, attraverso un’imputazione sostenibile in giudizio. Una discrezionalità che nell’ordinamento giuridico italiano non esiste, in quanto, in base all’art. 112 della Costituzione, il pubblico ministero è obbligato ad esercitare l’azione penale in presenza di notizie di reato non manifestamente infondate. Il suo omologo nordamericano, davanti a simili notizie, può anche decidere di rimanere inerte, sulla base di valutazioni di opportunità e convenienza che, di regola, dovrebbero giovare alla comunità ed alla giustizia nel loro complesso. È necessario, in ogni caso, che il prosecutor rispetti linee guida di natura legislativa, governativa, etica e giurisprudenziale. In caso contrario, incorrerà in responsabilità di vario genere.
Un ampio spazio sarà altresì dedicato all’esame dei fattori che inevitabilmente, dalla West Coast alla East Coast, influenzano le procure: il concetto di giustizia e le politiche generali elaborati all’interno dell’ufficio; il quantitativo di risorse disponibili; i rapporti con gli altri protagonisti del sistema giustizia (giudici, avvocati difensori, polizia giudiziaria) e con la comunità.
7 Il terzo capitolo si soffermerà sull’iter procedurale. Metterà in luce i poteri e i compiti del prosecutor all’interno delle varie fasi che connotano il procedimento penale: quelle pre-dibattimentali (come l’udienza di prima comparizione, l’intervento del grand jury, la
preliminary hearing, l’arraignment) e l’eventuale processo. Non
mancheranno, ovviamente, le dovute differenziazioni tra il processo con giuria e quello privo della stessa (rispettivamente, jury trial e
bench trial). Si vedranno, per la precisione, gli ambiti in cui essi hanno
luogo, nonché le modalità di funzionamento.
Un approfondimento sarà condotto sul plea bargaining, un istituto corrispondente, grosso modo, al patteggiamento italiano; esso permette alle parti di accordarsi (generalmente, prima ed in sostituzione del dibattimento) per una soluzione del caso rapida e conveniente per entrambe. Nella prassi, tuttavia, accusa e difesa non intervengono nel
plea bargaining con parità di armi: la prima, grazie al superficiale
controllo giurisdizionale cui è sottoposta, ha a disposizione certi espedienti che le consentono di beneficiare nelle trattative di un ruolo, per così dire, privilegiato.
Sull’istituto suddetto ci si soffermerà maggiormente rispetto ad altri strumenti procedurali, in quanto esso, negli Stati Uniti, è il principale mezzo di risoluzione dei casi penali. Basti pensare, infatti, che oltre il 90 % dei procedimenti penali non giunge al dibattimento, ma viene ad avere, come esito, la dichiarazione di colpevolezza dell’imputato. E tale dichiarazione, quasi sempre, è frutto del plea bargaining stesso. Da un lato, l’accusato confessa la propria responsabilità per uno o più reati, facendo così risparmiare tempo e risorse alla procura e al tribunale. Dall’altro lato, il procuratore, “ricambiando il favore”, riserva alla controparte un trattamento vantaggioso: chiede al giudice l’applicazione di una pena sensibilmente contenuta oppure alleggerisce il peso dell’accusa (ad esempio, archiviando alcuni capi di imputazione o facendo valere solo quelli meno gravi).
8 Successivamente, lo studio dello strumento dell’appello permetterà di comprendere le rigide limitazioni entro cui l’imputato ed il
prosecutor possono contestare le pronunce del giudice e della giuria
popolare, rese prima, durante o a seguito del dibattimento.
La trattazione si concluderà con una breve sezione di carattere comparativo, dedicata ad un confronto tra il prosecutor statunitense ed il pubblico ministero italiano. In proposito, verranno messe in luce le caratteristiche comuni e le differenze di tali due figure. Entrambe operano all’interno di un modello processuale accusatorio, dove è assicurato, ai fini della formazione della prova, il contraddittorio delle parti (accusa e difesa), davanti ad un giudice terzo ed imparziale.
Si ricordi, tuttavia, che il procuratore nordamericano, a differenza del suo omologo italiano: non appartiene alla magistratura, ma è un avvocato; non dirige le indagini, le quali, appunto, sono condotte autonomamente dalla polizia giudiziaria (ciò non toglie che sia necessaria un’efficiente collaborazione tra l’accusa e le forze dell’ordine); non ha l’obbligo di discovery, e cioè di rivelare alla controparte tutti i materiali probatori di cui dispone; come visto precedentemente, non ha l’obbligo di esercitare l’azione penale, godendo di un’ampia discrezionalità nello svolgimento del proprio incarico ed essendo sottoposto a controlli giurisdizionali alquanto blandi; infine, può inquadrare i fatti del caso concreto anche da un punto di vista giuridico, in modo definitivo.
9
Capitolo 1
IL SISTEMA DI ACCUSA
STATUNITENSE: CONSIDERAZIONI
STORICHE E ASSETTO ORGANIZZATIVO
SOMMARIO:
1.1) Il passaggio dall’accusa privata all’accusa pubblica. 1.2) La pubblica accusa a livello federale.
1.3) La pubblica accusa a livello statale. 1.4) La supervisione interna delle procure. 1.5) L’accusa pubblica nel processo accusatorio. 1.6) I rapporti tra pubblica accusa e polizia. 1.7) L’eterogeneità delle fonti.
1.8) Le associazioni rappresentative. 1.9) Le linee guida scritte.
1.10) Gli standard relativi alla funzione di accusa.
1.1 Il passaggio dall’accusa privata all’accusa pubblica
Un’analisi delle vicende storiche circa le origini e lo sviluppo del sistema di accusa negli Stati Uniti d’America è necessaria non soltanto per fini meramente conoscitivi, ma anche e soprattutto come strumento per poter meglio comprendere le ragioni che hanno portato ad istituire l’odierno prosecutor americano (l’equivalente del nostro pubblico ministero).
10 Come noto, l’ordinamento giuridico degli Stati Uniti fa parte dei sistemi di common law: le origini di molti suoi istituti, pertanto, vanno ricercate nel diritto inglese. Tuttavia, proprio con riferimento al procuratore pubblico, questa è una figura che si è affermata oltreoceano in modo del tutto originale, essendo inizialmente sconosciuta in Inghilterra1.
Più precisamente, in Inghilterra vi fu per molto tempo un sistema accusatorio assolutamente privato. La polizia faceva le indagini e l’azione penale veniva esercitata da un avvocato che rappresentava la vittima.
Soltanto nel 1879 venne istituito in Inghilterra il Director of Public
Prosecutor (DPP), un organo incaricato di dirigere e coordinare la
pubblica accusa. Le sue funzioni erano inizialmente limitate al perseguimento di reati gravissimi, come ad esempio l’omicidio. Oggi, il DPP gode di discrezionalità in merito all’esercizio dell’azione penale ma, in ogni caso, può intervenire solo se vi sia pertinenza delle prove raccolte durante l’indagine e sussista un interesse pubblico. Pertanto, nella maggior parte dei casi, il procedimento penale si instaura attraverso l’accusa privata, proveniente dalla vittima (o da suoi familiari) o dall’ufficiale di polizia che ha accertato il reato. In entrambi i casi, si interviene con la cooperazione di avvocati.
In un contesto di accusa privata, la vittima di reato non è protetta dallo Stato; per poter soddisfare i propri interessi “vendicativi” deve attivarsi in prima persona, rivolgendosi ad un avvocato e sopportando ovviamente i costi che ne derivano. Nel vecchio sistema inglese, spesso accadeva che l’accusato e l’accusatore raggiungevano un accordo per evitare il processo: in cambio di una certa somma di
1 Nel 1776, con la dichiarazione di indipendenza, le colonie inglesi in terra americana
si separarono dalla madrepatria, dando vita agli Stati Uniti d’America. La common
law americana già da tempo aveva assunto caratteri peculiari rispetto a quella
inglese; dopo l’indipendenza tali caratteri aumentarono, a fronte della crescente influenza del civil law e dei precetti biblici.
11 denaro pagata dall’autore del reato alla vittima, quest’ultima avrebbe rinunciato a perseguire il primo. Come è facile intuire, questo tipo di approccio alla giustizia penale, basato sulla totale assenza di un regime di pubblica accusa, di “giustizia”, appunto, ne ha poca. Coloro che appartengono agli strati sociali più poveri difficilmente potranno permettersi di affrontare i costi necessari per l’azione penale o per convincere la vittima del reato ad “archiviare” la sua pretesa, tramite l’accordo suddetto.
Il sistema privato di accusa fu adottato, inizialmente, anche nelle colonie inglesi in terra americana. Ma non durò a lungo. Nel 1704 il Connecticut fu la prima colonia ad eliminarlo, per introdurne uno pubblico. Ben presto tale trasformazione si ebbe anche in altre colonie. Alla fine del ‘700, un sistema di pubblica accusa era presente in quasi ogni Stato della neonata Unione2.
Negli ordinamenti statali degli U.S.A., la figura del private
prosecutor fu sostituita da quella del public prosecutor in modo
progressivo. Inizialmente le due figure si affiancarono: l’iniziativa circa l’esercizio dell’azione penale proveniva dal privato cittadino, vittima del reato (o comunque dalla famiglia di quest’ultimo); il public
prosecutor, con uffici territorialmente decentrati, aveva più che altro
compiti consultivi e, in certi casi, di archiviazione del procedimento. Per poter apprezzare un ruolo effettivamente primario dell’accusa pubblica, bisogna attendere fino alla metà dell’800.
A livello federale, l’egemonia del modello di pubblica accusa si ebbe molto prima, quando il Judiciary Act del 1789 istituì:
a) l’U.S. Attorney General - organo centrale, con sede a Washington, che rappresenta l’accusa nei procedimenti davanti alla Corte Suprema federale;
2 Cfr. G. GILLIÉRON, Public Prosecutors in the United States and Europe, Springer
12 b) gli U.S. Attorneys - funzionari che rappresentano l’accusa
presso le giurisdizioni federali periferiche3.
L’accusa pubblica può finalmente rispondere alle esigenze di giustizia di un Paese democratico, le quali ruotano attorno all’applicazione concreta ed effettiva del principio di uguaglianza (formale e sostanziale). Di conseguenza, secondo questo approccio, un reato non è più una “questione privata” tra offensore e vittima, ma è considerato un atto contro lo Stato. Dunque è lo stesso Stato che se ne deve occupare; è lo stesso Stato che deve predisporre tutti quei mezzi che sono necessari, nonché efficienti, per assicurare alla giustizia coloro che si sono resi protagonisti di condotte penalmente rilevanti. La soddisfazione della pretesa vendicativa della vittima è solo un’indiretta conseguenza di ciò. Il fine primario è quello di tutelare la società nel suo complesso. Ovviamente ciò non toglie che la vittima, in sede civile, potrà far valere i propri interessi risarcitori per i danni subiti a causa del reato.
1.2 La pubblica accusa a livello federale
Come in parte si è già avuto modo di vedere, il Judiciary Act, approvato dal Congresso nel 1789, ha rappresentato una svolta importante in terra americana: ha istituito l’intero ordinamento giudiziario federale e, all’interno di questo, ha iniziato a delineare un sistema di pubblica accusa, che ha l’importantissima funzione di assicurare l’attuazione delle politiche criminali, in maniera equa, su tutto il territorio nazionale.
3 Cfr. R. GAMBINI MUSSO (a cura di), Il processo penale statunitense: soggetti ed
13 Nello specifico, e relativamente al profilo che maggiormente ci interessa, la legge in questione istituì due figure tutt’oggi esistenti e importanti: l’U.S. Attorney General (Procuratore Generale degli Stati Uniti) e gli U.S. Attorneys (procuratori distrettuali degli Stati Uniti). Il primo è incaricato di fornire consulenza giuridica al governo e di rappresentare l’accusa federale nei procedimenti davanti alla Corte Suprema; è nominato per quattro anni (salvo rinnovo) dal Presidente degli Stati Uniti, con voto di conferma da parte del Senato. I secondi, anch’essi funzionari del governo a tutti gli effetti, svolgono la funzione di pubblico ministero all’interno di ciascuno dei distretti in cui è stato suddiviso il territorio nazionale. Sono nominati dal Presidente degli Stati Uniti, previa ratifica del Senato, anche se normalmente le proposte di nomina provengono dal Procuratore Generale. Nella maggior parte dei casi, quest’ultimo appoggia solo i candidati che fanno parte del partito del Presidente. Per aspirare alla nomina occorre essere avvocati (e quindi iscritti all’ordine forense). L’incarico ha durata quadriennale ed eventualmente può essere rinnovato; tuttavia, sulla base di una prassi ormai consolidata, quando viene eletto un nuovo presidente, i procuratori distrettuali in servizio si dimettono, anche là dove il mandato non sia ancora scaduto4.
Comprendere l’articolazione del sistema federale delle corti è fondamentale per poter proseguire con lo studio delle figure suddette. Oggi, il territorio statunitense è suddiviso in 13 circuits (circuiti) ed in 94 distretti. Nell’ambito di ogni distretto vi è una corte di primo grado. In ogni circuito, invece, sorge una corte d’appello, la quale si occupa in secondo grado delle decisioni emesse dai giudici il cui distretto rientri nel proprio territorio di competenza. La più alta corte federale è ovviamente la Corte Suprema degli Stati Uniti d’America, che ha sede in Washington ed è l’unico tribunale specificamente disciplinato dalla
14 Costituzione. I distretti della Federazione, a seconda dei casi, possono coincidere con il territorio di uno Stato o con una parte di questo. Ad esempio, nello Stato di New York vi sono ben quattro distretti (nord, sud, est, ovest); la stessa cosa vale per lo stato della California5.
Ebbene, l’U.S. Attorney General inizialmente aveva limitati poteri di supervisione nei confronti dei procuratori distrettuali. Questi ultimi goderono di ampia indipendenza nella conduzione dei rispettivi uffici fino al 1861, anno in cui vennero sottoposti alla sovrintendenza e supervisione del Procuratore Generale. Nel 1870 fu istituito il Dipartimento della Giustizia e proprio il Procuratore Generale andò a ricoprirne il ruolo di capo. Ecco che allora, da quel momento, l’US
Attorney General, supportato da un suo vice, ha la funzione di ministro
della giustizia e si occupa di definire ed armonizzare le politiche criminali nazionali, in linea con le direttive della Casa Bianca. Il suo ufficio è all’apice di quella struttura piramidale che ha, come base, gli uffici degli U.S. attorneys.
Ciascuno di questi è assegnato ad un distretto federale, fatta eccezione per l’arcipelago delle Marianne, che si trova nell’oceano Pacifico occidentale; infatti, a capo dei due distretti presenti in quel territorio (a sud quello dell’isola di Guam e a nord quello delle altre isole), vi è un unico prosecutor. Tirando le somme, pertanto, si hanno 94 distretti della Federazione e 93 U.S. attorneys6.
All’interno del distretto di competenza, questi ultimi si occupano principalmente di avviare e portare avanti, direttamente o per mezzo dei loro assistenti, i procedimenti penali che attengono alle materie di interesse della Federazione. Si tratta di reati quali: crimine organizzato,
5 Cfr. C. MONNI, L’organizzazione giudiziaria americana, Marvelit, sito web,
consultato in data 13/10/2016,
http://www.comicus.it/marvelit/Database/Racconti/Database_org_giud.htm.
15 traffico di droga, corruzione politica, evasione fiscale, frode, rapina in banca, ecc.7.
La discrezionalità degli U.S. attorneys è ampia, anche per quel che riguarda la scelta di quali casi individuali perseguire o meno. Il Procuratore Generale interviene solo in talune circostanze; ad esempio, è a lui che spetta la decisione finale se richiedere al giudice la condanna a morte, nelle ipotesi in cui l’accusato abbia commesso un crimine che possa comportare appunto la pena capitale. In altre occasioni, i district prosecutors possono esercitare l’azione penale soltanto a seguito dell’autorizzazione da parte di una speciale divisione del Dipartimento della Giustizia. Per esempio, a fronte dei reati tributari, la Tax division deve approvare ciascun capo di accusa che il pubblico ministero intende far valere contro l’imputato.
I procuratori distrettuali devono periodicamente fornire al ministro della giustizia un resoconto sull’attività del proprio ufficio. Tali informazioni vengono registrate in un database tenuto ed aggiornato da un’importante istituzione governativa, ossia l’Executive Office for
U.S. Attorneys. Questo ha, come compiti principali, quelli di
sorvegliare, supervisionare e fornire supporto (esecutivo ed amministrativo) ai pubblici ministeri della Federazione8.
Come precedentemente accennato, i procuratori distrettuali non agiscono da soli, ma sono supportati da un numero variabile di
assistant prosecutors, cioè di assistenti che essi stessi nominano,
scegliendoli tra giovani avvocati (la nomina formale è comunque rimessa al Procuratore Generale)9.
Normalmente, un U.S. attorney’s office ha, come minimo, una
criminal division, una civil division, e un’administrative division. Nei
distretti più grandi, ciascuna divisione può essere suddivisa in
7 G. GILLIÉRON, op. cit., pp. 49-50. 8 Ivi, pp. 143-144.
16 differenti sections. Ad esempio, la criminal division della procura distrettuale del Minnesota ha tre sezioni, che si occupano rispettivamente di: 1) frode e pubblica corruzione; 2) crimini più gravi da perseguire prioritariamente; 3) traffico di droga e crimini violenti.
I casi penali, in generale, possono essere gestiti verticalmente o orizzontalmente. Il modello verticale, adottato di solito nelle procure più grandi, è caratterizzato dal fatto che il procedimento è sotto la responsabilità di un singolo procuratore, dall’inizio alla fine. Il modello orizzontale, tipico delle procure di dimensioni piccole e medie, prevede invece che intervengano diverse sezioni, una per ciascuna fase del procedimento10.
La criminal division è senz’altro quella più importante e a cui è destinato, generalmente, un numero più alto di personale. Si occupa infatti della persecuzione dei reati, che è il compito principale dei
prosecutors.
La civil division rappresenta gli interessi degli Stati Uniti e dei funzionari governativi nelle cause civili. I suoi componenti compaiono, come attori o convenuti, sia dinnanzi alla corte di primo grado (nel distretto di competenza), che dinnanzi alla corte d’appello (nel cui circuito si trova quel distretto)11.
La administrative division è invece responsabile per la pianificazione ed esecuzione di una gamma completa di servizi amministrativi, che sono necessari per il funzionamento dell’ufficio dell’US attorney. La divisione provvede dunque a gestire in modo ottimale: le risorse (finanze, personale, beni mobili, beni immobili, informazioni); i supporti informatici; le pratiche; le procedure12.
10 G. GILLIÉRON, op. cit., pp. 66-67.
11 Cfr. United States Department of Justice, sito web, consultato in data 19/10/2016,
https://www.justice.gov/usao-dc/civil-division.
12 Cfr. United States Department of Justice, sito web, consultato in data 19/10/2016,
17
1.3 La pubblica accusa a livello statale
A livello statale, il sistema di accusa è fortemente decentralizzato. Innanzitutto, dal punto di vista amministrativo, ciascuno Stato è suddiviso in counties (contee), il cui numero varia a seconda della giurisdizione di riferimento; ad esempio, nello Stato del Minnesota ve ne sono 87. All’interno delle contee vi sono i comuni.
Ma si rivolga l’attenzione ad un aspetto di maggiore interesse. In ciascuna contea vi è un district attorney (procuratore distrettuale), quasi sempre eletto dalla popolazione locale per quattro anni e di fronte alla quale, pertanto, è responsabile del suo operato. Egli provvede poi alla nomina dei suoi assistenti.
È necessario puntualizzare, comunque, che in taluni stati il procuratore è denominato in modi diversi: county attorney o state’s
attorney13. Inoltre, in alcune città (per esempio a Los Angeles), i reati
di minor gravità sono perseguiti da un city attorney.
Per poter diventare district attorney bisogna innanzitutto essere avvocati; inoltre, è necessario aver ricoperto, per un certo periodo, il ruolo di assistente procuratore. In quasi tutti gli stati della Federazione i procuratori distrettuali hanno un incarico elettivo. La legge locale stabilisce se e quando possano essere rieletti al termine del mandato. Soltanto in Alaska, Connecticut e New Jersey sono nominati; la nomina avviene, a seconda dei casi, da parte del governatore dello Stato o da parte del governo della contea.
Gli assistant district attorneys, come accennato precedentemente, sono assunti direttamente dal procuratore distrettuale e restano in carica finché vi rimane quest’ultimo, a meno che non vengano
13 La denominazione county attorney si utilizza in Connecticut, Florida, Illinois,
Maryland, Dakota del Nord, Dakota del Sud, Vermont; la denominazione state’s
attorney si ha invece in Kentucky e in Virginia. Cfr. Wikipedia, District Attorney,
18 riconfermati dal nuovo procuratore. Essi sono scelti tra i cittadini statunitensi, laureati in giurisprudenza, che abbiano superato l’esame di avvocato. Gli atti e le decisioni degli assistenti possono essere reclamati, da parte di chi ne abbia interesse, direttamente nei confronti del procuratore capo, che si occuperà poi di revisionarli.
Le contee godono di piena autonomia e indipendenza tra esse. Le rispettive procure non sono quindi sottoposte gerarchicamente a nessuno, anche se operano sotto la sorveglianza ed il coordinamento dello State Attorney General (Procuratore Generale di Stato), funzionario anch’esso elettivo e che di fatto è il ministro della giustizia statale. Egli fornisce, inoltre, consulenza giuridica al governo dello Stato e, talvolta, rappresenta anche la pubblica accusa nei processi penali14.
La supervisione da parte dell’Attorney General nei confronti dei
district attorneys è comunque molto blanda. Si è visto infatti che, quasi
sempre, questi ultimi sono eletti dalla popolazione locale e non nominati dal governo, come invece accade per i loro colleghi federali.
Inizialmente anche negli stati l’incarico era nominativo. Tuttavia, nei primi anni del ‘900, si ebbero importanti riforme dirette alla democratizzazione delle istituzioni pubbliche; il risultato fu che l’accesso alla maggior parte delle cariche pubbliche, comprese quelle di giudici e procuratori, venne affidato all’elezione popolare. Di conseguenza, sono gli stessi elettori ad avere il controllo effettivo sui pubblici accusatori: questi ultimi hanno assolutamente interesse a guadagnarsi il loro consenso, al fine di assicurarsi la vittoria alle successive elezioni e, pertanto, un prolungamento dell’incarico.
C’è da sottolineare, per completezza, che il controllo sociale appena menzionato ha un ruolo di primaria importanza, in quanto pone degli argini all’ampia discrezionalità posseduta, di fatto, dal procuratore. Detto in altre parole, quest’ultimo è consapevole che, là dove dovesse
19 agire in contrasto con quelle che sono le esigenze della comunità, difficilmente potrebbe essere riconfermato alle urne15.
L’ufficio del district attorney ha solitamente, oltre che una criminal
division, anche una civil division. Quest’ultima si occupa di fornire
consulenza giuridica agli organi della contea, nonché di difenderli nei processi civili.
La criminal division può seguire tre modelli alternativi di procedura accusatoria: verticale, orizzontale e misto. Per quel che riguarda le caratteristiche dei primi due, si rimanda a quanto detto nel paragrafo precedente con riferimento alle procure federali. Anche qui il modello verticale è tipico degli uffici più grandi, mentre quello orizzontale è adottato solitamente negli uffici medi o piccoli. Il modello misto, invece, è una struttura peculiare di alcune procure statali, che si pone a metà tra i due standard sopra enunciati. Più nello specifico, esso si basa sul fatto che alcuni casi, normalmente quelli meno gravi, sono assegnati orizzontalmente, mentre altri casi, generalmente quelli più gravi e difficili, sono assegnati verticalmente16.
Il procuratore distrettuale ha ampia scelta nello stabilire le politiche di accusa che meglio si adattino alle esigenze del territorio e alle disponibilità economiche dell’ufficio. Non vi sono quindi fonti giuridiche che disciplinano puntualmente la sua attività. Gli unici limiti sono dati dai margini di discrezionalità stabiliti dalla legge e dalle regole dello stato che attengono all’etica professionale. Ciononostante, il prosecutor può avvalersi di diverse fonti non vincolanti, per essere facilitato nell’arduo compito di definire le linee guida all’interno del suo ufficio. A tal proposito, si possono citare gli standard della
National District Attorneys Association (NDAA).
15 Cfr. V. FRONZONI, Obbligatorietà dell’azione penale e cooperazione giudiziaria
internazionale, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2010, pp. 74-75.
20 Parlando dei procuratori federali, è stato evidenziato che questi hanno l’obbligo di consegnare periodicamente, al governo statunitense, dei resoconti circa il loro operato. Ebbene, per i procuratori dei singoli stati un simile obbligo di reporting non esiste. Tuttavia, per una maggiore trasparenza nei confronti della comunità, molte procure statali pubblicano annualmente una relazione sulla loro attività, dando anche la possibilità ai cittadini di accedere alle informazioni e alle decisioni contenute nei loro archivi17.
1.4 La supervisione interna delle procure
È doveroso, a questo punto, fornire un quadro generale circa le modalità attraverso cui, internamente alle procure, si attua la supervisione nei confronti degli assistant prosecutors. Si noti bene, la seguente analisi fa riferimento sia agli uffici degli U.S. attorneys, operanti nei distretti della Federazione, sia agli uffici dei district
attorneys, attivi nelle contee statali.
La procura statunitense ha una struttura interna gerarchizzata, pertanto risulta ovvio che gli assistenti siano chiamati a rispettare le politiche di accusa predisposte dal procuratore capo. Di solito, negli uffici più piccoli, quest’ultimo non sente la necessità di specificare troppo quello che debba essere il modus operandi del suo reparto; molto probabilmente, si limiterà a comunicare in maniera informale certe linee guida generali ai suoi sottoposti, nell’ambito di riunioni periodiche. Tali incontri programmati costituiscono anche occasione per una sua supervisione generale. Normalmente, in questi contesti,
21 non esistono unità speciali: è il procuratore distrettuale stesso che decide a quale assistente affidare il caso.
Al contrario, negli uffici più grandi, il capo preferirà fornire dei veri e propri manuali dettagliati e vi saranno, inoltre, alcuni procuratori - supervisori (supervisory prosecutors): si tratta di assistenti più anziani ed esperti, incaricati di consigliare al personale le modalità migliori per trattare i singoli casi e di verificare che le direttive provenienti dall’alto siano rispettate. Quasi sempre vi è, inoltre, la presenza di una
screening unit (traducibile in italiano con l’espressione “unità di
selezione”), che ha il delicato compito di stabilire se perseguire o meno certi fatti di reato e di decidere a quale unità speciale affidare il singolo caso. Possono esserci, ad esempio, unità che si occupano dei crimini commessi da minorenni o relativi a droga, violenza sessuale, violazione di proprietà, ecc.18.
1.5 L’accusa pubblica nel processo accusatorio
Una volta chiarito come la pubblica accusa si articoli sia a livello federale che statale, è opportuno volgere lo sguardo alla natura effettiva di tale istituto. Si deve cioè focalizzare l’attenzione sulla collocazione concettuale del procuratore all’interno del modello processuale statunitense, di tipo accusatorio.
«Non ci si può accostare all’esperienza statunitense senza chiarire il significato della dicotomia processo accusatorio -
22
processo inquisitorio, tuttora fondamentale per impostare l’indagine comparativa»19.
La procedura penale degli Stati Uniti si basa sul modello accusatorio che, contrapponendosi a quello inquisitorio, ha le seguenti caratteristiche.
Innanzitutto, i protagonisti del procedimento sono tre distinti soggetti:
1) il pubblico ministero - che rappresenta la società offesa dal reato;
2) la difesa - che coincide, al tempo stesso, con l’accusato e con l’avvocato che lo assiste;
3) il giudice - che deve emettere la decisione finale.
Questa struttura triadica è assolutamente necessaria per l’attuazione del principio del contraddittorio, secondo cui le parti (p.m. e difesa) devono dibattere, in sede processuale e con parità di armi, su ogni questione relativa all’accusa dell’imputato, davanti ad un giudice terzo ed imparziale. Le prove, sulla base delle quali quest’ultimo emetterà la sentenza, possono essere precostituite o costituite. Nel primo caso, si tratta di materiali raccolti esternamente al processo (le impronte, l’arma del delitto, le fotografie ecc.), che ovviamente dovranno essere portati a conoscenza delle parti. Nel secondo caso, si tratta delle dichiarazioni di testimoni e imputati; esse, salvo casi eccezionali, devono essere acquisite nel contraddittorio delle parti, davanti al giudice. Ciò avviene mediante la cross examination (esame incrociato), una fase processuale in cui il p.m. e l’avvocato difensore hanno il potere di interrogare e controinterrogare. Il giudice può rivolgere domande solo successivamente, là dove vi siano alcuni argomenti non sufficientemente analizzati. Si ricordi che l’onere della prova grava sull’accusa: è quest’ultima che deve dimostrare la
19 Cfr. E. AMODIO, Processo penale, diritto europeo e common law: dal rito
23 colpevolezza dell’imputato, al fine di ottenere una sentenza di condanna. Se non ci riesce, vi sarà inevitabilmente una sentenza di assoluzione. Il difensore ha solo interesse alla controprova, cioè interviene per contrastare le argomentazioni avversarie.
Prima ancora del processo, si svolgono le indagini preliminari, in cui le parti ricercano ogni elemento utile ai loro scopi. Più precisamente:
a) individuano e conservano le prove precostituite, che per ovvie ragioni devono essere raccolte subito (tramite ispezioni, perquisizioni e sequestri), senza aspettare l’apertura del dibattimento;
b) colloquiano privatamente con le persone informate sui fatti, le cui dichiarazioni non potranno essere utilizzate in sede processuale (quelle persone potranno, semmai, essere citate come testimoni in giudizio).
Al termine delle indagini preliminari, il pubblico ministero valuta gli elementi che ha a disposizione. Se ritiene che essi siano sufficienti per sostenere l’accusa in giudizio, esercita l’azione penale, cioè fa aprire il processo. Se al contrario ritiene che gli elementi non siano sufficienti, chiuderà il procedimento con un provvedimento di archiviazione; attraverso quest’atto, in sostanza, evita di formulare l’imputazione nei confronti dell’indagato.
Da quanto detto se ne può dunque ricavare che, nel modello accusatorio, l’iniziativa processuale e probatoria è demandata alle parti; il giudice assume una posizione terza ed imparziale20.
Al contrario, nel modello inquisitorio, il giudice non è un arbitro e deve occuparsi della difesa sociale. In pratica, egli concentra nelle sue mani sia la funzione di accusa che quella di giudizio; ecco spiegato il motivo per cui è denominato giudice inquisitore. Egli acquisisce le
20 Cfr. P. FERRUA, Giurisdizione e processo, Giappichelli, documento web,
24 prove in modo diretto e segretamente, cioè senza alcuna compartecipazione della difesa.
È bene precisare che tale modello inquisitorio “puro” ormai appartiene alla storia; fu adottato nell’Europa continentale fino alla rivoluzione francese. Oggi, in diversi Paesi europei, si ha un sistema misto. In questo vi sono, da un lato, caratteri tipici inquisitori: nella fase istruttoria, condotta da un giudice istruttore, le prove sono raccolte in modo scritto e segretamente; dall’altro lato, caratteri tipici accusatori: il dibattimento, pubblico e orale, è affidato ad un giudice collegiale. Prevalgono tuttavia gli elementi inquisitori, infatti le prove acquisite nella fase istruttoria vengono utilizzate nel dibattimento ai fini della decisione finale. È vero, nel dibattimento i testimoni intervengono oralmente; ma, in sostanza, essi sono chiamati a riconfermare quanto avevano dichiarato per iscritto al giudice istruttore. Non sono comunque utilizzati mezzi coercitivi per la ricerca della verità (ad esempio, la tortura), tipici del modello inquisitorio autentico.
In Italia il modello processuale misto è stato adottato fino al 1989, anno in cui, con l’introduzione di un nuovo codice di procedura penale, si è passati ad un sistema accusatorio. Non è però un sistema accusatorio puro, come quello degli Stati Uniti, ma conserva ancora alcuni limitati aspetti inquisitori21.
Emerge, da tutto questo discorso, che il procuratore statunitense ha un ruolo fortemente impregnato dai caratteri del rito accusatorio. E ciò lo si vedrà, soprattutto, quando sarà affrontata la questione della discrezionalità dell’azione penale. Per adesso, si anticipi soltanto che il procuratore americano (a differenza, ad esempio, di quello italiano) non ha l’obbligo di esercitare l’azione penale: la eserciterà solo se ritiene, in base ad una valutazione del tutto discrezionale, che gli
25 elementi raccolti durante le indagini siano sufficienti per poter sostenere un’accusa.
Negli Stati Uniti, la dicotomia tra giudice e accusa, tipica dei sistemi accusatori, la si può notare anche in relazione ad un altro fatto: le funzioni di pubblico ministero nel processo penale non sono svolte dalla magistratura, ma da avvocati che fanno parte dell’Executive
Branch (cioè del personale dell’esecutivo). Senz’altro, la netta
separazione tra potere giudiziario e potere esecutivo è stata influenzata dal filosofo francese Montesquieu, considerato il fondatore della teoria politica favorevole alla separazione dei poteri22.
1.6 I rapporti tra pubblica accusa e polizia
Negli Stati Uniti non esiste una polizia nazionale: la polizia è organizzata a livello statale e locale. A livello federale, invece, vi sono le agenzie di investigazione criminale. Tra esse, la più famosa ed importante è l’FBI (Federal Bureau of Investigation), che costituisce il principale braccio operativo del Dipartimento della Giustizia. L’FBI indaga sui crimini più gravi e tutela la nazione dal terrorismo o da altre minacce esterne.
Ad ogni modo, anche se la polizia e gli altri organi investigativi fanno parte del potere esecutivo, così come il procuratore, nei rapporti con quest’ultimo si registra una piena e reciproca indipendenza. Polizia e accusa si occupano infatti di diverse fasi del processo criminale. Contrariamente a quanto accade in Italia, il prosecutor non ha alcun ruolo nelle indagini preliminari; proprio questo aspetto, peraltro, è
26 un’ulteriore conferma della peculiarità del modello rituale accusatorio tipico dei sistemi di common law23.
A tal proposito, una questione rilevante è data dalla natura direttamente od indirettamente elettiva dei due uffici che si stanno esaminando. È necessario ricordare, ad esempio, che nelle contee sia gli sceriffi (funzionari di polizia) sia i pubblici ministeri sono solitamente eletti dai cittadini. Dunque a livello locale, da un lato, la polizia tende a realizzare le politiche criminali delineate dall’ente territoriale di appartenenza; dall’altro lato, l’organo accusatorio ha una responsabilità diretta di fronte ai propri elettori. Nel momento in cui, come spesso capita, gli organi suddetti siano appartenenti a filoni politici differenti, sarà difficile rinvenire tra essi una collaborazione leale, nonché sarà quasi impossibile una fiducia reciproca. Supponendo anche che un contrasto politico di base non vi sia, l’antagonismo può derivare comunque dalle diversità di interesse. La polizia vuole rispondere prontamente alle denunce dei cittadini con gli arresti, dimostrando molte volte di dare più importanza al perseguimento di un alto numero di questi, piuttosto che alla diligenza nella raccolta delle prove e nella formazione dei fascicoli. Il pubblico ministero, invece, ha come obiettivo quello di fare in modo che le sue accuse si tramutino in condanne giudiziali24.
«Volendo azzardare una formula sintetica, potrebbe dirsi che – in una prospettiva elettorale – la polizia vuole un colpevole, mentre il prosecutor vuole il colpevole»25.
Le indagini vengono aperte ed intraprese dalla polizia che, su segnalazione della vittima dell’eventuale reato o di altri soggetti interessati, si reca nel luogo indicato; qui gli agenti ricercano degli
23 Ivi, pp. 73-75.
24 R. GAMBINI MUSSO, op. cit., pp. 3-4. 25 Ibidem.
27 indizi, ossia quegli elementi necessari per ipotizzare che una condotta penalmente rilevante vi sia effettivamente stata. Se questi elementi vengono trovati, ecco che allora l’investigazione sarà proseguita, approfondita e terminata da un ispettore di polizia. Il procuratore competente entra in gioco solo nel momento in cui l’ispettore gli consegna il proprio rapporto investigativo. Ed è proprio sulla base di tale rapporto, nonché di quelli dei periti (compresi, eventualmente, psicologi e psichiatri), che l’accusa dovrà decidere se esercitare o meno l’azione penale26.
Nonostante la netta distinzione dei ruoli, la collaborazione tra il procuratore e la polizia è assolutamente fondamentale per poter amministrare la giustizia in modo ottimale. La polizia deve individuare le prove che possano ricostruire i fatti il più fedelmente possibile. Il
prosecutor, in quanto è anche consulente legale della polizia, deve
fornire a questa tutte le informazioni giuridiche necessarie ed essere abile nell’individuare, tra le prove raccolte, quelle maggiormente decisive27.
1.7 L’eterogeneità delle fonti
Negli U.S.A. non esiste un solo ordinamento giudiziario, ma ve ne sono ben 52, cioè quelli rispettivamente: della Federazione, del distretto di Columbia (dove ha sede la capitale, Washington) e di
26 Cfr. G. B. PALERMO, V. MASTRONARDI, S. AGOSTINI,
Il processo investigativo e accusatorio negli Stati Uniti d’America e in Italia, p. 43,
documento web, consultato in data 16/09/2016,
http://www.rivistadipsichiatria.it/r.php?v=1140&a=12568&l=17576&f=allegati/0114 0_2012_04/fulltext/05.Palermo(42-45).pdf.
28 ciascuno dei 50 Stati; ognuno di questi ordinamenti ha un proprio diritto processuale. Nonostante le differenze che sussistono tra essi, vi è una propensione generale al rispetto di certi precetti comuni di chiara derivazione costituzionale, soprattutto per quel che riguarda la tutela delle libertà fondamentali dell’indiziato nella fase anteriore al dibattimento (pretrial). Proprio in quest’ambito, da un lato la Corte Suprema federale esercita poteri “uniformatori”, attraverso le sue sentenze e i suoi indirizzi normativi; dall’altro lato, le assemblee legislative della Federazione e dei singoli Stati si adeguano a tali statuizioni.
Diversi aspetti che saranno considerati con riferimento al ruolo del
prosecutor sono disciplinati dalle rules of criminal procedure, emanate
dalla U.S. Supreme Court e dalle corti superiori degli Stati federati, attraverso la collaborazione di giudici, avvocati e docenti universitari. Pur non trattandosi né di diritto legislativo, né tantomeno di diritto giurisprudenziale, tali regole hanno ricevuto un ampio riconoscimento da parte delle corti di merito.
Meritevoli di attenzione sono anche gli Standards for Criminal
Justice elaborati dall’American Bar Association, il più importante ente
rappresentativo degli avvocati americani. Si tratta di regole che hanno riconosciuto certe prassi processuali e che, pur non essendo fonti del diritto ufficiali (provengono infatti da un’organizzazione privata) godono di un notevole riconoscimento da parte del mondo giuridico.
Ma al di là delle normative suddette, non è possibile affermare che la procedura penale statunitense sia uniforme e coordinata nel suo complesso. I codici di procedura criminale, adottati da alcuni Stati nonché quello della Federazione stessa (United States Code – USC), sono soltanto mere raccolte ufficiali di leggi e norme estrapolate da sentenze; rivolgono l’attenzione ai casi concreti e nulla hanno a che vedere con l’attività scientifica di sistematizzazione e di concettualizzazione tipica dei codici europei. Inoltre, accanto a quegli
29 istituti della procedura penale che sono assoggettati a specifiche e puntuali discipline dettate dalla Corte Suprema degli Stati Uniti (ad esempio, le perquisizioni), ve ne sono altri (come l’azione penale) che sono sottoposti soltanto a pochi precetti generali derivanti dalla prassi processuale e dal case law28.
Ogni ordinamento statale, dunque, ha avuto ampi spazi per adottare le proprie norme in materia di diritto penale sostanziale e procedurale; ciò attraverso le leggi, le sentenze ed il riconoscimento delle consuetudini. Parallelamente, sugli stessi ambiti, si è affermata la legislazione federale del Congresso.
Il potere legislativo del Congresso è sancito dall’articolo 1, sezione 1, della Costituzione degli Stati Uniti d’America:
«Di tutti i poteri legislativi qui concessi sarà investito un Congresso degli Stati Uniti che consisterà di un Senato e di una Camera dei Rappresentanti».
La sezione 8 del medesimo articolo va poi ad elencare le materie che rientrano nei poteri legislativi del Congresso; a chiusura dell’elenco, vi è la necessary and proper clause (clausola necessaria e opportuna), secondo la quale il Congresso può emanare ogni legge necessaria a rendere effettivi i sui poteri. Attraverso un’interpretazione estensiva della suddetta clausola, il Congresso ha adottato moltissime leggi in materia penale, andando spesso ad invadere le competenze normative dei singoli Stati.
Nemmeno la Corte Suprema federale, d’altro canto, si è tirata indietro nel dar luogo a simili invasioni, contraddicendo anche principi giurisprudenziali consolidati. Un esempio di tali atteggiamenti riguarda proprio la figura del prosecutor. Lo si veda nel dettaglio.
A metà del secolo scorso, la Corte Suprema degli Stati Uniti affermò il principio della dual sovereignty rule, secondo cui se la
30 medesima condotta di un soggetto abbia violato sia la legge federale che quella statale, essa integra due reati diversi, uno federale ed uno statale. Ciò comporta, inevitabilmente, che nei confronti dell’accusato procedano sia il procuratore distrettuale della Federazione, sia quello dello Stato in cui è stato commesso il fatto. Si aprono insomma ben due procedimenti penali, disapplicandosi eccezionalmente un importante principio di common law, quello del double jeopardy (corrispondente al nostro ne bis in idem), secondo cui non è possibile perseguire due volte una stessa persona, per il medesimo reato.
Già negli anni ’60, l’U.S. Attorney General si pose in contrapposizione alla dual sovereignty rule, affermando che un soggetto già processato in sede statale possa essere processato, per il medesimo fatto, anche in sede federale, solo se al riguardo vi sia un concreto e rilevante interesse della Federazione. La valutazione circa la sussistenza o meno di tale interesse non è rimessa alla discrezionalità del singolo U.S. attorney, ma quest’ultimo deve chiedere l’autorizzazione a procedere al Dipartimento della Giustizia. Tuttavia, quanto affermato dall’U.S. Attorney General non è una statuizione normativa; costituisce soltanto una direttiva interna all’organizzazione federale della pubblica accusa. Per conseguenza, non può essere fatto valere in sede procedimentale o processuale, né dal giudice attraverso una rilevazione d’ufficio, né dall’imputato. Gli Stati non accettarono questa situazione: attraverso proprie leggi e sentenze contraddissero la
dual sovereignty rule (la quale contrastava con le loro costituzioni),
affermando fortemente il ne bis in idem. I procuratori di contea diedero poi concretizzazione a tale approccio, avvalendosi della loro ampia discrezionalità nell’esercitare l’azione penale29.
29 Cfr. Il modello originario: indeterminate sentencing, L’altro diritto, sito web,
consultato in data 21/10/2016, http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/law-ways/cannata/cap1.htm.
31
1.8 Le associazioni rappresentative
Le associazioni rappresentative degli avvocati e dei procuratori, sorte sia a livello federale che statale, hanno contribuito in maniera significativa a delineare non soltanto i poteri della pubblica accusa, ma anche gli obblighi e le responsabilità etiche di quest’ultima. Ovviamente, non si sta parlando di diritto vero e proprio. Le associazioni in questione sono enti privati e, in quanto tali, non possono emettere norme giuridiche vincolanti. Ciononostante, le linee guida da esse emanate hanno ottenuto un importante riconoscimento da parte della comunità giuridica e degli enti governativi.
Il discorso sulle linee guida sarà ripreso più avanti; ci si concentri ora sulle due più importanti associazioni rappresentative che operano in materia legale: L’American Bar Association e la National District
Attorney Association.
L’American Bar Association (ABA) è nata nel 1878 a Saratoga Springs, una città dello Stato di New York. È una delle più grandi associazioni professionali del mondo e rappresenta gli avvocati statunitensi (compresi, ovviamente, i procuratori). Non attiene ad alcuna specifica giurisdizione ed è composta da avvocati e studenti di giurisprudenza, i quali si iscrivono volontariamente. Attualmente, i membri sono circa 410.000. I compiti principali dell’ABA sono quelli di fissare gli obiettivi accademici delle scuole giuridiche statunitensi e di elaborare codici di deontologia forense30.
La National District Attorney Association (NDAA) è stata fondata nel 1950 da alcuni procuratori statali. Nel mondo essa è la più vecchia e grande organizzazione che rappresenta i procuratori. Opera in tutto il territorio statunitense (quindi a prescindere dalle giurisdizioni) e i suoi
30 Cfr. American Bar Association, Wikipedia, sito web, consultato in data
23/10/2016,
32 membri provengono dagli uffici dei procuratori federali e statali. Uno dei principali compiti dell’associazione è quello di favorire l’onorabilità e l’integrità dei prosecutors americani. Pertanto, da un lato, elabora regole etiche per guidarne l’attività; dall’altro lato, dà voce ai loro interessi e bisogni. A tali fini, la NDAA ha contatti frequenti con il Congresso, con il Dipartimento della Giustizia e con altre istituzioni nazionali. L’associazione lavora anche per migliorare e facilitare l’amministrazione della giustizia; inoltre, organizza corsi di formazione e di aggiornamento per i pubblici accusatori31.
1.9 Le linee guida scritte
Di fronte alla mancanza di sistematicità ed uniformità che connota la disciplina della procedura penale negli Stati Uniti, ci si deve chiedere dov’è che il prosecutor possa trovare dei chiari punti di riferimento per il corretto espletamento della sua funzione. Il fatto che egli abbia poteri discrezionali non vuol dire che può fare ciò che vuole: sarà opportuno che intervenga entro linee guida, per evitare di incorrere in eventuali responsabilità. Ebbene, tali linee guida esistono e sono state messe per iscritto; più precisamente, ce ne sono di quattro tipi:
1) internal standards; 2) model standards; 3) legislative guidelines; 4) ethical rules.
Gli internal standards sono le direttive emesse all’interno del sistema amministrativo della pubblica accusa. I più conosciuti sono i
31 Cfr. National District Attorneys Associations, USlegal, sito web, consultato in data
33
Principles of Federal Prosecution of the Department of Justice,
contenuti all’interno dell’U.S. Attorneys’ Manual (USAM). Si tratta di principi che aiutano i procuratori ad esercitare al meglio la propria autorità, nell’attuazione dei rispettivi compiti. Lo scopo è quello di armonizzare i metodi di applicazione delle leggi penali federali da parte degli U.S. attorneys. Si sta parlando, lo si ripeta, di un’armonizzazione, non di un’imposizione rigida di precetti, dai quali le singole procure non possano mai discostarsi.
Fanno parte degli internal standards anche le direttive emesse dal capo procuratore per organizzare l’attività all’interno dell’ufficio; devono ovviamente essere rispettate dai suoi assistenti. Si era già visto, in proposito, che nelle procure statali di piccole dimensioni difficilmente gli standard interni vengono messi per iscritto; è più probabile che siano comunicati informalmente dal capo, in occasione di periodiche riunioni.
I Model standards sono dei documenti elaborati da associazioni di avvocati o di prosecutors. A livello dei singoli Stati, alcuni standard sono stati adottati da associazioni di procuratori locali, come ad esempio in California. Gli esempi più importanti, però, attengono al livello federale. Sono esposti di seguito.
Innanzitutto, l’American Bar Association (ABA) ha adottato gli
Standards for Criminal Justice Relating to the Prosecution Function. Il
Dipartimento della Giustizia, pur non avendoli riconosciuti ufficialmente, ne raccomanda l’attuazione da parte dei procuratori, in ragione del grande apprezzamento che quelle linee guida hanno ottenuto da parte delle corti di merito. Non si tratta di fonti giuridiche vere e proprie, ma di regole comunque importanti per il corretto esercizio dell’azione penale, le quali sono spesso revisionate al fine di adattarle alle esigenze sociali.
L’American Bar Association ha adottato nel 2008 anche gli Standards for Criminal Justice Relating to the Prosecutorial
34
Investigations. Sono regole supplementari, e non sostitutive, rispetto a
quelle suddette; indicano i criteri che il pubblico ministero deve adoperare per valutare se sia opportuna l’apertura o la prosecuzione delle indagini preliminari.
Infine, la National District Attorney Association (NDAA) ha redatto i Prosecution Standards, che indirizzano le condotte del procuratore verso scopi sociali e non utilitaristici.
La terza tipologia di linee guida scritte è data dalle Legislative
Guidelines. Sono quei parametri contenuti nelle leggi approvate dal
Congresso degli Stati Uniti e dai parlamenti dei singoli Stati.
Infine, si hanno le ethical rules, ovvero le regole etiche. A tal proposito, un importante esempio è dato dalle Model Rules of
Professional Conduct, promulgate nel 1983 dall’American Bar Association. I precetti contenuti all’interno del documento in questione
non sono vincolanti, tuttavia sono stati recepiti (totalmente o parzialmente) da tutte le giurisdizioni statunitensi, fatta eccezione per la California32.
1.10 Gli standard relativi alla funzione di accusa
Bisogna ora analizzare alcuni degli Standards for Criminal Justice redatti dall’American Bar Association. Più precisamente, si considerino quelli relativi alla Prosecution Function (funzione dell’accusa). Il documento in cui sono contenute tali regole mette subito in chiaro che:
«These standards are intended to be used as a guide to professional conduct and performance. They are not intended to be used as criteria for the judicial evaluation of alleged
35
misconduct of the prosecutor to determine the validity of a conviction. They may or may not be relevant in such judicial evaluation, depending upon all the circumstances». («Questi standards sono destinati ad essere usati come guida per la condotta e la prestazione professionale. Essi non sono destinati ad essere usati come criteri per la valutazione giudiziale di presunte cattive condotte del procuratore nel determinare la validità di una condanna. Essi possono essere rilevanti o meno in tali valutazioni giudiziali, a seconda di tutte le circostanze»)33.
Questa introduzione di carattere generale conferma quanto è stato detto precedentemente con riferimento alla natura degli standard dell’ABA: non si tratta di fonti giuridiche, ma di regole che possono risultare utili ai fini della correttezza e della diligenza del procuratore.
Con riferimento alla funzione di quest’ultimo, il secondo standard mette in evidenza che:
a) L’ufficio del procuratore ha la responsabilità per i procedimenti di accusa all’interno della sua giurisdizione.
b) Il procuratore è un amministratore di giustizia, un avvocato e un ufficiale della corte; egli deve esercitare un’accurata discrezione nello svolgimento delle sue funzioni.
c) Il dovere del procuratore è quello di chiedere giustizia, non solo ai fini della condanna.
d) È un’importante funzione del procuratore quella di chiedere la riforma ed il miglioramento dell’amministrazione della giustizia penale. Quando inadeguatezze o ingiustizie nel diritto sostanziale o procedurale arrivano all’attenzione del
33 Cfr. American Bar Association, Standards for Criminal Justice Relating to the
Prosecution Function, Standard 3-1.1, sito web consultato in data 25/10/2016,
http://www.americanbar.org/publications/criminal_justice_section_archive/crimjust_ standards_pfunc_blk.html.
36
procuratore, quest’ultimo dovrebbe stimolare sforzi per azioni correttive.
e) È dovere del procuratore conoscere e rispettare gli standard di condotta professionale come definiti dalle tradizioni professionali applicabili, dai codici etici e dal diritto nella sua giurisdizione. Il procuratore dovrebbe fare uso della guida offerta da un consiglio consultivo, che segua il modello descritto nello standard 4-1.534.
Tenendo sempre conto delle norme contenute nel documento che si sta analizzando, altre caratteristiche da evidenziare con riferimento alla figura del prosecutor (ai fini di questo primo capitolo) sono le seguenti.
Un procuratore dovrebbe evitare un conflitto di interessi per
quanto riguarda i suoi doveri ufficiali35.
Un avvocato, all’interno della giurisdizione dove svolge
l’incarico di procuratore, non dovrebbe rappresentare un imputato36.
L’azione penale dovrebbe essere esercitata da un
procuratore pubblico che sia un avvocato soggetto, in quanto tale, alle norme professionali37.
L’autorità e la responsabilità per l’azione penale è
correttamente conferita ad un procuratore del distretto federale, della contea o della città. Ove possibile, un’unità di accusa dovrebbe essere predisposta sulla base della popolazione, del carico di lavoro e di altri rilevanti fattori
34 Ivi, Standard 3-1.2.
35 Ivi, Standard 3-1.3, punto a). 36 Ivi, Standard 3-1.3, punto b). 37 Ivi, Standard 3-2.1.
37
sufficienti a garantire almeno un procuratore a tempo pieno ed un personale di supporto necessario per poter procedere efficacemente38.
In tutti gli Stati ci dovrebbe essere il coordinamento delle
politiche di accusa tra le procure locali, al fine di migliorare l’amministrazione della giustizia e garantire la massima uniformità possibile nell’applicazione della legge penale in tutto lo Stato. Un’associazione di procuratori dovrebbe essere istituita in ciascuno Stato39.
La funzione di pubblico procuratore richiede competenze
professionali altamente sviluppate. Questo obiettivo può essere realizzato al meglio promuovendo la continuità del servizio e una vasta esperienza in tutte le fasi del procedimento penale40.
La competenza professionale dovrebbe essere la base per la
selezione del personale della procura. I procuratori dovrebbero scegliere i propri assistenti senza essere influenzati dalla politica41.
Ciascuna procura dovrebbe elaborare e dichiarare norme
che guidino l’esercizio della discrezionalità del procuratore e le procedure dell’ufficio. Lo scopo di tali politiche generali dovrebbe essere quello di ottenere un’applicazione equa, efficiente ed efficace del diritto penale42.
Per motivi di continuità e chiarezza, la dichiarazione delle
politiche d’ufficio da parte della procura dovrebbe essere contenuta in un manuale. Questo manuale dovrebbe essere
38 Ivi, Standard 3-2.2, punto a). 39 Ivi, Standard 3-2.2, punto c). 40 Ivi, Standard 3-2.3, punto a). 41 Ivi, Standard 3-2.3, punto c). 42 Ivi, Standard 3-2.5, punto a).
38
reso disponibile al pubblico, fatta eccezione per le materie dichiarate “confidenziali”, quando è ragionevolmente ritenuto che l’accesso del pubblico ai loro contenuti pregiudicherebbe l’azione penale43.
Programmi di formazione dovrebbero essere stabiliti
all’interno della procura per il nuovo personale e per l’aggiornamento continuo dello staff già in attività. I programmi di formazione continua per i procuratori dovrebbero essere sostanzialmente ampliati e dovrebbero essere predisposti fondi pubblici per consentire ai procuratori di partecipare a tali programmi44.
Il procuratore dovrebbe fornire consulenza legale alla
polizia per quanto riguarda le funzioni ed i compiti della stessa in materia penale45.
I compiti del procuratore comprendono necessariamente
frequenti e regolari contatti con il giudice o con i giudici della sua giurisdizione. Nell’ambito di tali contatti, il procuratore dovrebbe impegnarsi a mantenere un atteggiamento di correttezza, così come è richiesto dalle tradizioni professionali, dai codici etici e dalla legge per quel che riguarda i rapporti tra avvocati e giudici46.
Le norme appena individuate riassumono, e per certi aspetti precisano, la trattazione di questo capitolo di apertura. L’attenzione si è rivolta ai caratteri “statici”, per così dire, del prosecutor, al fine di comprenderne i compiti generali e la collocazione istituzionale all’interno dell’ordinamento giuridico statunitense. Ci si dovrà
43 Ivi, Standard 3-2.5, punto b). 44 Ivi, Standard 3-2.6.
45 Ivi, Standard 3-2.7, punto a). 46 Ivi, Standard 3-2.8, punto b).
39 successivamente occupare dei profili “dinamici”, per scoprire come la pubblica accusa interviene nelle varie fasi che connotano il procedimento penale nordamericano.
