L’ESERCIZIO DELL’AZIONE PENALE DA PARTE DEL PROCURATORE
2.4 La discrezionalità del procuratore
Il procuratore statunitense gode di ampia discrezionalità nello svolgimento del suo incarico. Questo suo significativo margine di scelta lo si può ravvisare nei seguenti fattori:
a) stabilisce quali casi accettare e quindi, in sostanza, quando procedere o meno;
57 Ivi, standard 1.3, punto f). 58 Ivi, standard 1.4, punto a). 59 Ivi, standard 1.5, punto c).
50 b) non ha l’obbligo di esercitare l’azione penale, ma la esercita se
la ritiene necessaria;
c) come diretta conseguenza del precedente punto, può archiviare le accuse che ritiene inopportune;
d) sceglie la qualificazione giuridica da dare al fatto, potendo eventualmente modificare i capi d’accusa formulati dalla polizia nei confronti dell’indagato;
e) può avviare una negoziazione con l’accusato per evitare il processo60.
I suddetti poteri discrezionali permettono alla pubblica accusa di smaltire l’enorme carico di lavoro con cui, quotidianamente, deve fare i conti. Ma consentono anche di adeguare l’amministrazione della giustizia alle esigenze concrete ed attuali della società, attraverso la disapplicazione di quelle norme penali che, pur essendo formalmente vigenti, sono da considerarsi antiquate ed obsolete.
L’azione penale viene esercitata quando il prosecutor decide di accusare un soggetto, scegliendo il tipo di imputazione da contestargli. A questo punto, il sospettato diventa imputato e, nel momento in cui l’opinione pubblica venga a conoscenza del procedimento apertosi nei suoi riguardi, egli potrebbe subire gravi conseguenze, a prescindere dal giudizio finale; più precisamente, l’imputato potrebbe dover fare i conti con difficoltà economiche, depressione e danneggiamento della sua reputazione61.
Il procuratore non è assolutamente obbligato a confermare le accuse contenute nel rapporto della polizia, potendo senz’altro fondare l’azione penale su proprie valutazioni, aventi ad oggetto eventualmente anche informazioni ottenute da altre fonti.
In alcune situazioni, il prosecutor sceglie semplicemente se accusare il sospettato di un reato più grave o di uno meno grave.
60 V. FRONZONI, op. cit., pp. 73-74. 61 G. GILLIÉRON, op. cit., pp. 75-77.
51 Invece in altri contesti, ben più complessi, egli deve decidere se formulare uno o più capi d’imputazione62.
Il pubblico ministero, come si è detto, non è assoggettato ad un obbligo di imputazione, nemmeno quando vi sia una prova evidente di colpevolezza. Se ritiene che, dalle indagini condotte dalla polizia, non siano emersi elementi sufficienti per sostenere adeguatamente l’accusa, evita di esercitare l’azione penale. Oppure, può rimanere inerte là dove valuti che ciò sia necessario: per evitare l’applicazione di norme penali cadute in desuetudine; per dare spazio ad altri casi più importanti, ai fini di una gestione ottimale del carico di lavoro; perché vi sono adeguate alternative all’imputazione; per il soddisfacimento di ragioni di natura politica o di altro tipo.
Volgendo lo sguardo a qualche dato statistico, è possibile notare ad esempio che, durante il 2009, i procuratori federali si siano rifiutati di esercitare l’azione penale a causa della mancanza di un’offesa perseguibile, nei confronti del 26,5 % dei sospettati. Nella maggior parte di questi casi, gli U.S. attorneys o i loro assistenti hanno ritenuto che: il quadro probatorio fosse troppo debole (23 %); non vi fosse alcuna prova dell’intento criminale (21 %); nessuna norma giuridica federale fosse stata violata (5 %). Nei confronti, invece, del 22,5 % dei sospettati, l’inerzia della pubblica accusa deriva da altre ragioni, ad esempio: accoglimento di richieste provenienti dalle agenzie investigative (12 %); mancanza di risorse (3,5 %); assenza di un interesse federale al procedimento (3%).
Il fatto che un prosecutor non eserciti l’azione penale non garantisce al sospettato un’automatica protezione da altre azioni. Ad esempio, tra i sospettati dapprima “graziati” dall’accusa federale nel 2009, il 19 % di essi è stato poi sottoposto ad imputazione presso altre procure ed il 3 % è stato assoggettato a procedimenti di natura non penale.
52 La discrezionalità del procuratore ha senz’altro un fondamentale impatto nel sistema di giustizia penale. Gran parte del carico di lavoro viene smaltito immediatamente, attraverso la scelta del pubblico ministero di non perseguire l’indiziato. Ciò accade, a livello federale, approssimativamente nell’80 % dei casi; a livello statale, invece, si va dal 20 al 50 %.
Sicuramente, la bassa qualità dei rapporti investigativi consegnati dalla polizia al procuratore risulta molto spesso un elemento decisivo, convincendo quest’ultimo a rimanere inerte. Ad esempio, non di rado le relazioni in questione sono carenti in termini di: descrizione dettagliata del caso; ricostruzione del nesso di causalità, che collega il comportamento dell’indiziato agli effetti dannosi; informazioni sulla vittima e sui testimoni. Conseguentemente, coloro che siano accusati di crimini quali l’aggressione o lo stupro, hanno più possibilità di ottenere un provvedimento di archiviazione rispetto a chi, ad esempio, venga accusato di rapina, furto o violazione di domicilio. Infatti, nelle ipotesi di aggressori e stupratori, il reperimento dei testimoni gioca un ruolo primario ai fini della condanna63.
Da quanto detto sopra, dunque, è possibile stilare un elenco dei principali fattori valutati dalla pubblica accusa, nel momento in cui essa debba decidere se esercitare o meno l’azione penale:
la gravità dell’offesa;
la fedina penale dell’accusato;
l’interesse della vittima al procedimento penale; la forza dimostrativa delle prove;
le probabilità di ottenere una condanna;
l’eventuale disponibilità di misure alternative rispetto al procedimento penale;
il carico di lavoro della procura.
53 In ogni caso, la decisione del procuratore di procedere o meno contro il sospettato, non è sindacabile dal giudice. A tal proposito, con la sentenza Bordenkircher v. Hayes del 1978, la Corte Suprema degli Stati Uniti ha affermato:
«So long as the prosecutor has probable cause to believe that the accused committed an offense defined by statute, the decision whether or not to prosecute and what charge to file or bring before a grand jury, generally rests entirely in his discretion». («A condizione che il procuratore ritenga probabile che l'imputato abbia commesso un reato previsto dalla legge, la decisione di esercitare o meno l’azione penale e di quale accusa sollevare o portare davanti al gran giurì, in genere, ricade interamente nella sua discrezionalità»)64.
Il controllo del giudice, semmai, si attua quando il prosecutor intenda archiviare un procedimento (attraverso l’istituto detto
dismissal), dopo che l’azione penale sia già stata da lui esercitata. In tal
caso, infatti, è necessaria una motivazione da parte dell’accusa e l’accettazione della stessa da parte del magistrato. Tuttavia, se da un lato questo è ciò che gli ordinamenti processuali statunitensi prevedono sul piano normativo, dall’altro lato, sul piano concreto, c’è da dire che quasi mai i giudici si oppongono alle iniziative dei pubblici ministeri. A livello federale, ad esempio, la stessa giurisprudenza ha affermato che le corti non possano impedire l’archiviazione, tranne nel caso in cui questa sia contraria al pubblico interesse65.
I procuratori non sono gli unici pubblici funzionari che adottano decisioni discrezionali; rilevanti margini di scelta, nell’ambito delle rispettive funzioni, si riscontrano anche nelle figure della polizia, del giudice e della giuria. In particolare, la polizia decide se arrestare o
64 Ivi, pp. 78-79.
54 meno un sospettato, nonché se intraprendere o meno delle indagini nei suoi confronti; il giudice stabilisce se l’imputato debba essere sottoposto a custodia cautelare e il tipo di sentenza da emettere al processo; la giuria emette un verdetto di colpevolezza o di non colpevolezza. Proprio per questi motivi, si può affermare che la giustizia penale degli Stati Uniti d’America segue il principio di opportunità; i funzionari suddetti adottano, nel rispetto dei limiti consentiti, le scelte che ritengono più opportune, alla luce dei fatti concreti66.