Il controllo pubblico sul procuratore

Coloro che si oppongono al modo in cui il procuratore esercita oggi i suoi poteri discrezionali ritengono che egli, in quanto pubblico servitore, dovrebbe proteggere i diritti degli imputati e condannare i

92 colpevoli. Non deve svolgere il suo ruolo animato dal desiderio di ottenere quante più condanne possibili. Sarebbero dunque necessarie delle riforme che rendessero più trasparenti i processi decisionali dell’accusa, sottoponendo questa a controlli, anche giurisdizionali. Tuttavia ciò non vuol dire che si debba ritornare, come alcuni auspicano, ad un sistema di giustizia privata, come quello che era vigente due secoli fa in terra americana101.

In ogni caso, si noti che la suddetta trasparenza non può spingersi oltre certi limiti, in quanto, se fosse reso pubblico tutto il lavoro delle procure, gli obiettivi di politica criminale non potrebbero essere perseguiti efficacemente; verrebbero inoltre compromesse la sicurezza e la privacy di agenti di polizia, testimoni ed altri soggetti102.

Alcuni studiosi, tra cui Laurie Levenson, Richard Uviller e Leslie Griffin103, hanno cercato di ricostruire il modello ideale di pubblico ministero. È stato evidenziato, a tal proposito, che quest’ultimo debba sforzarsi, nell’ambito dell’esercizio della sua discrezione, a valutare in modo onesto la condizione dell’imputato e la sua eventuale

101 _{Cfr. C. B. RAMSEY, The Discretionary Power of Public Prosecutors in}

Historical Perspective, 2002, documento reperito dalla banca dati LexisNexis

Academic, pp. 1-3.

102 _{B. A. GREEN, F. ZACHARIAS, op. cit., p. 20.}

103 _{Laurie Levenson è una professoressa di etica forense presso la Loyola Law School}

di Los Angeles; è esperta anche di diritto penale (Cfr. Ucla Law, sito web, consultato in data 28/11/2016,

https://law.ucla.edu/faculty/faculty-profiles/laurie-levenson/).

Richard Uviller (1929-2005) è stato un procuratore e professore di diritto penale presso la Columbia Law School di New York (Cfr. Columbia Law School, sito web, consultato in data 28/11/2016,

https://www.law.columbia.edu/media_inquiries/news_events/2005_older/2005/april_ 1/uviller_obit).

Leslie Griffin insegna diritto costituzionale presso la University of Nevada di Las Vegas (Cfr. UNLV, sito web, consultato in data 28/11/2016,

93 colpevolezza; le esigenze e le preoccupazioni della comunità possono senz’altro essere prese in considerazione, ma non devono ostacolare la predetta onestà d’approccio104_.

Certamente, quanto appena detto corrisponde ad un pensiero del tutto condivisibile, tuttavia, per la pubblica accusa, è difficile attuarlo concretamente.

Altri esponenti della dottrina danno risalto al controllo pubblico, considerandolo uno strumento importante per evitare cattive condotte dei procuratori. Si ricordi infatti che, negli Stati della Federazione americana, i procuratori distrettuali sono generalmente eletti dal popolo. Pertanto, essi sono incentivati ad ascoltare i mezzi di comunicazione di massa, per conoscere le esigenze ed i malumori dell’opinione pubblica, astenendosi così da quei comportamenti che sono da questa percepiti come immorali o scorretti.

In verità, come Uviller ha sottolineato, il procuratore non dovrebbe svolgere i suoi compiti basandosi unicamente sui sentimenti dell’elettorato, perché altrimenti rischierebbe di divenire schiavo di quest’ultimo. Non è detto che il popolo si schieri in favore di scelte opportune ed eticamente valide. Dunque sarebbe opportuno, secondo Uviller stesso, che il procuratore fosse in grado di non lasciarsi influenzare dalle opinioni comuni potenzialmente dannose per il sistema giustizia.

Alcuni studiosi ritengono, addirittura, che l’influenza popolare sia quasi sempre dannosa per la società stessa, perché induce la pubblica accusa a perseguire ciecamente i risultati desiderati dalla collettività.

104 _{Cfr. L. LEVENSON, Working Outside the Rules: The Undefined Responsibilities}

of Federal Prosecutors, The Fordham Urban Law Journal, 1999.

Cfr. R. UVILLER, The Virtuous Prosecutor in Quest of an Ethical Standard:

Guidance from the ABA, Michigan Law Review, 1973.

Cfr. L. GRIFFIN, The Prudent Prosecutor, Georgetown Journal of Legal Ethics, 2001.

94 Pertanto, secondo l’opinione in questione, sarebbe assolutamente necessario evitare che i procuratori distrettuali siano eletti.

Nel XIX secolo, i procuratori distrettuali hanno cercato di soddisfare il più possibile la capricciosa “fame” di condanne del popolo, prendendo di mira gli imputati che non avevano alcun peso politico o culturale. Di fronte ai numerosi crimini che venivano compiuti nelle città statunitensi, all’opinione pubblica interessava leggere sui giornali che vi fosse una risposta pronta da parte delle procure e cioè che, in poco tempo, qualcuno venisse accusato e processato. Sembrava quasi che fosse più importante la predisposizione di un sistema persecutorio spietato, che ottenesse velocemente le condanne, rispetto all’esigenza di assicurare alla giustizia i veri colpevoli. In tale contesto, inoltre, il patteggiamento veniva considerato uno strumento eccessivamente indulgente nei confronti degli imputati105.

La figura di prosecutor che emergeva dagli ideali ottocenteschi era quella di un avversario e combattente del crimine, che dovesse, in nome del popolo, occuparsi di ogni notitia criminis. La tutela dei diritti dell’imputato era concepita come un compito esclusivo dell’avvocato difensore.

La preoccupazione, spesso espressa dalla stampa, che il pubblico ministero si stesse allontanando dai suoi reali compiti istituzionali, era tutt’altro che infondata. I procuratori distrettuali newyorchesi, ad esempio, dimostravano continuamente fedeltà a Tammany Hall, un’organizzazione politica democratica, operante a New York dalla fine del Settecento fino agli anni sessanta del secolo scorso; essa controllò per decenni le politiche della città, venendo spesso accusata di corruzione. La fedeltà emergeva soprattutto con riferimento alle nomine degli assistenti, che i district attorneys selezionavano senza tener conto delle loro capacità professionali, ma sulla base delle

95 indicazioni di Tammany Hall. Inoltre, i patteggiamenti o i provvedimenti di archiviazione venivano utilizzati come strumenti per dar luogo, non di rado, a favoritismi nei confronti dei sospettati di reato che fossero esponenti o “amici” dell’associazione politica in questione.

Nella seconda metà dell’Ottocento, alcuni giudici e giuristi statunitensi, preoccupati per simili scenari, iniziarono ad elaborare norme di correttezza e neutralità per l’attività delle procure. Ad esempio, la Corte Suprema dello Stato del Wisconsin, interpretando una legge del 1887 che aveva estromesso gli avvocati privati dal perseguimento dei reati, affermò:

«The laws have clearly provided that the district attorney, who is the officer provided by the laws of the state to initiate and carry on such trials, shall be unprejudiced and unpaid except by the state, and that he shall have no private interest in such prosecution. He is an officer of the State, provided at the expense of the State for the purpose of seeing that the criminal laws of the State are honestly and impartially administered, unprejudiced by any motives of private gain, and holding a position analogous to that of the judge who presides at the trial... The duty of the prosecuting attorney is to proceed with all fairness in presenting the cause of the State to the jury, and in prosecuting the whole case, even though parts of the case as presented should make in favor of the innocence of the accused». («Le leggi hanno chiaramente previsto che il procuratore distrettuale, che è l'ufficiale incaricato dalle leggi dello Stato di avviare e portare avanti tali processi, non debba avere pregiudizi e non debba essere pagato, tranne che da parte dello Stato, e che lui non avrà alcun interesse privato nell’accusa. Egli è un funzionario dello Stato, istituito a spese dello Stato al fine di vedere che le leggi penali dello stesso siano amministrate onestamente ed

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imparzialmente, senza l’influenza di eventuali motivi di guadagno privato, e detiene una posizione analoga a quella del giudice che presiede al processo... Il dovere del pubblico ministero è procedere con tutta onestà nel presentare la causa dello Stato alla giuria, e nel perseguire tutto il caso, anche se parti di questo, così come presentate, dovessero giocare in favore dell'innocenza dell’imputato»)106.

Merita di essere menzionata anche un’opinione sulla figura del Procuratore Generale, espressa dall’American Bar Association in un saggio del 1854107, sulla base del quale l’associazione stessa ha elaborato il suo primo codice etico, pubblicato nel 1908. In particolare, George Sharswood, membro dell’ABA ed autore del saggio in questione, descrisse l'ufficio del Procuratore Generale come un patrimonio pubblico, in cui il capo esercita la discrezionalità quasi senza limiti e si mantiene imparziale come un giudice.

Nonostante l’enunciazione di simili ideali, non è possibile affermare che la concezione del procuratore distrettuale come funzionario imparziale ed attento ai diritti degli imputati fosse diffusa nella cultura giuridica americana di fine Ottocento. La stessa stampa esortava i pubblici ministeri a perseguire in modo aggressivo i sospettati di omicidio o di altri gravi reati. L’opinione pubblica, dal canto suo, riteneva prevalentemente che tali soggetti, anche là dove rischiassero la pena di morte, dovessero essere processati e condannati il più velocemente possibile, al fine di ottenere il massimo effetto deterrente.

Se è considerato, ad esempio, lo Stato di New York nel periodo compreso tra il 1879 ed il 1893, si può notare che gli imputati condannati al processo per omicidio di primo grado furono ben 152, mentre i patteggiamenti con gli accusati per il medesimo reato furono

106 _{Ivi, pp. 12-13.}

97 103. Per gli altri crimini, invece, il patteggiamento era utilizzato in più del 75 % dei casi.

Molti decenni fa, pertanto, i procuratori statunitensi erano riluttanti ad ottenere accordi per i casi di omicidio. Preferivano soddisfare l’interesse dell’opinione pubblica ad una persecuzione intransigente e ad un alto tasso di condanne giudiziali, in modo da averne poi un tornaconto politico. Si rammenti che il patteggiamento, nei casi di omicidio di primo grado, permetteva agli imputati di cavarsela con una pena a vent’anni di reclusione o poco meno, evitando di essere condannati a morte in sede processuale. I consociati si opponevano fortemente a queste tattiche e consideravano corrotti quei pubblici ministeri che ne permettevano l’espletamento108.

Gli uomini che avevano ucciso amanti, mogli e altri familiari costituivano la più grande categoria di condannati per omicidio di primo grado. Le loro condotte, infatti, suscitavano un sentimento di forte disprezzo nell’opinione pubblica; pertanto, in questi casi, le condanne erano più facilmente ottenibili e giustificabili. Di condanne se ne avevano meno, al contrario, nei confronti dei funzionari politici accusati di corruzione, non solo grazie ai favoritismi che spesso la pubblica accusa riservava loro, ma anche per l’ammirazione che la loro spavalderia spesso suscitava nei confronti della gente109.

Oggi, certamente, i casi di abusi e di azioni penali discriminatorie non sono cessati. I rimedi contro tali condotte, quali il controllo del giudice ed i procedimenti disciplinari presso l’ordine forense, risultano tra l’altro poco efficienti110. Continua ad essere riscontrabile, inoltre, una certa influenza dell’opinione pubblica e dei media nell’operato dei procuratori eletti, anche se in realtà il pubblico, avendo poche

108 _{C. B. RAMSEY, op. cit., pp. 14-20.} 109 _{Ivi, pp. 29-30.}

98 informazioni sul lavoro quotidiano delle procure, non può esercitare nei confronti di queste un controllo significativo e costante111.

Tuttavia importanti margini di miglioramento, rispetto al passato, l’amministrazione della giustizia li ha conseguiti. I limiti ai poteri discrezionali del prosecutor (posti, come già visto, da giurisprudenza, leggi, politiche interne alle procure e codici etici) hanno indirizzato la pubblica accusa verso un ruolo maggiormente imparziale e rispettoso dei diritti dell’imputato. Inoltre, i numerosissimi casi penali di cui le procure quotidianamente devono occuparsi, non permettono più di precludere, a differenza di quanto si faceva un tempo per i reati oggetto di maggior disdegno da parte della comunità, la via del patteggiamento.