Parere sul disegno di legge recante:
"Delega al Governo per la revisione dei circondari di Torino, Milano, Roma, Napoli e Palermo".
Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 22 dicembre 1998, ha deliberato l'allegato parere.
A) Premessa: l'oggetto del parere.
Ai fini del richiesto parere il Consiglio ha ritenuto di dover prendere in esame, oltre al D.D.L. n. 3113 di iniziativa governativa, anche il testo approvato il 26.11.1998 in prima lettura dal Senato, come proposto dalla competente Commissione Giustizia e derivante dall'esame congiunto dei D.D.L. n. 3113 e 3033 quest'ultimo di iniziativa dei senatori Battaglia e altri.
Rispetto all'originario testo governativo quello approvato dal Senato, ora all'esame della Commissione giustizia della Camera, presenta le seguenti modifiche e innovazioni:
1) Il titolo è stato così modificato: "Delega al Governo per l'istituzione di nuovi tribunali e per la revisione dei circondari di Milano, Napoli, Palermo e Torino";
2) l'art. 1 è stata ex novo inserita, in luogo della precedente lettera d), la seguente disposizione:
"d) limitare a non più di due il numero complessivo dei nuovi tribunali di cui verrà eventualmente prevista l'istituzione ai sensi della lettera a) ed escludere che la ridefinizione dei confini dei circondari di cui alla lettera b) possa comportare oneri finanziari a carico del bilancio dello Stato";
3) è stata rimodulata (e parzialmente ridotta) la norma di copertura contenuta nell'art. 2, che prevedeva una autorizzazione per l'anno 1998 di 14 miliardi, riducendo a 13 miliardi l'autorizzazione di spesa per tale anno e introducendo una autorizzazione di spesa per l'anno 1999 pari a 750 milioni.
B) La precedente delega contenuta nella legge istitutiva del giudice unico e le ragioni del suo mancato esercizio.
L'art. 1, comma 1, lettera l), della legge n. 254/97 conteneva una delega al Governo, "al solo fine di decongestionare i tribunali di Milano, Roma, Napoli e Palermo" "istituire nei relativi circondari nuovi tribunali, in sostituzione di sezioni distaccate, con eventuali accorpamenti anche di territori limitrofi non facenti originariamente parte del territorio delle suddette sezioni".
Gli artt. 12-13 e 14 dello schema di decreto legislativo predisposto dal Governo in esecuzione della delega prevedevano l'istituzione, rispettivamente dei Tribunali (e delle relative Procure della Repubblica) di Legnano, Tivoli e Marano.
Nell'esprimere il parere sul suddetto schema di decreto legislativo, le Commissioni Giustizia della Camera e del Senato, avevano formulato il suggerimento che il Governo non esercitasse la delega in materia di tribunali delle aree metropolitane, data l'insufficienza delle previsioni contenute nella norma delegante rispetto al fine di decongestionare i tribunali di Milano, Roma, Napoli e Palermo.
Analoga valutazione veniva espressa dal C.S.M. nel parere deliberato il 19 gennaio 1998 in cui si osservava che l'intervento proposto, in ragione dei limiti contenuti nella legge delega, in forza della quale i nuovi tribunali metropolitani potevano essere istituiti esclusivamente in sostituzione di sezioni distaccate, avrebbe dato "luogo a risultati molto modesti o addirittura quasi nulli, in quanto, secondo i dati forniti dallo stesso Ministero, la nascita dei tre nuovi tribunali comporterebbe una scarsa diminuzione di carico di lavoro e di utenti per i tre tribunali maggiori, e comunque una diminuzione che, specie per Roma e Milano, è così tenue da far ritenere non risolto il problema della ingestibilità di uffici di così grandi dimensioni" . Rilevava il C.S.M., nel predetto parere, che "i criteri dettati al riguardo dalla legge delega si sono rivelati - alla prova della loro traduzione in forma specifica - non idonei. Essi, pertanto, debbono essere modificati con un nuovo intervento legislativo" e che "una vera soluzione dei problemi della congestione dei tre maggiori tribunali è attuabile solo con misure specificamente modellate sulle diverse esigenze che ciascuno di questi tre uffici presenta; tali misure debbono probabilmente comprendere sia la possibilità di procedere ad una mirata ma diversificata revisione delle circoscrizioni giudiziarie tale, ad esempio, da comportare, a seconda dei casi, o l'istituzione di un
secondo tribunale cittadino o la revisione delle circoscrizioni relative ai tribunali il cui circondario confina con quello del tribunale dell'area metropolitana o una combinazione di queste e altre misure da individuare con riferimento alle specifiche situazioni con- crete".
Il Governo si è attenuto a queste indicazioni e, nell'emanare il decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51, recante "Norme in materia di istituzione del giudice unico di primo grado" ha esplicitamente omesso di esercitare la delega sulla materia riguardante i tribunali delle aree metropolitane, annunciando nella relazione di accompagnamento che il mancato esercizio della delega doveva essere letto "nella prospettiva di demandare ad un separato intervento normativo, frutto di più ponderata valutazione dei diversi profili coinvolti e connotato da minore rigidezza dell'area di manovra, la sollecita realizzazione di un obiettivo che resta comunque coessenziale per l'efficienza del servizio giustizia". In questo modo sarebbe stato infatti possibile superare i limiti posti dall'originaria legge delega sia sul piano della ubicazione delle costituende sedi giudiziarie ("in sostituzione di sezioni distaccate"), sia per quanto attiene all'impossibilità di coinvolgere nel nuovo assetto anche i circondari finitimi al tribunale metropolitano, in modo tale da adottare tutti gli interventi idonei al conseguimento del preconizzato effetto di decongestione delle grandi strutture interessate.
C) Il disegno di legge n. 3113 di iniziativa governativa.
Il disegno di legge su cui il Ministro ha richiesto il parere del C.S.M. supera i limiti e le rigidità che avevano reso praticamente ingestibile la precedente delega legislativa, mediante una formulazione molto più articolata e flessibile dei criteri direttivi ai quali il legislatore delegato dovrà attenersi. Così, alla lettera a) dell'articolo 1 si prevede la possibilità, se necessario, di istituire nuovi tribunali nei circondari di Roma, Milano, Napoli, Palermo e Torino, anche, eventualmente, attraverso la suddivisione territoriale del comune capoluogo. Tale formulazione evidenzia, in primo luogo, che la creazione di nuovi tribunali è solo una della possibilità di intervento e che per la localizzazione dell'eventuale secondo tribunale è il Governo a dover sce- gliere la soluzione ottimale caso per caso - a seconda delle concrete specificità delle singole
situazioni - ed anche eventualmente mediante suddivisione del territorio del comune capoluogo - senza predeterminazioni o vincoli di carattere generale ed astratto che sarebbero del tutto incongrui in questa materia.
Alla stessa impostazione - volta a rendere possibile al Governo di adottare soluzioni concretamente praticabili ed efficaci in relazione alla varietà delle situazioni reali - corrisponde la previsione della successiva lettera b), seconda la quale l'intervento può prevedere eventualmente, sempre se necessario, anche - o esclusivamente - cessioni di territorio dal circondario del tribunale da decongestionare ai circondari dei tribunali limitrofi. Anche in questo caso la delega evita, opportunamente, di dare prescrizioni formali relativamente alla identificazione delle porzioni di territorio da trasferire, assegnando al Governo esclusivamente i parametri di valutazione di carattere sostanziale e funzionale indicati nella lettera c) (estensione del territorio, numero degli abitanti, caratteristiche dei collegamenti, carico di lavoro giudiziario preventivabile).
D) Il testo approvato il 26.11.1998 dal Senato in prima lettura.
Nel concreto iter legislativo sino ad ora intercorso il testo proposto dal Governo ha subito le modificazioni e le innovazioni illustrate in premessa.
E' quindi opportuno, ai fini del presente parere, che il C.S.M. non limiti il suo esame all'originario disegno di legge ma che estenda altresì la sua valutazione alle disposizioni introdotte dalla Commissione Giustizia del Senato e successivamente approvate in prima lettura dall'aula.
In particolare appare rilevante il nuovo testo dell'art. 1 lettera d) che limita a non più di due il numero complessivo dei nuovi tribunali previsti dalla lett. a) (nuovi tribunali da istituire nei corrispondenti circondari anche, eventualmente attraverso la suddivisione territoriale del comune capoluogo).
Si vuole sottolineare innanzitutto che tale previsione (presumibilmente imposta dalla condizione contenuta nel parere della Commissione bilancio, per ragioni di compatibilità con la norma di copertura) reintroduce obiettivamente, rispetto al testo originariamente proposto dal
Governo, un limite alla flessibilità dell'intervento imponendo delle scelte pregiudiziali, in possibile conflitto con le concrete necessità dei circondari interessati, rischiando di rendere ancora una volta difficoltosa l'attuazione della delega. In proposito si segnalano le esigenze evidenziate dal Consiglio Giudiziario interessato in relazione alla auspicata istituzione di due nuovi tribunali nell'attuale circondario del tribunale di Napoli, la necessità di un nuovo tribunale nell'attuale circondario del tribunale di Roma e la opportunità di valutare la possibilità di elevare a sede di tribunale almeno una delle sezioni distaccate del tribunale di Milano.
Come è facilmente intuibile tali esigenze risulterebbero in parte compromesse ove non fosse superato, nel prosieguo dell'iter legislativo, il limite imposto dalla attuale formulazione dell'art. 1 lett. d) del testo approvato al Senato.
Appare quindi opportuno segnalare al Ministro l'incongruenza di porre un limite rigido al numero degli istituendi Tribunali, che, ove non rimosso, finirebbe con il riproporre alcune delle difficoltà incontrate nell'attuazione della precedente delega, non consentendo al legislatore delegato di effettuare per intero le scelte in concreto più idonee a decongestionare gli uffici interessati.
E' questa l'occasione per ricordare che nel parere 19 gennaio 1998 il Consiglio aveva manifestato serie perplessità per la mancata soppressione dei tribunali di piccole dimensioni la cui permanenza contrasta con basilari esigenze di concentrazione delle risorse e sul mantenimento anche di sezioni distaccate che distano pochi chilometri dalla sede principale o pochi chilometri fra loro, una scelta che è apparsa contrastante con un elementare principio di razionale distribuzione sul territorio degli uffici di primo grado. Alla luce di tali considerazioni il Consiglio aveva auspicato che con il nuovo intervento normativo in materia di tribunali delle grandi aree metropolitane, il legislatore cogliesse l'occasione per porre mano ad un più incisivo e complessivo riordino della geografia giudiziaria del nostro paese, da un lato accorpando i tribunali e le sezioni distaccate le cui dimensioni non possono assicurare un efficiente funzionamento e dall'altro istituendo dove necessario nuovi uffici e al contempo rivedendo le circoscrizioni territoriali al fine di decongestionare i grandi tribunali, puntando su una equilibrata distribuzione sul territorio di tribunali medi che possano assicurare una migliore produttività.
Questo riequilibrio, che appariva e appare tanto più necessario in quanto, per i noti vincoli di spesa, gli interventi devono avvenire a parità di risorse, non sembra realizzato neppure dalla nuova delega in esame.
Ne peraltro il problema della congestione degli uffici giudiziari e il raggiungimento di standars efficienti di giustizia può trovare esaustiva soluzione solo in termini di geografia degli uffici giudiziari, ove non si incida al contempo per deflazionare i flussi delle domande di giustizia e disincentivare la litigiosità.
E) L'individuazione delle aree per i singoli tribunali. 1) I Tribunali di Torino e Palermo.
Per i Tribunali di Torino e Palermo la soluzione che si prefigura appare essere quella di una eventuale restrizione dei confini dei relativi circondari con conseguente ampliamento dei confini dei circondari limitrofi, mediante l'aggregazione a questi ultimi, in ragione della collocazione geografica, di porzioni di territorio che oggi fanno capo ai tribunali dei due capoluoghi.
Per gli scopi che si perseguono tale misura appare idonea e sufficiente, mentre non apparirebbe nè necessaria nè opportuna la istituzione di nuovi tribunali.
Del resto, già emergeva dalla relazione relativa allo schema di decreto legislativo attuativo della delega precedente che il circondario del Tribunale di Palermo presenta un bacino di utenza che non giustifica la costituzione di un'ulteriore unità di giustizia, come lo stesso Consiglio Giudiziario ha riconosciuto.
Per quanto invece riguarda il Tribunale di Torino, è chiaro che la istituzione di un diciottesimo tribunale in Piemonte non appare in concreto praticabile.
2) Il Tribunale di Milano.
Il criterio indicato nella precedente legge delega - quello cioè di elevare a sede di tribunale almeno una delle sezioni distaccate attribuendo ad essa porzioni significative del bacino
di utenza del tribunale del capoluogo - risulterebbe appropriato ed adeguato alla situazione del tribunale di Milano, in considerazione della particolare tipologia di aggregazione urbana di quel circondario. Così operando, infatti, sarebbe sicuramente possibile ottenere risultati significativi, mentre è chiaro che gli stessi potrebbero ora essere ulteriormente migliorati potendo far congiuntamente ricorso anche al criterio previsto dalla lettera b) dell'articolo 1 in esame (ridefinizione dei confini dei circondari limitrofi).
Gli obiettivi di efficienza che potevano essere perseguiti attraverso un intervento congiunto derivante dalla possibile istituzione di un nuovo tribunale e l'adozione contemporanea di una modifica dei confini dei circondari limitrofi, risultano ora certamente ridotti dalla scelta imposta dalla legge delega, una volta accertato che i due nuovi tribunali metropolitani dovranno essere istituiti nelle aree di Roma e Napoli rimanendo, perciò stesso, escluso il circondario di Milano.
Questa previsione introduce obiettivamente un limite alla flessibilità dell'intervento, precludendo pregiudizialmente l'istituzione eventuale di un nuovo tribunale in Lombardia, mediante la trasformazione di una sezione distaccata, residuando come unica possibilità, ai fini della decongestione del tribunale del capoluogo, un intervento di modifica dei circondari dei vari tribunali limitrofi che comporti un'aggregazione agli stessi di porzioni di territorio oggi comprese nel tribunale di Milano.
3) I Tribunali di Roma e Napoli.
Un'analisi più appronfondita va fatta con riferimento alle prospettive di soluzione adottabili per i tribunali di Napoli e Roma.
Nell'ottica di un intervento articolato la soluzione che si prefigura comporta l'adozione congiunta di misure diverse, tra le quali quella consistente nella cessione ai tribunali limitrofi (eventualmente anche di nuova istituzione) di tutta o parte dell'area suburbana dei due circondari, anche eventualmente intaccando i confini comunali dei capoluoghi. Ma questa misura potrebbe, all'atto pratico, non rivelarsi sufficiente e potrebbe quindi porsi l'ipotesi della suddivisione del territorio
urbano dei comuni delle due città per l'istituzione in esse di due tribunali urbani, come peraltro consentito dalla delega.
Per quanto riguarda in particolare il tribunale di Roma l'ipotesi di suddividere in due il territorio urbano comporta la risoluzione di problematiche, in materia di competenza sia in sede civile che in sede penale (foro erariale, D.D.A., G.I.P. e G.U.P. per i procedimenti per i delitti di cui all'art. 51 comma 3 bis c.p.p., competenza ex art. 11 c.p.p. e per le cause in cui sono parti i magistrati, tribunali della Libertà) e di assegnazione del personale, che necessariamente richiedono specifici interventi normativi che dovrebbero essere identificati in via preventiva e per la cui soluzione sarebbero necessarie direttive specifiche al legislatore delegato ad opera della legge delega, anche in considerazione della rigorosa interpretazione dell'art. 76 Cost. che deve essere fatta allorquando si versa in materia di ordinamento giudiziario. Sotto quest'ultimo profilo, invece, la legge delega sembra aver sottovalutato l'impatto operativo ed ordinamentale della riforma, mancando di una precisa determinazione di princìpi e criteri direttivi.
Questi problemi verrebbero in gran parte superati ove la scelta venisse operata istituendo un nuovo tribunale il cui circondario dovrebbe essere individuato attraverso un'ag- gregazione di parte significativa del bacino di utenza del circondario attuale del tribunale di Roma, che potrebbe cedere ancora ulteriori porzioni del suo territorio ai tribunali confinanti realizzando quello che è stato definito il c.d. tribunale del litorale.
Va tuttavia sottolineato che questa soluzione maggiormente praticabile dal punto di vista organizzativo, in quanto sfrutterebbe strutture già esistenti, eventualmente soltanto da adeguare parzialmente, e che non sconterebbe la soluzione dei problemi ordinamentali e legislativi sopraindicati, avrebbe un effetto non sufficientemente deflattivo rispetto alla necessità di decongestionare l'attuale carico di lavoro degli uffici giudiziari romani. Non sembra, infatti, diffi- cile ipotizzare che al tribunale di Roma residuerebbero comunque dimensioni eccessive, sia per carico di lavoro sia per quanto riguarda l'organico dei magistrati e del personale amministrativo, rispetto alle esigenze di buona amministrazione perseguite. Sostanzialmente in questo modo, pur con la possibilità di intervenire sui circondari finitimi al tribunale di Roma, non risulterebbe del tutto superata la situazione che aveva consigliato il Governo a non esercitare l'originaria delega in materia "nella prospettiva di demandare ad un separato intervento normativo, frutto di
più ponderata valutazione dei diversi profili coinvolti e connotato di minore rigidezza dell'area di manovra".
In ogni caso, si evidenzia l'opportunità di prevedere, per la gestione dei grandi tribunali (Roma, Milano), figure dirigenziali intermedie, quali potrebbero essere quelle dei vice presidenti, che sotto le direttive e la supervisione del presidente del tribunale, assumano la responsabilità di organizzare e dirigere rispettivamente il servizio penale e quello civile.
Va peraltro considerato che il mantenimento di un unico tribunale urbano lascerebbe pressoché immutati i problemi di gestione di un ufficio di notevolissime dimensioni quale quello della Procura della Repubblica di Roma. Anche per questo ufficio si pone il problema della previsione di figure dirigenziali intermedie. Per quanto riguarda il tribunale di Napoli la soluzione che si prefigura consiste, oltre che in un intervento di ridefinizione dei confini dei circondari limitrofi, mediante cessione ai medesimi di territori facenti attualmente parte del circondario di Napoli, nell'istituzione di un secondo tribunale. Ove venisse rimosso il limite posto dall'art. 1 lett.
d), l'istituzione di un terzo tribunale, come proposto dal Consiglio Giudiziario, consentirebbe una risposta sicuramente più efficacie rispetto alla risoluzione dei problemi dell'amministrazione della giustizia nell'area Campana.
F) Gli organici dei nuovi tribunali.
Ciò che qui appare opportuno segnalare è che l'istituzione di nuovi tribunali a Milano, Roma e Napoli, comporta sicuramente una serie di problemi non sempre di facile soluzione, che debbono esser identificati in via preventiva anche per quanto riguarda l'individuazione di regole per la formazione dell'organico dei nuovi tribunali. Sotto questo profilo, come già osservato dal Consiglio nel parere richiamato, si segnala la necessità di garantire negli istituendi uffici la presenza di almeno una parte di magistrati con una certa esperienza, facilitando il passaggio a tali tribunali di magistrati attualmente in organico nei tribunali e preture di Milano, Napoli e Roma e nei rispettivi uffici di procura, facendo sì che possano esercitare un'opzione, entro un termine prefissato, per far parte dell'organico del nuovo tribunale senza che il relativo trasferimento determini l'inizio di un nuovo periodo di legittimazione ai sensi dell'art. 194
dell'Ordinamento Giudiziario. Il rischio, altrimenti, è che, come in tutti i tribunali vicini alle grandi città, le domande di trasferimento siano alquanto limitate e ristrette a fasce di magistrati estremamente giovani.
G) L'onere finanziario.
Deve essere sottolineata l'assoluta insufficienza della previsione di spesa per l'attuazione della riforma. La prevista copertura per 13 miliardi per l'anno '98 e 750 milioni per l'anno '99 appare sicuramente inidonea per la realizzazione degli interventi necessari alla istituzione dei nuovi tribunali e alla realizzazione delle necessarie strutture logistiche.
Sul punto occorre ribadire quanto osservato dal Consiglio nel parere 19 gennaio 1998, circa la insostenibilità del vincolo che al legislatore delegato è stato posto allorché si è stabilito che una riforma di così grande portata come quella del giudice unico dovesse essere attuata "a costo zero".
Scriveva allora il Consiglio, e non possiamo che ribadire oggi, che "appare davvero inaccettabile, che - a prescindere dalla ovvia necessità di adottare soluzione di carattere temporaneo quando il dato delle strutture edilizie non consente di fare altrimenti - la penuria cronica delle risorse destinate all'amministrazione della giustizia venga conside- rato come un dato talmente immodificabile da dover rappresentare un determinante criterio di orientamento per la strutturazione della geografia giudiziaria".
Sotto questo profilo vengono in evidenza anche i noti problemi connessi con le carenze delle strutture edilizie e delle infrastrutture logistiche, il cui adeguamento appare di primaria importanza anche per la riforma che investirà i tribunale delle aree metropolitane.
H) La disciplina transitoria (art. 1 comma 2)
Il Governo è delegato ad introdurre una disciplina transitoria diretta a regolare il trasferimento degli affari ai nuovi uffici, fissando le fasi del procedimento oltre le quali detto trasferimento non avviene. Su tale punto occorre ribadire quanto sottolineato dal Consiglio nel
precedente parere: "le recenti esperienze relative alla creazione di nuovi quffici giudiziari mediante "scorporo" di più ampi circondari hanno dimostrato come, al fine di garantire la funzionalità degli uffici di nuova istituzione, sia necessario che gli stessi abbiano un avvio quanto più possibile "calibrato" e "progressivo": il trasferimento "in blocco" dei procedimenti pendenti davanti al tribunale "scorporato" a quello di nuova creazione, previsto nelle contingenze innanzi ricordate, si è rilevato difatti opzione atta a rendere oltremodo problematica, nell'immediato, la gestibilità del carico di lavoro da parte della neonata articolazione giudiziaria, la quale necessita di un lasso di tempo congruo per poter ascquisire una adeguata capacità di risposta sul piano delle strutture e dell'organizzazione del lavoro".
Non sarà inutile, infine, sottolineare la necessità che il Governo si attenga strettamente a quanto disposto all'art. 1 lett. e) ove si prevede che le disposizioni emanate in forza della delega abbiano efficacia con la medesima decorrenza delle disposizioni del decreto legislativo di attuazione della legge 16 luglio 1997 n. 254. Ciò in ragione delle finalità della delega, costituendo l'istituzione dei nuovi tribunali e la revisione dei circondari di Milano, Roma, Napoli, Palermo e Torino una delle misure propedeutiche all'attuazione del giudice unico di primo grado.
