Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze. 1975, Anno 34, n.2, giugno

GIUGNO 1975 Anno XXXIV - N. 2 Spedizione in abbonamento postale - Gruppo IT

RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO

E SCIENZA DELLE FINANZE

Fondata da BENVENUTO GRIZIOTTI

(E RIVISTA ITALIANA DI DIRITTO FINANZIARIO)

DIREZIONE

GIAN ANTONIO MICHELI - GIANNINO PARRAVICINI

COMITATO SCIENTIFICO

ENRICO ALLORIO - ENZO CAPACCIOLI - CESARE COSCIANI FRANCESCO FORTE - EMILIO GERELLI - ALDO SCOTTO

SERGIO STEVE

della Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Roma

La D I R E Z I O N E è in Pavia, Istituto di Finanza presso l'Università e la Camera

di Commercio, Strada Nuova 65. Ad essa debbono essere inviati bozzo corrette, cambi, libri per recensione in duplice copia.

I manoscritti dei lavori giuridici devono essere inviati al prof. G I A N A N T O N I O M I C H E L I , Via Scipione Gaetano, n. 1 3 - 0 0 1 9 7 Roma.

Redattore: prof. A L B E R T O M A J O C C H I , Prof. Incaricato nell'Università di Pavia. Redattore Capo : prof. E M I L I O G E R E L L I , Direttore dell'Istituto di Finanza

del-l'Università di Pavia.

L ' A M M I N I S T R A Z I O N E è presso la Casa Editrice Giuffrè, 2 0 1 2 1 - Milano, Via Statuto, 2 - Telefoni 6 5 2 . 3 4 1 / 2 / 3 .

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Registrazione presso il Tribunale di Milano al n. 104 del 15 marzo 1966 Direttore responsabile: E M I L I O G E R E L L I

Rivista associata all'Unione della Stampa Periodica Italiana

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INDICE-SOMMARIO

P A R T E P R I M A

F R A N C O R E VIGLIO - La orisi della finanza pubblica (1970-1974): indicazioni

per una diagnosi e una terapia 157 ALBERTO XAVIER - Il fenomeno dell'astrattezza nell'atto di accertamento

tributario . . . . , 225 FRANCO GALLO - Brevi riflessioni sull'autonomia tributaria delle regioni ». 252

APPUNTI E RASSEGNE

MANLIO INGROSSO - Considerazioni su un recente studio spagnolo sul

bi-lancio dello Stato 266

BALDASSARRE SANTAMARIA - Artisti e professionisti nella sistematica

del-l'IVA 276

RECENSIONI

CROCIVERA B. - La nuova disciplina del contenzioso tributario (G. A.

MICHELI) 292

NUOVI LIBRI 293

RASSEGNA DI PUBBLICAZIONI RECENTI 304

PARTE SECONDA

GIULIO TREMONTI - Imposizione realizzata in carenza di presupposto (o su presupposto esente) e disapplicazione da parte del giudice ordinario 83 ARTURO MERCATALI - La ... ritrovata giurisdizionalità delle vecchie

com-missioni tributarie: un problema in meno per la riforma del

conten-zioso tributario 132

SENTENZE ANNOTATE

Imposte e tasse in genere Imposte dirette Ricorso contro il ruolo -Ricorso diretto a far valere vìzi di legittimità del concordato -

Inam-missibilità (Comm. Milano, 2 dicembre 1 9 7 4 ) (con nota di G . T R E M O N T I ) 8 3

Tributi in genere - Contenzioso - Diritto previgente - Questioni di esti-mazione semplice - Sottrazione al giudice ordinario - Questione in-fondata di costituzionalità (Corte Cost., 27 dicembre 1974, n. 287)

(con nota di A. M E R C A T A L I ) 132

Pubblicazioni della Libera Università Internazionale degli Studi Sociali - Roma

Studi economici - 2

BILANCIA

DEI PAGAMENTI

E SISTEMA MONETARIO

INTERNAZIONALE

Saggi raccolti a cura di FRANCESCO MASERA

Premessa.

F. MASERÀ, Bilancia dei pagamenti: Definizione - Processo di ag-giustamento - Movimenti di capitali.

C . S A N T I N I , La bilancia dei pagamenti italiana: Aspetti metodo-logici ed evoluzione nel 1972.

Nota metodologica sul calcolo del tasso medio di svalutazione o rivalutazione di una moneta.

M. ROCCAS, Il commercio estero italiano nel 1972. Funzioni di esportazione e importazione dell'Italia.

E. DAL Bosco, Il processo di aggiustamento: un'analisi empirica (Stati Uniti, Germania Federale, Giappone).

P. SAVONA, Movimenti di capitali e mercati internazionali delle valute.

A . BIAGIOLI, I movimenti di capitali dell'Italia sotto l'aspetto della disciplina valutaria vigente e loro caratteristiche evolutive nel recente passato.

E. T U C C I M E I , Alcune considerazioni in tema di unione economica e monetaria europea.

S. MONTANARO, Alcune considerazioni sulla riforma del sistema monetario internazionale.

1975, volume in 8°, p. 171, con grafici e tabelle, L. 3000

D O T T . A . G I U F F R È E D I T O R E - M I L A N O

LORIS BONARETTI

IMPOSTA COMUNALE

SULLA PUBBLICITÀ

E DIRITTI SULLE

PUBBLICHE AFLISSIONI

comunale sulla pubblicità, rimasta di competenza dei comuni. Il diritto sulle pubbliche affissioni, suscitando ed avendo suscitato parecchie polemiche, in specie nelle località turistiche, è di estrema attualità.

Introduzione.

Parte prima: Legislazione.

Parte seconda: Circolari e risoluzioni ministeriali - Inter-rogazioni parlamentari e risposte.

Parte terza: Giurisprudenza.

Parte quarta: Dottrina.

Parte quinta: De iure condendo.

Indici:

— Indice cronologico della legislazione;

— Indice cronologico delle Circolari e delle Risoluzioni Ministeriali;

— Indice cronologico delle Interrogazioni Parlamentari e delle relative risposte;

— Indice cronologico della giurisprudenza; — Indice analitico-alfabetico.

1975, volume in 8°, p. 197, L. 4000

92

UNIVERSITÀ DI T O R I N O Studi del laboratorio di economia politica

S. Cognetti De Martiis

III* serie voi. XVIII

GIANNI ZANDANO

Saggi sulla spesa pubblica locale

Prefazione di Francesco Forte.

Introduzione. Un esempio di applicazione dell'analisi fattoriale nella spiega-zione della variabilità della spesa pubblica locale - L'analisi costi-benefici e gli enti pubblici territoriali: Cenni metodologici su alcune tecniche di misura-zione dei benefici - La selemisura-zione degli investimenti pubblici e « l'analisi di sen-sitività » del tasso sociale di sconto - Considerazioni critiche sull'applicabilità del P.P.B.S. al bilancio dell'ente regione: Il caso della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia - Città centrali e finanza locale: Lineamenti di una crisi - Efficienza e partecipazione come criteri-guida del decentramento di quartiere.

1975, volume in 8°, p. X-145, L. 3000

31

UNIVERSITÀ' DEGLI STUDI DI PAVIA Istituto di economia aziendale

Serie II N. 8

Le imprese multinazionali

Caratteristiche funzionali della loro gestione finanziaria

a cura di D A R I O V E L O

Saggi di: M. Brooke, H. Remmers, A. Majocchi, R. Me. Kinnon, F. Morris, J. Little, T. Seitovskj, C. Segrè, A. Swoboda, R.

Triffin, D. Velo

La crisi del sistema monetario internazionale e il problema della moneta europea - La formazione di un mercato europeo dei ca-pitali e la strategia finanziaria delle imprese multinazionali.

volume in 8°, p. 455 L. 6.500

MEDIOCREDITO CENTRALE

ESTRATTO DELLA RELAZIONE DI BILANCIO PER IL 1974

Il Consiglio generale del Mediocredito centrale ha approvato il bilancio del-l'Istituto per l'esercizio 1974 e la relazione del Consiglio di amministrazione, dalla quale risulta che l'attività di agevolazione del Mediocredito centrale è caduta nel corso dell'esercizio a livelli inconsueti. L'insieme dei crediti agevolati è stato appena di 46 miliardi, poco più di un decimo del credito che venne agevolato nei 1973.

Nel settore delle piccole e medie imprese sono state accolte 230 domande per 26 miliardi, con una flessione rispetto all'anno precedente dell'88% circa nel numero e del 79% nell'importo. Alla fine del 1974 rimanevano ancora da esami-nare 2.787 richieste di finanziamenti agevolati per un importo di circa 300 miliardi. Nel settore delle esportazioni a pagamento differito le operazioni accolte sono state 315, equivalenti a 19,8 miliardi di credito agevolato e a 27,5 miliardi di forniture. Rispetto all'attività svolta nell'esercizio precedente si nota una flessione del 15% nel numero delle domande accolte e una caduta del 93% del credito agevolato. Alla fine dell'esercizio l'importo delle domande da esa-minare era di circa 665 miliardi di lire, corrispondenti a circa 800 miliardi di forniture.

Altre operazioni sono state accolte nell'ambito dei finanziamenti concessi per la ripresa economica dei territori colpiti da calamità naturali. L'istituto ha inoltre emesso obbligazioni per 120 miliardi di lire di valore nominale, ha concesso mutui agli istituti regionali e ha acquistato titoli emessi dagli istituti speciali per far fronte alle loro esigenze di finanziamento. Come di consueto, gli utili dell'esercizio sono stati destinati in gran parte al pagamento dei contributi agli interessi, e per la rimanente parte sono stati destinati agli scopi stabiliti dalle leggi che regolano l'attività del Mediocredito centrale.

Nel complesso la consistenza degli impieghi agevolati mediante l'intervento del Mediocredito centrale sale da 1.405 miliardi a fine 1973 a 1.625 miliardi nel 1974. Tenendo conto anche dei mezzi forniti con il ricavato di emissioni obbligazionarie, la consistenza degli impieghi sale a circa 2.170 miliardi.

Nella riunione del Consiglio generale, il presidente del Mediocredito centrale, prof. Parravicini, ha svolto la sua relazione, nella quale si sottolinea che i continui rinvii delle leggi di stanziamento dei fondi, che l'istituto ha di volta in volta indicato nei propri piani di intervento, hanno costretto negli ultimi tempi a limitare l'attività agevolativa allo scarso flusso dei rientri, e successi-vamente a prolungate sospensioni, e proprio in corrispondenza di un periodo di crisi economica e di inflazione, nel quale le funzioni del credito agevolato risultano ampliate. Oltre ad attenuare la condizione di inferiorità delle piccole e medie imprese rispetto alle grandi, il credito agevolato oggi in tempi di inflazione, pone l'industria in condizione di fare dei programmi a protratta scadenza, senza il timore di gravare in modo eccessivo e insostenibile sulle condizioni economiche e finanziarie degli esercizi futuri; frena il processo di ripiegamento e di rinvio degli investimenti per nuove iniziative e ampliamenti e fa sì che non sia rimandata nel tempo l'introduzione di nuove tecnologie, dalla quale in definitiva dipende la competitività internazionale del nostro sistema industriale.

Altra funzione del credito agevolato è quella di aprire alla nostra industria la via dei mercati degli altri paesi e di porre le basi di ampi rapporti commerciali anche nell'ambito di rapporti triangolari tra paesi in via di sviluppo, paesi produttori di petrolio e di materie prime e paesi industrializzati.

Per i motivi sopra elencati e per le varie insostituibili funzioni del credito agevolato è necessario, ha ricordato Parravicini, porre il sistema del credito agevolato in grado di funzionare con continuità e secondo le esigenze, e nel contempo pervenire a quella rimeditazione e risistemazione degli incentivi finanziari, più volte sottolineata.

NOVITÀ' BENEDETTO COCIVERA ROLANDO MERLINO

L'IMPOSTA SUT

REDDITO DETTE

PERSONE FISICHE

L'opera _{è aggiornata alle modifiche apportate dal} D.P.R. 2 8 marzo 1975, n. 60

PARTE PRIMA: D I S P O S I Z I O N I G E N E R A L I .

Soggetti ed oggetto dell'imposizione - Determinazione del reddito complessivo - Determinazione dell'imposta. L A DISCIPLINA GIURIDICA DEI SINGOLI REDDITI E LORO I M P U T A Z I O N E AL REDDITO COMPLESSIVO. Redditi di terreni - Redditi agrari - Redditi dei fabbricati - Redditi di capitale - Redditi di lavoro dipendente - Assimilazione ai redditi di lavoro dipendente - Redditi di lavoro autonomo - Redditi assi-milati ai redditi di lavoro autonomo - Redditi d'impresa - Redditi diversi.

PARTE SECONDA: R E T T I F I C H E E A C C E R T A M E N T I .

Dichiarazione dei redditi Scritture contabili Poteri dell'ufficio -Rettifiche delle dichiarazioni - Accertamenti d'ufficio - Notifica-zioni.

PARTE T E R Z A : R I S C O S S I O N E .

R I T E N U T E ALLA FONTE. Ritenute sui redditi di lavoro dipendente -Redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente - -Redditi di lavoro autonomo - Esenzioni.

R I S C O S S I O N E DELLE IMPOSTE. Modalità di riscossione - Riscossione mediante ruoli - Pagamento delle imposte - Rimborsi ed interessi. PARTE Q U A R T A : SANZIONI.

Sanzioni di natura civile - Sanzioni penali. PARTE QUINTA: C O N T E N Z I O S O T R I B U T A R I O .

Delle commissioni tributarie - Procedimento davanti la sione tributaria di primo grado - Procedimento davanti la commis-sione tributaria di secondo grado - Procedimento davanti alla com-missione tributaria centrale - Impugnazione dinanzi alla Corte d'Appello.

Indice analitico alfabetico.

1975, volume in 8°, p, 920, ril. tela, L. 18.000

338

D O T T . A . G I U F F R È E D I T O R E - M I L A N O

IL FACTORING

ASPETTI ECONOMICI,

FINANZIARI E GIURIDICI

Nella prima parte dell'opera, curata dal Prof. Fossati, dopo brevi cenni sulle origini e sull'evoluzione storica dell'isti-tuto, ne vengono presi in considerazione i molteplici aspetti economici e finanziari, attraverso un approfondito esame delle diverse funzioni che esso assolve, quale moderna tec-nica di finanziamento delle imprese.

Nella seconda parte, a cura dell'Aw. Porro, è stata appro-fondita l'analisi del contenuto negoziale dell'istituto stesso, in un tentativo di costruzione dottrinale della sua natura giuridica, e con particolare riferimento ai problemi teorici e pratici che esso pone all'interprete.

In appendice sono stati raccolti alcuni precedenti giurispru-denziali italiani e francesi, oltre ad esempi di contratti di società nazionali e straniere.

ASPETTI ECONOMICI E FINANZIARI DEL FACTOR-ING: Storia del factoring - Il contratto di factoring - Il factoring e l'economia d'impresa - Il factoring in Italia. ASPETTI GIURIDICI DEL FACTORING: Legislazione del factoring in alcuni stati esteri - Struttura giuridica del factoring in Italia - Problemi nell'ambito delle norme sulla cessione dei crediti. Appendici.

volume in 8°, p. XII-254, L. 4000

E' in corso di stampa l'appendice di aggiornamento

CODICE

TRIBUTARIO

redatto da

Lucio Maria Brunozzi, Giuseppe Giuliani, Paolo Stella Richter coordinato da

ANTONIO BERLIR1

Voi. I : contiene i testi definitivi dei decreti delegati pubblicati fino al 15 dicembre 1972.

Parte generale - Imposte indirette sugli affari - Imposte di fabbricazione Monopoli di Stato Dogane Imposte erariali di consumo -Finanza locale - Indici: analitico, cronologico, sistematico.

1973, 16% p. VIII-1717, carta india, ril. tela, L. 12.000

Voi. II : contiene anche le leggi sul condono e sull'amnistia fiscale e l'appendice di aggiornamento al volume primo. Imposte sul reddito - Disciplina delle agevolazioni tributarie - Defi-nizione delle pendenze arretrate (condono) e amnistia - Indici: ana-litico-alfabetico, cronologico, sistematico.

1974, 16°, p. VIII-221, carta india, ril. tela, L. 5000

380

^ ut. %

BEfflCIi 's

Ut. È

« u à f a i » LA CRISI DELLA FINANZA PUBBLICA ( 1 9 7 0 1 9 7 ^ ' O f f ^ r j ^ À INDICAZIONI PER UNA DIAGNOSI E UNA T E R A P I A " —

S O M M A R I O : 1 . Premessa. — 2 . Le dimensioni del disavanzo e l'impiego delle

risorse. — 3. Il significato dei conti consuntivi di cassa del Settore Pub-blico e dei suoi componenti e il valore operativo dei diversi concetti di disavanzo. — 4. L'andamento del consuntivo di cassa del Settore Pub-blico. — 5. L'andamento del consuntivo di cassa della Pubblica Ammini-strazione. — 6. L'andamento dei consuntivo di cassa dello Stato. — 7. L'an-damento della gestione di tesoreria. — 8. L'anL'an-damento dei consuntivi di cassa delle Aziende autonome, degli Enti locali e degli Enti di previdenza. — !). Disavanzo lordo (fabbisogno) e disavanzo netto (indebitamento netto) : una tabella riassuntiva. — 10. Il disavanzo occulto del Settore Pubblico. — 11. Il finanziamento del disavanzo lordo di cassa. — 12. La creazione di base monetaria tramite il Settore Statale (Tesoro). — 13. Le cause dei disavanzi : la crisi delle entrate tributarie e la dilatazione della spesa corrente. — 14. La consistenza del debito pubblico e gli oneri che ne deri-vano. — 15. Conclusioni : indicazioni per una terapia attraverso il rilancio della programmazione del Settore Pubblico.

1. Obbiettivo di questo lavoro è di offrire una diagnosi della si-tuazione di crisi della finanza pubblica, e, quindi, di indicare in linea di massima quella che dovrebbe essere la terapia attraverso il rilan-cio della programmazione del Settore Pubblico. La diagnosi è effet-tuata con una sintetica rassegna dell'andamento della finanza pub-blica dal 1970 ad oggi.

Integrando tutti i flussi finanziari di spesa in una visione uni-taria, ci proponiamo di svolgere una descrizione quantitativa del-l'evoluzione dell'intera spesa pubblica, non limitata alla sola spesa statale, ma estesa all'intero Settore Pubblico (Stato ed Enti aggre-gati all'Amministrazione Centrale; Enti locali; Enti previdenziali e Aziende autonome). Ci soffermeremo, altresì, sui modi di finanzia-mento, anche in relazione al finanziamento dell'intero sistema econo-mico, attraverso le entrate effettive e la copertura del disavanzo

(fab-bisogno).

sottrazione di risorse al settore produttivo « privato », poiché una parte di esso è destinata a trasferimenti a favore delle imprese, anche se, per la maggior parte, controllate dallo Stato. Oltre che sull'inde-bitamento netto ci soffermeremo sul fabbisogno (disavanzo al lordo delle concessioni di credito) per individuare la struttura del suo finan-ziamento in connessione con la politica creditizia e monetaria. Vedre-mo che accanto al disavanzo che appare dai conti consuntivi esiste un disavanzo occulto di cui si deve tenere conto se si vuole misurare l'as-sorbimento di risorse e l'effettivo fabbisogno del Settore Pubblico, quello proveniente dall'aumento dei residui passivi, dalle coperture inesistenti e dagli oneri non contabilizzati per le gestioni fuori bi-lancio.

Invece che al fabbisogno del Settore Pubblico, nel nostro Paese si preferisce fare riferimento a quello del Tesoro (Settore Statale), in quanto il controllo dell'espansione del credito al Settore Pubblico è effettuato sul fabbisogno di cassa di tale settore, che, però, non tiene conto di una parte del fabbisogno del Settore Pubblico (quello degli Enti locali, previdenziali e delle Aziende autonome, che non passa attraverso il Tesoro) e, d'altro canto, include alcune operazioni di intermediazione che non rappresentano indebitamento netto del Settore Pubblico. Per queste ragioni, il disavanzo del Settore Statale non è un indicatore corretto, né dell'assorbimento reale di risorse, né del fabbisogno del Settore Pubblico. L'utilizzazione del fabbisogno del Settore Statale invece di quello del Settore Pubblico ai fini della politica monetaria e creditizia, come vedremo, conduce a gravi di-storsioni liei confronti del sistema produttivo.

Accanto all'andamento della situazione finanziaria del Settore Pubblico e del Settore Statale, guarderemo a quello che risulta dal-l'analisi dei conti finanziari della Pubblica Amministrazione, dello Stato, delle Aziende autonome, degli Enti locali e di previdenza. Considereremo i conti degli ultimi cinque anni, limitando l'analisi ai flussi consuntivi di cassa, che ci sembrano pili significativi, per i fini di questo lavoro, di quelli risultanti dai bilanci di competenza. Ciò non significa ritenere che sia auspicabile l'adozione del bilancio di previsione di cassa invece di quello di competenza per accrescere l'utilizzazione del bilancio a fini di programmazione del Settore Pub-blico o di valutazione della politica di bilancio (1). Per l'analisi degli

( 1 ) Sul tema, assai dibattuto e controverso, cfr., da ultimo, P E D O N E A.,

effetti economici sia il bilancio di cassa, sia quello di competenza sono utili: il primo serve per l'analisi dei rapporti tra la politica finanziaria di bilancio e la politica creditizia e monetaria e per i collegamenti con la contabilità nazionale, il secondo per rilevare gli effetti sui piani delle unità di consumo e delle imprese.

Nei paesi industrializzati il ricorso al disavanzo di bilancio, o un maggiore ricorso ad esso, è raccomandato come mezzo per stimo-lare l'economia, accrescendo la domanda aggregata in condizioni di recessione. Nel nostro paese non sembra che l'andamento del disa-vanzo pubblico negli anni recenti possa farsi rientrare in modelli di tipo keynesiano, poiché mancano, o vi sono esigui, margini di ma-novra sull'ampiezza del disavanzo. In generale, il livello del disa-vanzo dovrebbe essere determinato anno per anno in relazione alle esigenze obbiettive dell'economia. Nell'attuale situazione di recessione del nostro paese si è, invece, affermata la raccomandazione opposta a quella prevista dal modello keynesiano, perché il ricorso al finan-ziamento in disavanzo è già effettuato in misura massiccia, tale, si ritiene, da porre in pericolo obbiettivi prioritari di sviluppo del si-stema economico.

In questo lavoro ci proponiamo di fare il punto sull'evoluzione del ricorso al disavanzo e sulla struttura del suo finanziamento negli ultimi cinque anni per indicare quali sono stati gli effetti sull'offerta di moneta e sulla domanda di credito che sino dall'inizio dello scorso anno hanno richiesto interventi, ancora in corso, per la riduzione del disavanzo, contrariamente alla strategia di impulso della domanda aggregata tradizionale nelle situazioni di recessione. Solo di passata rileveremo gli effetti del ricorso al disavanzo sul risparmio e sul debito pubblico.

di fonti addizionali di reddito atte a servire il credito verso la col-lettività clie i risparmiatori del settore Famiglie si sono (sulla carta)

costituito » (2).

Dopo il 1973 si è dato inizio ad una riduzione del disavanzo e del risparmio negativo dello Stato e del fabbisogno del Tesoro in gran parte attraverso accorgimenti che non rimuovono, né attenuano le cause del fenomeno. Si è proceduto aumentando le entrate tributarie grazie al « pacchetto » fiscale del luglio-agosto scorso e in misura mi-nore ai 11011 compensati effetti dell'inflazione e rallentando le spese correnti e di investimento dello Stato. Le spese correnti dello Stato sono state rallentate soprattutto non effettuando trasferimenti alle imprese pubbliche, agli Enti locali e di previdenza e agli ospedali e solo in parte minore con economie sulla spesa per acquisto di beni e servizi. Il rallentamento di tali trasferimenti non fa che rinviare un problema al futuro, costringendo, d'altro canto, tali enti a ricor-rere in misura crescente all'indebitamento presso il sistema credi-tizio, così comprimendo il credito disponibile per il sistema diretta-mente produttivo. I fabbisogni dello Stato e del Tesoro si riducono, ma la riduzione 11011 produce l'effetto voluto sul settore produttivo, perché il problema dell'eccessivo assorbimento di risorse da parte del

Settore Pubblico rimane in gran parte irrisolto. Infatti, nel 1971 il fabbisogno del Settore Pubblico in relazione al prodotto nazionale, misurato sulla base dei dati di copertura, è diminuito in misura ab-bastanza contenuta non confermando su un piano generale i miglio-ramenti più sostanziali nella situazione finanziaria che sembra di poter dedurre dall'esame del bilancio dello Stato.

D'altra parte, tali miglioramenti sono in gran parte, fittizi, perché ottenuti attraverso mancate registrazioni nel conto economico di spese che hanno incrementato il disavanzo di Tesoreria e il debito occulto clie matura a carico degli ospedali.

2. Il disavanzo registrato dal Settore Pubblico nel nostro Paese nel periodo 1971-1973, misurato in relazione al prodotto nazionale, è risultato di gran lunga il più elevato tra quelli registrati nei paesi industrializzati. Non sembra che si possa dubitare che un elevato di-savanzo relativamente a quello degli altri paesi sia necessario per il

( 2 ) B A F F I P . , Il risparmio in Italia, oggi, «Bancaria», febbraio 1 9 7 4 ,

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raggiungimento del pieno impiego, dato l'inconsueto alto tasso di ri-sparmio familiare esistente nel nostro Paese. Tuttavia, al di là di un certo livello, peraltro difficilmente definibile senza accurate stime eco-nometriche, il disavanzo può provocare gravi distorsioni nell'impiego delle risorse, di cui sono sintomo esterno un crescente squilibrio nei conti con l'estero e un aggravamento del processo inflazionistico.

Recentemente il « Cambridge Economie Policy Group », una nuo-va « scuola » di economisti britannici capeggiata dal Kaldor, ha ri-levato che il raggiungimento nel medio periodo dell'equilibrio della bilancia dei pagamenti, nell'ipotesi di piena occupazione e di un so-stenibile indebitamento con l'estero, richiede che il disavanzo del Set-tore Pubblico sia determinato in relazione all'avanzo che il SetSet-tore delle Famiglie e delle Imprese sarà capace di realizzare, sempre nell'ipotesi di pieno impiego. La regola deriva la sua validità dal-l'identità secondo cui la somma dei saldi finanziari (cioè delle diffe-renze tra gli avanzi di parte corrente e gli investimenti in capitale fisico) del Settore Pubblico, del Settore delle Famiglie e delle Im-prese, e del Settore Estero, deve essere eguale a zero. Quindi, se il disavanzo del Settore Pubblico viene definito al di fuori del vincolo che discende dalla suddetta identità, si produce un disavanzo nella bilancia dei pagamenti e inflazione che conducono a politiche defla-zionistiche e alla disoccupazione.

concorren-ziali oppure l'imposizione di controlli fisici sulle importazioni, prefe-rendo, nell'attuale situazione inglese, contraddistinta da forti pres-sioni inflazionistiche, quest'ultima misura alla prima.

Sull'analisi svolta e sulle prescrizioni suggerite dalla nuova scuo-la, è sorto un acceso dibattito sulle colonne del Times e

dell'Fco-nomist, che è ancora in corso (3). Tra l'altro, è stato rilevato che la riduzione del disavanzo del Settore Pubblico è assai difficile da pro-vocare; la riduzione della spesa pubblica è un obbiettivo politica-mente quasi impossibile da raggiungere e l'aumento dell'imposizione può determinare una domanda compensativa di maggiori salari. Si è aggiunto, poi, che le prescrizioni suggerite possono determinare sostanziali vuoti deflazionistici nel breve periodo e disoccupazione, che difficilmente possono essere accettati da un governo democratico. In Italia una connessione diretta tra il disavanzo del Settore Pubblico e quello della bilancia dei pagamenti è riconosciuta dalla nostra autorità monetaria, che, quindi, da quest'ultimo fa derivare, con un effetto quasi meccanico, la stretta creditizia. All'eccessivo fab-bisogno del Tesoro e al modo del suo finanziamento tramite creazione di base monetaria, essa sembra attribuire anche un effetto inflazio-nistico. Ma pili che l'inflazione, al disavanzo del Tesoro essa imputa l'ultima responsabilità della stretta creditizia e, quindi, della reces-sione (4).

La rappresentazione analitica offerta dalla nuova scuola di Cam-bridge ci sembra cogliere alcune delle connessioni esistenti nel si-stema economico piuttosto trascurate dagli economisti keynesiani di tipo « conginnturalista », che hanno dettato sino ad oggi le prescri-zioni seguite dai responsabili delle politiche economiche dei paesi oc-(3) Il dibattito sul pensiero della nuova scuola di Cambridge, di cui fanno parte R. Neild, F. Cripps, W. Godley, è animato particolarmente ad opera di esponenti della « vecchia » scuola di Cambridge, quali Lord Kahn e M. Posner. Esso è stato ospitato dal « Times » del 17 e dei 18 aprile 1974 e dall'* Economist » (The Cambridge Ilobate, 27 aprile 1974 e The Neiv Cambridge, 22 marzo 1975).

(4) Per giustificare la politica monetaria seguita nel periodo marzo 1973-marzo 1974, il governatore della Banca d'Italia ha affermato che in tale periodo « il Tesoro ha chiesto all'economia una quantità di risorse superiore a quella che la stessa ha dimostrato di essere 111 condizioni di fornire ; la differenza è stata provveduta dall'estero. Supponendo che fosse venuto meno l'apporto di risorse da parte dell'estero e dati il fabbisogno del Tesoro e il modo del suo finanziamento, l'eccesso della domanda sull'offerta, finanziato dal maggior vo-lume di credito reso possibile dalla creazione di base monetaria, avrebbe pro-vocato un aumento dei prezzi di gran lunga maggiore di quello di fatto avve-nuto... L'amputazione dell'eccedenza della domanda sull'offerta si sarebbe com-piuta attraverso un più alto grado di inflazione ». B A N C A D ' I T A L I A , Assemblea

(Mentali. Tuttavia, essa è forse eccessivamente semplificata, special-mente quando si esca dal modello britannico a cui gli economisti di Cambridge guardano. Le responsabilità strutturali di un eccessivo disavanzo, quale quello italiano nel periodo 1971-1973, per quanto ri-guarda l'impiego delle risorse, si connettono a un fenomeno che è assai complesso per le interdipendenze esistenti nel sistema econo-mico e ancora insufficientemente studiato mediante indagini empiri-che. Esse, tuttavia, ci sembrano difficilmente contestabili, quando si consideri attentamente la recente esperienza italiana.

Il crescente ricorso al finanziamento in disavanzo negli anni 1971-1973 ha contribuito ad alimentare il processo inflazionistico in atto in una misura consistente. La responsabilità « inflazionistica » può trovare una doppia spiegazione, « strutturale » e « monetaria ». Non ci pare possibile imputare al bilancio pubblico una responsabi-lità inflazionistica sul lato della domanda complessiva nel periodo considerato, perché solo nel secondo semestre 1973 il sistema produt-tivo italiano ha operato a livelli vicini alla piena utilizzazione della capacità produttiva e per una serie di cause che non pare di poter riconnettere, almeno in misura preminente, agli impulsi sulla do-manda globale derivanti dall'azione della Pubblica Amministrazione. Quanto appena detto ovviamente non implica che lo sviluppo della spesa pubblica, soprattutto l'esplosione dei trasferimenti alle fami-glie nel periodo considerato, non abbia potuto provocare eccessi di domanda settoriali, quando la destinazione della spesa delle famiglie, attivata dal trasferimento pubblico, si è rivolta a beni per i quali l'offerta esistente era rigida, con effetti sui prezzi o maggiori impor-tazioni. Un fenomeno siffatto è certamente avvenuto, ma risulta dif-ficile quantificarlo in questa sede, identificando gli effetti prodotti sui prezzi e sulla bilancia dei pagamenti. Si tratta, comunque, di una azione inflazionistica che non si inquadra nella tradizionale infla-zione da domanda, ma piuttosto nelle spiegazioni « strutturali » del-l'inflazione.

tra-guardi sempre piti « avanzati » di godimento di prestazioni è stata fa-vorita dal volano del finanziamento in disavanzo, che apparentemente sembrava muoversi senza costo per alcuno. Gli interessi dei gruppi particolari riuscivano facilmente ad essere soddisfatti perché appa-rentemente nessuno pagava per essi. Si realizzava, in un certo senso, l'ottima prescrizione paretiana secondo cui si devono attuare solo le decisioni di politica economica che portano vantaggi a qualcuno senza nel contempo danneggiare nessuno. 11 meccanismo sembrava funzio-nare bene e senza intoppi, sino a quando il tasso di inflazione è risul-tato contenuto entro i limiti considerati normali e il tasso di svi-luppo non sembrava soffrire troppo a causa delle crescenti ed evidenti distorsioni nel funzionamento dell'economia italiana. Ma a un certo punto, in concomitanza con i gravi mutamenti del quadro del com-mercio internazionale connessi alla crisi energetica, al rincaro delle materie prime e ai rivolgimenti del mercato finanziario e monetario, i nodi sono venuti al pettine e la perdita di competitività del sistema economico italiano, anche a causa delle disfunzioni dell'operato pub-blico, è divenuta palese. Le tensioni determinate dall'inefficienza della spesa pubblica sono « esplose » in fabbrica ed hanno contribuito, in-sieme ad altre cause, quali l'eccessivo sfruttamento del lavoro, a pro-vocare un crescente irrigidimento delle strutture produttive e una per-dita di produttività nei confronti dei paesi concorrenti. L'insoddisfa-cente produttività della spesa pubblica è stata considerata sempre più diffusamente come la principale responsabile delle disfunzioni del si-stema produttivo e, quindi, come una delle cause del differenziale inflazionistico che nel 1973 e nel 1974 ha caratterizzato il nostro Paese nei confronti della maggior parte degli altri paesi industria "lizzati.

Secondo una opinione ampiamente diffusa, la politica finanzia-ria seguita nel periodo qui considerato avrebbe provocato il fenomeno inflazionistico tramite gli effetti prodotti sull'offerta di moneta (5). Nel periodo 1970-1974 il Tesoro è stato di gran lunga la principale fonte creatrice di base monetaria per l'economia; anzi la politica del Tesoro ha contribuito alla creazione di base monetaria in misura cre-scente, più che raddoppiando tale creazione nei cinque anni 1970-1974 (si è passati da 2991 miliardi nel 1970 a 7638 nel 1974). Ma da tale (5) Come è noto, la responsabilità inflazionistica delle politiche fiscali, che espandono l'offerta di moneta, è inquadrata nella spiegazione monetarista dell'inflazione da M. Friedman e dalla sua scuola. Cfr., da ultimo, F R I TI IMAN M „

espansione dell'offerta di moneta non si può trarre conclusioni af-frettate: il governo della creazione della base monetaria è esercitato dalle autorità monetarie che hanno il potere di compensare la crea-zione di base monetaria del Tesoro con una minore creacrea-zione presso gli altri settori, determinando il volume complessivo di base mone-taria da immettere nel sistema. E in prima approssimazione, per quanto riguarda gli effetti espansivi sul sistema creditizio, è indiffe-rente che una lira di base monetaria sia creata tramite il Tesoro o tramite altre fonti (6).

Sino a quasi tutto il 1973, le autorità monetarie hanno seguito una politica fortemente espansiva nei confronti della creazione di base monetaria complessiva. Praticamente sino agli ultimi mesi del 1973 la ereazione di base monetaria del Tesoro non è stata compen-sata in alcun modo. Dagli ultimi mesi del 1973 a tutto il 1974 cre-scenti quote di base monetaria create dal Tesoro sono state neutra-lizzate dalla Banca Centrale, che in tal modo ha inteso restringere il credito disponibile per il sistema produttivo al fine di riequili-brare i conti con l'estero (7). Purtroppo, il consistente volume di fab-bisogno finanziario del Settore Pubblico ha aggravato la stretta cre-ditizia per il settore direttamente produttivo. L'elevato volume di credito destinato al Settore Statale ha ridotto sostanzialmente il credito restante per il sistema economico. D'altro canto, la necessità di rispettare i massimi fissati per il soddisfacimento del fabbisogno del Tesoro ha condotto ad una dilatazione nel ricorso al credito delle altre componenti del Settore Pubblico, specialmente degli Enti terri-toriali e di previdenza, oltre che degli ospedali e dell'ENEL, che ha ulteriormente ridotto la quota di eredito disponibile per il settore direttamente produttivo. In conclusione, certamente gli effetti della politica finanziaria sull'offerta di moneta hanno giuocato un ruolo espansivo non trascurabile nel periodo 1971-1973 sino a quando le autorità monetarie non hanno ritenuto di compensare l'azione espansiva della creazione di base monetaria tramite il Tesoro, per-mettendo al settore estero di distruggere liquidità o agendo diretta-niente per distruggere (o per rallentare la ereazione di) base mone-(6) In prima approssimazione, poiché è probabile che gli effetti moltipli-cativi sul credito siano diversi, in relazione ai « leakages » che l'espansione attraverso il Tesoro comporta rispetto all'espansione tramite il canale creditizio.

taria in altri settori. Ma se sino al 1973 gli effetti espansivi sono stati eccessivi e, quindi, inflazionistici, ciò non sembra addebitabile al-l'essere stata la nuova base monetaria creata dal Tesoro invece che dalle altre fonti, ma all'eventuale eccessivo volume di credito reso disponibile dalla creazione di base monetaria complessiva. Nell'ultima parte del 1973 e nel 1974 al rigido fabbisogno del Settore Pubblico deve essere, invece, attribuita una responsabilità per la soffocante stretta quantitativa agli impieghi bancari nel sistema produttivo e, quindi, per la depressione economica prodotta.

Il miglioramento dei nostri conti con l'estero è stato raggiunto attraverso una grave contrazione della domanda interna che, per la prima volta negli ultimi trent'anni, condurrà nel 1975 ad un minore reddito nazionale in termini reali rispetto all'anno precedente. Il fenomeno, grave di per se stesso, appare ancora più preoccupante per la caduta degli investimenti, prevista in termini reali pari al 10 per cento (e intorno al 15 per cento per le attrezzature). A fronte di tale flessione degli investimenti, non corrisponde, secondo le previsioni, una flessione del risparmio familiare, che anzi nel 1975 dovrebbe ac-crescersi in termini monetari di oltre il 27 per cento. Putroppo, una ampia fetta di tale risparmio sino al 1974 è stata assorbita dal ri-sparmio negativo del Settore Pubblico, e, perciò, è stata sottratta agli investimenti. Anche sotto tale profilo, dunque, il disavanzo di parte corrente del Settore Pubblico è stato responsabile di un cattivo im-piego delle risorse tra il presente e il futuro e, perciò, dell'insoddi-sfacente sviluppo della produzione negli anni futuri.

Quali sono le implicazioni operative di quanto detto sinora su cui auspichiamo che si apra un dibattito tra coloro che hanno a cuore il futuro democratico e civile del nostro Paese? Anticipando somma-riamente alcune delle conclusioni che trarremo alla fine di questo lavoro sulla base dell'analisi svolta della gestione della finanza pub-blica negli ultimi anni, riteniamo che sia necessario modificare la strategia di politica economica sin qui seguita, che si è alimentata di un completo pessimismo sulla possibilità di interventi strutturali sulla spesa pubblica e sulle entrate tributarie e, perciò, si è limitata a suggerire interventi congiunturali capaci di far muovere il sistema produttivo al tasso di occupazione più alto possibile. « Poiché non è possibile cancellare il peccato, facciamo almeno vivere il pecca-tore », sembra essere sino ad oggi la prescrizione suggerita e seguita.

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evasa e erosa attraverso la riorganizzazione degli uffici finanziari e la provvista di adeguati strumenti di accertamento, dovrà almeno in parte essere destinata alla riduzione del disavanzo del Settore Pub-blico. Anche l'azione sul gettito prodotta dall'inflazione attraverso la imposta progressiva, nella misura in cui non si vorrà compensarla, non dovrebbe significare necessariamente un aumento della spesa pub-blica e, quindi, un maggiore peso del Settore Pubblico, come avviene di norma negli altri paesi industrializzati (8), poiché le maggiori en-trate tributarie assorbite dallo Stato dovrebbero essere rivolte alla riduzione del disavanzo. È una esigenza strutturale che dovrà in qual-che modo essere contemperata con l'esigenza congiunturale di mante-nere un adeguato livello di domanda e, quindi, di occupazione nel no-stro Paese. Per gli anni futuri si deve decidere un piano di allocazione delle maggiori entrate che definisca i limiti quantitativi e di tempo entro cui dovrà essere ricostituito un corretto meccanismo di ziamento della spesa, in relazione alle compatibilità del saldo finan-ziario del Settore Pubblico con i saldi dell'Estero e del Settore delle Famiglie e delle Imprese, oltre che con l'esigenza prioritaria di privi-legiare i settori produttivi che sono capaci di aumentare la produzione e la produttività futura.

La riduzione del disavanzo strutturale dovrebbe anche permettere gradualmente di recuperare il meccanismo democratico di controllo di efficienza della spesa, che, anche in base all'esperienza degli altri paesi occidentali, sembra funzionare quando chi approva in Parla-mento le nuove spese pubbliche deve preoccuparsi anche di trovare le imposte per fare ad esse fronte, e, quindi, di provocare sacrifici in gruppi relativamente ampi di cittadini rappresentati in Parlamento.

3. Preliminare ad una analisi dell'andamento della finanza pub-blica negli ultimi anni, al fine di rilevare le caratteristiche del suo progressivo deterioramento, è definire la realtà a cui si deve guar-dare. Si tratta di un compito essenziale, anche perché spesso le valutazioni ufficiali appaiono deformate dalla realtà parziale sotto-posta ad esame. In linea con la trentennale esperienza del Fondo Mo-netario Internazionale (9), guarderemo ai consuntivi di cassa dell'Am-(8) Per questo effetto «surrettizio» dell'inflazione (l'aumento della spesa del Settore Pubblico senza l'approvazione del Parlamento di maggiori imposte) secondo alcuni studiosi, quali il Friedman, i governi sarebbero riluttanti ad intraprendere una seria lotta contro l'inflazione.

(9) Sulle convenzioni seguite dal Fondo e sulle giustificazioni economiche di esse, ef r. I N T E R N A T I O N A L M O N E T A R I F U N D ( IMF), « International Financial

ministrazione Pubblica (« General Government ») per Pesame delle entrate e delle spese e ai conti del Settore Pubblico, formato dal con-solidamento dei conti consuntivi di cassa della Pubblica Amministra-zione e delle Aziende Autonome, per la misuraAmministra-zione del disavanzo complessivo della finanza pubblica. In Italia la Amministrazione Pub-blica è formata dalla Amministrazione Centrale, dagli Enti locali territoriali e dagli Enti previdenziali. A sua volta la Amministra-zione Centrale comprende lo Stato (cioè i Ministeri) e alcuni enti aggregati all'Amministrazione Centrale, quali la Cassa Depositi e Prestiti (Cassa DD.PP.), la Cassa per il Mezzogiorno, il CNEL, il CNEN, l'ISTAT. Dopo aver sottoposto ad esame l'andamento delle entrate e delle spese della Amministrazione Pubblica e del consun-tivo del Settore Pubblico, prenderemo in considerazione i conti suntivi dei vari componenti del Settore Pubblico per rilevare il con-tributo da essi offerto all'andamento complessivo della finanza pub-blica.

Le imprese pubbliche diverse dalle Aziende autonome non sono tradizionalmente considerate parte del Settore Pubblico, in quanto si ritiene che solo queste ultime siano senz'altro motivate dall'esi-genza di perseguire politiche fiscali e sociali piuttosto che dalla mas-simizzazione dei profitti. È questo il criterio che viene convenzional-mente seguito nei confronti internazionali per distinguere il Settore Pubblico dal resto dell'Economia (10). Invero, sulla base del suddetto criterio, sembrerebbe opportuno includere anche l'ENEL e i servizi ospedalieri, poiché le motivazioni della gestione della produzione elet-trica da parte dello Stato non sembrano diverse da quelle della ge-stione dei servizi ferroviari attraverso l'Azienda autonoma delle fer-rovie e poiché i servizi ospedalieri sono inclusi nel Settore Pubblico per la parte di pagamenti che sono effettuati attraverso gli istituti mutualistici, rimanendo, perciò, esclusa quella parte che detti isti-tuti non riconoscono nei loro bilanci, oltre ai servizi forniti nei con-fronti dei non assicurati. Il problema della mancata inclusione verrà in parte positivamente risolto con la redazione dei conti del Settore Pubblico per il 1975, poiché dal 1° gennaio i servizi svolti dagli ospe-dali rientrano nelle competenze delle Regioni.

Più in generale, l'impiego del criterio tradizionale può apparire poco convincente, perché vi possono essere (e vi sono) imprese

pub-( 1 0 ) In tal senso, INTERNATIONAL M O N E T A R I F U N D , « International

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bliche diverse dalle Aziende autonome che vengono mantenute in vita nonostante il bilancio in perdita per ragioni sociali. Ma è soprattutto per ragioni connesse all'omogeneità dei confronti internazionali che è opportuno lasciare fuori dal Settore Pubblico le imprese pubbliche diverse dalle Aziende autonome. Questo trattamento, tuttavia, non esclude l'opportunità di misurare il disavanzo lordo e netto di tali imprese anche per la parte che non grava sul Settore Pubblico. In tal modo si perverrebbe a misurare il fabbisogno e l'indebitamento netto di un « Settore Pubblico in senso ampio », che rappresenterebbe la somma delle risorse che il « Governo » sottrae dal flusso del red-dito monetario in più delle proprie entrate e di quelle richieste dalla gestione delle imprese pubbliche non a carico del Settore Pubblico in senso proprio.

In Italia le autorità responsabili della politica economica e mo-netaria utilizzano a fini operativi un altro concetto di disavanzo, il fabbisogno del Settore Statale (Tesoro), che consolida il fabbisogno della Amministrazione Centrale e di alcune operazioni minori di Te-soreria con quello (gravante sul Tesoro) della Cassa Depositi e Pre-stiti e delle Aziende Autonome. L'imposizione di « tetti » massimi all'espansione del disavanzo pubblico riguarda appunto solo il Set-tore Statale (Tesoro), come recentemente è avvenuto nei vincoli im-posti nello « stand-by » del Fondo e nel prestito rinnovatoci dalla Comunità Europea. Le ragioni di tale trattamento sono contingenti e riguardano l'incapacità dell'operatore pubblico del nostro paese di produrre tempestivamente dati mensili sul disavanzo lordo di cassa (fabbisogno) del Settore Pubblico in senso proprio, disaggregato nelle sue varie componenti. Solo il fabbisogno di cassa del Settore Statale è conosciuto e pubblicato mensilmente e rende, perciò, possibile se-guire l'andamento nell'anno dell'indebitamento lordo.

« tetto » all'espansione del disavanzo del Settore Statale, in parti-colare.

D'altro canto, la fissazione del « tetto » nei confronti del disa-vanzo lordo (fabbisogno) del Settore Statale (Tesoro), invece cbe del-l'indebitamento netto, include le operazioni di intermediazione che il Settore Statale effettua nei confronti degli altri componenti del Settore Pubblico. In questo modo si inquina il significato economico del disavanzo, perché a parità di sottrazione di risorse da parte del Settore Pubblico e del Settore Statale si può realizzare una diversa attività di intermediazione. Se il Settore Statale osserva il « tetto » non riducendo l'indebitamento netto, ma la propria attività di inter-mediazione, può avvenire che tale attività venga soddisfatta egual-mente dal sistema creditizio, lasciando invariata la situazione finan-ziaria del Settore Pubblico, che mostra un miglioramento solo fit-tizio e, quindi, aggravando la stretta per il settore privato che deve competere sul mercato del credito con componenti del Settore Pub-blico (11). È appunto quanto è avvenuto nel 1974: come vedremo me-glio più avanti, il vincolo (il « tetto ») è stato osservato, da un lato, riducendo i flussi dei trasferimenti soprattutto a favore degli Enti locali e previdenziali e, dall'altro, limitando le operazioni di inter-mediazione a favore degli altri componenti del Settore Pubblico, che hanno dovuto ricorrere al sistema creditizio. In parte ciò deriva dalla mancata imposizione di un « tetto » alle operazioni degli Enti locali e di previdenza, inclusi gli ospedali, che, quindi, premono sul sistema creditizio per soddisfare il proprio fabbisogno. L'imposizione di un « tetto » massimo dovrebbe interessare il fabbisogno del Settore Pub-blico e non solo quello del Settore Statale.

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limita a consolidare, da un lato, lo Stato con le Aziende autonome, dall'altro, l'Amministrazione Centrale con gli Enti locali e previ-denziali nella Pubblica Amministrazione senza includere le Aziende autonome. Per i due anni disponibili il consuntivo è stato fornito dalla relazione della Banca d'Italia per la prima volta nel 1973. T A V O L A 1. - Il consuntivo di cassa del Settore Pubblico ( 1 ) (miliardi)

1972 1973 percentuale Aumento 1973

A. Entrate correnti

Vendita di beni e servizi Trasferimenti Redditi da capitale 25.076 20.858 1.615 958 1.645 28.397 23.843 1.710 1.067 1.777 13.2 14.3 5,9 11.4 8,0 B. Spese correnti

Acquisto di beni e servizi

27.202 12.731 8.704 2.286 3.481 32.218 15.264 10.093 2.864 3.997 18,5 19,9 15,9 25,3 14,8 C. Saldo corrente (risparmio netto) . . . - 2.126 - 3.821 - 79,7 D. Entrate in conto capitale (2) . . . • 37 38 —

E. Spese in conto capitale (investimenti diretti)

3.036 2.372

3.587

2.759 18,1 16,3 F. Saldo del conto capitale (2) - 2.999 - 3.549 - 18,3 G. Saldo complessivo (disavanzo netto) (3) - 5.125 - 7.370 - 43,8

(1) Consolida le operazioni della Pubblica Amministrazione e delle Aziende autonome. La Pubblica Amministrazione a sua volta comprende la Amministra-zione Centrale, gli Enti locali territoriali e gli Enti di previdenza.

(2) Esclude gli ammortamenti.

(3) Al netto dei crediti concessi dal settore (indebitamento netto).

F O N T E : B A N C A D ' I T A L I A , Assemblea generale ordinaria dei partecipanti, 1973, p. 243.

Pubblica Amministrazione e del Settore Statale (Tesoro), che vengono normalmente utilizzati come indicatori dell'andamento della finanza pubblica. Poiché, al momento in cui scriviamo, mancano indicazioni sull'andamento del consuntivo 1974, non è possibile valutare l'even-tuale miglioramento della situazione finanziaria che, come vedremo, risulta dall'andamento della gestione dello Stato e del Settore Sta-tale nel 1974.

Il consuntivo del Settore Pubblico appena considerato è otte-nuto consolidando i conti della Pubblica Amministrazione con quelli delle Aziende autonome che risultano dalla contabilità nazionale. Si tratta di valutazioni che mirano a misurare la formazione dell'inde-bitamento netto della Pubblica Amministrazione e delle Aziende au-tonome. La Banca d'Italia, da parte sua, procede a valutare per lo stesso Settore Pubblico (12), il fabbisogno e l'indebitamento netto sulla base non della formazione, ma della sua copertura, attraverso dati provenienti dal Tesoro, dalla Banca d'Italia e dalla Centrale dei rischi. A causa di errori nelle due rilevazioni, che non è stato possi-bile correggere, i valori dell'indebitamento netto non coincidono: quelli della valutazione della Banca d'Italia sono in genere superiori a quelli della contabilità nazionale di un ammontare che varia dal 10 al 20 per cento a seconda degli anni (Tavola 2). Nel 1973, ad esem-pio, l'indebitamento netto del Settore Pubblico rilevato dalla Banca d'Italia è stato di ben 787 miliardi superiore a quello indicato in contabilità nazionale. Di conseguenza, in tale anno l'indebitamento netto del Settore Pubblico sale dal 9,1 al 10,1 per cento del prodotto nazionale.

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in realtà meno consistente di quello che appare dall'andamento dei conti dello Stato.

T A V O L A 2. - Fabbisogno e indebitamento netto del Settore Pubblico ( 1 ) (miliardi)

1 9 7 2 1 9 7 3 1 9 7 4 a m m o n t . % R N L a m m o n t . % R N L a m m o n t . % R N L Fabbisogno ( a ) (b) 7313 10,5 9275 11,4 9530 9,8 Indebitamento netto ( a ) (b) 5125 6299 7,4 9,1 7370 8157 10,1 9,1

(1) I valori indicati alle lettere (a) e (b) sono, rispettivamente, quelli misurati dalla contabilità nazionale sulla base dei dati di formazione e quelli ottenuti dalla Banca d'Italia sulla base dei dati di copertura. RNL è il reddito nazionale lordo ai prezzi di mercato.

F O N T E : B A N C A D ' I T A L I A , Assemblea generale ordinaria dei partecipanti, 1 9 7 3 e « Bol-lettino mensile ».

Come si è rilevato nella Premessa, il fabbisogno lordo del Set-tore Pubblico non rappresenta l'ammontare delle risorse richieste dal « Governo » per i propri bisogni al di sopra delle entrate tributarie e extratributarie, poiché in tale fabbisogno è inclusa l'attività di in-termediazione svolta a favore di terzi esterni al Settore Pubblico. Bisogna allora guardare non al fabbisogno lordo, ma all'indebita-mento al netto dei crediti concessi. Ma anche questo valore non mi-sura strettamente il sovraddetto assorbimento di risorse, perché una parte di esso è destinata ad essere trasferita al settore produttivo « privato ». Nel 1973 e nel 1974 i contributi alla produzione secondo la contabilità nazionale hanno raggiunto, rispettivamente, 1443 e 1726 miliardi, cioè circa il 20 per cento dell'indebitamento netto del set-tore Pubblico.

D'altro canto, vi sono risorse utilizzate dal Settore Pubblico per i propri bisogni che non sono computate nell'indebitamento netto, grazie ad artifici contabili. Nel 1974, ad esempio, non sono stati com-putati nei conti del Settore Pubblico circa 1000 miliardi di interessi, che sono stati addebitati alla gestione di Tesoreria, né le spese degli enti ospedalieri non riconosciute nei bilanci degli enti mutualistici,

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che hanno incrementato il debito occulto a carico degli ospedali. Nel loro insieme, le spese non registrate non dovrebbero discostarsi so-stanzialmente dalle risorse che il Settore Pubblico trasferisce al set-tore « privato ».

5. Dall'andamento del consuntivo di cassa della Pubblica Am-ministrazione nel periodo 1970-1973 (Tavola 3) è possibile individuare le principali caratteristiche della finanza pubblica negli ultimi anni :

a) l'esplosione del disavanzo netto complessivo (indebitamento netto) dopo il 1970, che dal 2,5 per cento del prodotto nazionale in tale anno passa al 7,9 per cento nel 1973 (13) ;

b) l'elevato ritmo di aumento delle spese correnti, superiore sino al 1973 a quello del prodotto nazionale (di gran lunga nel 1971 e nel 1972, in misura più contenuta nel 1973);

c) l'insufficiente ritmo di aumento delle entrate, particolar-mente delle entrate tributarie, rispetto a quello del prodotto nazio-nale e delle spese correnti;

d) la formazione di un risparmio negativo nel 1971 e il suo consolidamento in dimensioni via via crescenti nei due anni suc-cessivi ;

e) lo scarso dinamismo delle spese in conto capitale, a causa di difficoltà legislative e amministrative.

del reddito nazionale (al eosto dei fattori). Dal 1971 sino al 1973 il risparmio negativo della P.A. supera il flusso di risparmio delle imprese. Il risparmio familiare supera quello complessivo. Come scrive il Baffi, « ha inizio il giuoco delle illusioni, che sembra destinato a continuare, per cui il risparmio delle Famiglie non si traduce inte-ramente in accumulazione di ricchezza reale » (11). Si riduce, di con-seguenza, la quota del risparmio netto, che negli ultimi tre anni è passata dal 16,3 al 12,9 per cento del reddito nazionale al costo dei fattori. Se nel 1974 si fosse formata la stessa quota di risparmio del 1972, si sarebbe realizzato un maggiore risparmio di circa 2600 mi-liardi.

T A V O L A 4 . - Risparmio netto della Pubblica Amministrazione, delle Famiglie e delle

Imprese in relazione al reddito nazionale (al costo dei fattori) (per cen-to) (1) 1 ,

Risparmio n e t t o

Totale della P A delle Famiglie delle Imprese

1 9 6 1 4 , 7 1 4 , 5 2 , 9 2 2 , 1 1 9 6 2 4 , 4 1 5 , 2 1 . 9 2 1 , 5 1 9 6 3 3 , 8 1 3 , 9 1.1 1 8 , 8 1 9 6 4 4 , 3 1 3 , 4 0 , 9 1 8 , 6 1 9 6 5 0 , 8 1 5 , 7 2 , 0 1 8 , 5 1 9 6 6 0 , 4 1 4 , 5 2 . 6 1 7 , 5 1 9 6 7 2 , 5 1 3 , 3 2 , 2 1 8 , 0 1 9 6 8 1 , 6 1 4 , 2 3 , 0 1 8 , 0 1 9 6 9 1 . 0 1 5 , 8 3 , 0 1 9 , 8 1 9 7 0 1 , 6 1 5 , 0 1 , 9 1 8 . 5 1 9 7 1 — 1 , 4 1 8 , 2 0 , 1 1 6 , 9 1 9 7 2 - 3 , 7 1 9 , 2 0 , 6 16,1 1 6 , 3 ( 2 ) 1 9 7 3 - 5 . 2 1 8 , 9 1 , 3 1 5 , 0 - 4 , 0 ( 3 ) 1 5 , 2 ( 2 ) 1 9 7 4 - 1 , 9 ( 3 ) 1 2 , 9 ( 2 )

(1) Per la definizione di Pubblica Amministrazione, cfr. Tavola 3.

(2) Sul reddito nazionale netto al costo dei fattori calcolato dalla Relazione generale 1974.

(3) In base alla nuova contabilità SEC utilizzata nella Relazione generale 1974.

F O N T E : I S T A T , Annuario di contabilità nazionale, voi. I L I , 1 9 7 3 ; B A N C A D ' I T A L I A ,

Assemblea generale ordinaria dei partecipanti, vari anni: M I N I S T E R O D E L B I L A N C I O ,

Relazione generale 1974; OCSE, Conti nazionali, vari anni.

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Il disavanzo netto della P.A., contenuto intorno al 2,5 per cento del prodotto nazionale nel 1970, ha raggiunto in media nel periodo 1971-1973 il 6,1 per cento, con un massimo del 7,9 per cento nel 1973 (Tavole 3 e 5). Proprio nel 1973 si realizza il più forte aumento del disavanzo, quando, invece, sarebbe stato opportuno un suo con-tenimento, in quanto il livello e il tasso di aumento della domanda erano tali, almeno nella seconda parte dell'anno, da indicare un sur-riscaldamento dell'economia. La politica fiscale in tale anno è stata, dunque, destabilizzatrice.

T A V O L A 5 . - Il disavanzo della Pubblica Amministrazione in alcuni Paesi nel periodo

1971-73, in relazione al prodotto nazionale (per cento) (1)

Disavanzo della P.A. (1971-73) (2) Belgio . . . Francia . . Germania (3) Giappone Italia (4) Regno Unito Stati Uniti . 3,4 - 0,3 0,3 1,4 6,4 2,1 1,7 (1) Per la definizione di Pubblica Amministrazione, cfr. Tavola 3. I paesi industrializzati non indicati nella Tavola nei tre anni considerati hanno tutti regi-strato avanzi di bilancio.

(2) Il segno — significa avanzo. (3) Solo Governo Federale.

(4) Disavanzo del Settore Statale (Tesoro) = 8,7.

F O N T E : I N T E R N A T I O N A L M O N E T A R Y F U N D , « International Financial Statistica ».

un avanzo trascurabili (0,3 per cento). Nello stesso periodo gii altri paesi industrializzati lianno tutti registrato un avanzo. Purtroppo, come si è detto, nel nostro paese una parte crescente del disavanzo nel periodo 1971-1973 è stata determinata dalla parte corrente, senza procedere ad alcuna accumulazione, annullando una quota sostanziale, sino ad un terzo nel 1973, del risparmio delle famiglie. Questo feno-meno è indice dell'aumentato prezzo nel periodo dei fenomeni di inef-ficienza e di spreco che contraddistinguono l'operare della Pubblica Amministrazione.

L'esame del consuntivo per il 1971 sembra indicare che non solo si è riusciti ad arrestare il peggioramento della finanza pubblica, ma che addirittura si sarebbe registrato un consistente miglioramento. Secondo le previsioni per il 1971 il disavanzo complessivo avrebbe do-vuto raggiungere 7580 miliardi, pari al 7,8 per cento del prodotto nazionale (7,9 per cento nel 1973). Si è avuto, invece, un conteni-mento effettivo del saldo complessivo in 1911 miliardi, oltre 2500 mi-liardi in meno del preventivo (15). Il disavanzo complessivo netto della Pubblica Amministrazione è passato da 5638 miliardi nel 1973 a 1911 miliardi nel 1971, cioè dal 7 al 5 per cento del prodotto na-zionale. Nel 1971 la Pubblica Amministrazione è riuscita a ridurre la formazione di risparmio negativo di oltre il 10 per cento rispetto all'anno precedente; infatti il risparmio negativo nei due anni è pas-sato da 2700 a 1169 miliardi. In termini reali la riduzione è stata pari a oltre il 50 per cento (dal 1 si è passati all'I,9 per cento del reddito nazionale al costo dei fattori).

Per quali ragioni il disavanzo registrato nel 1971 è stato così ampiamente inferiore a quello risultante in base alle previsioni ini-ziali? Si può ritenere che alcune delle cause del deterioramento della finanza pubblica abbiano cominciato a venire meno? Per rispondere è necessario considerare attentamente i modi con cui si sono potuti raggiungere risultati apparentemente al di sopra delle più rosee aspet-tative.

La riduzione nella formazione di risparmio negativo è quasi in-teramente dovuta allo Stato. Infatti mentre gli Enti locali hanno solo lievemente diminuito il proprio risparmio negativo (da 592 a 492 miliardi) e gli Enti di previdenza hanno ridotto il proprio

sparano di circa 350 miliardi, lo Stato ha più che dimezzato il pro-prio saldo negativo di parte corrente (da 2543 a 1000 miliardi) (16). Anche la riduzione del disavanzo complessivo netto della Pubblica Amministrazione è da attribuire all'azione dello Stato, che ha più clie compensato la torte riduzione del saldo positivo degli Enti di previdenza, mentre gli Enti locali hanno praticamente mantenuto i risultati del 1973 (Tavola 6). Da questa Tavola risulta clie il passag-gio dal precedente schema dei conti nazionali al nuovo sistema mo-difica alquanto i saldi delle diverse componenti della Pubblica Am-ministrazione; in particolare mentre i saldi negativi degli Enti locali si riducono a causa del nuovo trattamento che assegna le imposte de-volute dallo Stato agli Enti locali all'ente che ne beneficia invece che a quello che le riscuote, il saldo negativo degli Enti previdenziali nel 1973 si trasforma in un saldo positivo soprattutto a causa di una rettifica in entrata di oltre 500 miliardi per contributi sociali riscossi in più rispetto alle precedenti valutazioni.

T A V O L A 6 . - Il disavanzo netto della Pubblica Amministrazione (miliardi) 1970 1971 1972 1973 1973 (1) 1974 (1) Amministrazione Centrale . . Stato - 1.110 - 1.304 - 2.246 - 2.214 - 2.640 - 2.749 - 4.516 - 5.081 - 4.896 - 5.072 - 3.760 - 3.710 Amministrazione locale . . . - 801 - 906 - 1.062 - 1.657 - 1.207 - 1.219 Enti di previdenza + 463 + 207 - 815 - 223 + 465 + 68 Totale - 1.447 - 2.945 - 4.517 - 6.396 - 5.638 - 4.911 (1) Secondo il nuovo sistema SEC utilizzato dalla Relazione generale 1974. I valori non sono comparabili con quelli della serie precedente.

FONIE: MINISTERO DEL BILANCIO, Relazione generale, vari anni.

la pressione fiscale è aumentata di oltre un punto percentuale rispetto al 1973. Ma, come vedremo meglio più avanti quando ci occuperemo delle entrate dello Stato, praticamente l'aumento è stato determinato da provvedimenti discrezionali e da eventi che in gran parte sono eccezionali e non destinati a produrre effetti sugli esercizi futuri. Non si può, pertanto, affermare che il risultato positivo conseguito nel 1974 potrà facilmente essere ripetuto negli esercizi futuri, se non si riuscirà ad aumentare le entrate con una drastica riduzione del-l'evasione.

Le maggiori entrate disponibili nel 1974 sono state, quindi, de-stinate alla riduzione del disavanzo di parte corrente e questa ridu-zione, a sua volta, ha contribuito a contenere il disavanzo comples-sivo. Questo risultato è stato reso possibile dal contenimento delle spese correnti, che sono aumentate meno del reddito nazionale (del 16,7 contro l'aumento del 20,0 per cento di quest'ultimo). In verità, questo miglioramento sul lato delle spese (negli ultimi quattro anni il tasso di incremento delle spese correnti era sempre stato superiore a quello del reddito nazionale) è stato realizzato trasferendo spese al futuro e, quindi, appesantendo la gestione dei prossimi esercizi. Tra queste spese, come si è visto, per lo Stato vi sono interessi per quasi 1000 miliardi, non contabilizzati nel consolidato della P.A., perché attribuiti alla gestione di Tesoreria e 1748 miliardi per il ripiano dei debiti delle mutue nei confronti degli ospedali, clie non sono stati versati nel 1974. In questa situazione è da prevedersi che la gestione della P.A. nel 1975 non potrà ripetere i risultati del 1974, anche per-ché su di essa peseranno ingenti oneri sociali indotti dalla crisi e dal processo inflazionistico (in particolare maggiori spese per pen sione, rendite e indennità, e per assegni familiari) e oneri derivanti dall'assunzione da parte delle Regioni dell'assistenza ospedaliera, che negli ultimi anni non erano rilevati nei conti della P.A., rappresen-tando un indebitamento occulto.

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Il sostanziale miglioramento nella situazione finanziaria della P.A., che risulta dalla riduzione dell'indebitamento nel 1974, è, dun-que, in gran parte solo apparente. Questa conclusione è suffragata non solo dalle indicazioni di cui sopra, ma anche da quanto rileve-remo quando esaminerileve-remo i conti consuntivi del Tesoro e degli Enti locali e di previdenza. La maggior parte delle cause di deteriora-mento della situazione della finanza pubblica non è ancora stata ri-mossa.

6. Seguendo l'andamento dei conti del Settore Statale (Tesoro) nel periodo 1970-1974 è possibile valutare quello del bilancio dello Stato, nonché il fabbisogno delle operazioni speciali del Tesoro e della Cassa DD.PP. e delle Aziende autonome. Nei conti del Settore Sta-tale il consolidamento delle operazioni degli enti annessi allo Stato con quelle dello Stato (la Amministrazione centrale) si realizza per la maggior parte attraverso le spese che affluiscono direttamente dallo Stato a detti enti come entrate e attraverso la registrazione delle altre operazioni di tali enti nei conti di Tesoreria. Tradizionalmente il bilancio dello Stato riveste ancora grande importanza, poiché rap-presenta circa i due terzi della spesa complessiva della Pubblica Am-ministrazione e indica, sotto l'aspetto delle spese effettuate nell'eser-cizio, la realizzazione del bilancio approvato dal Parlamento. Come risulta dalla Tavola 7, il peggioramento della situazione finanziaria dello Stato raggiunge il suo culmine nel 1973, quando il fabbisogno complessivo più che raddoppia rispetto all'anno precedente, pervenen-do ad un massimo storico di 7.372 miliardi. Il salpervenen-do di parte corrente (risparmio negativo) più che triplica rispetto al 1972 con un ammon-tare di 2.379 miliardi. Sino al 1970 lo Stato aveva contribuito posi-tivamente alla formazione del risparmio nazionale; con il 1970 si ha per la prima volta un risparmio negativo che permane nell'anno suc-cessivo circa nello stesso ordine di grandezza per poi crescere deci-samente nel 1972 e poi, soprattutto, nel 1973.