CORSI DI FORMAZIONE E DI AGGIORNAME NTO PROFE SSIONALE PE R I MAGISTRATI
SE TTIMANE DI
FORMAZIONE DE DICATE AI DIRIGE NTI
DE GLI UFFICI GIUDIZIARI
FRASCATI, 18-22 aprile 1994 FIUGGI, 17-21 ottobre 1994
FRASCATI, 9-11 n ovem bre 1995 - 5-7 febbraio 1996
QUADERNI
Consiglio Superiore della Magistratura del
QUADERN I DEL
CON S IGLIO S UPERIORE DELLA MAGIS TRATURA An n o 1998, N u m ero 103
Pu bblicazion e in tern a per l’Ordin e giu diziario cu rata dalla Non a com m ission e tirocin io
e form azion e profession ale
INDICE
IL DIRIGE NTE DE LL’ORDINAME NTO
Il con ferim en to degli in carich i direttivi e sem idirettivi . . . .
(Fran co Fian dan ese) . . . 13 Il dirigen te dell’u fficio giu diziario: m agistrato-m an ager o
m an ager-m agistrato?
(Fran co Providen ti) . . . 49 I dirigen ti degli u ffici giu diziari n ella n orm ativa vigen te:
evolu zion e e prospettive
(Lu igi S cotti) . . . 59 Il dirigen te dell’u fficio giu diziario tra “potere” e “respon sa-
bilità”
(Giu seppe S everin i) . . . 77
LE FUNZIONI DE L DIRIGE NTE : PROBLE MI CONNE SSI
Program m azion e del lavoro e con trollo della produ ttività
(R oberto Parziale) . . . 99 Il dirigen te dell’u fficio giu diziario n ella n orm azion e del
C.S.M.
(Giu seppe S alm è) . . . 129 L’an alisi del lavoro e il con trollo della produ ttività
(Paolo Vercellon e) . . . 161
Le relazion i del dirigen te con il can celliere e i fu n zion ari, con i m agistrati e l’assem blea dell’u fficio con il pu bblico
(Clau dio Viazzi) . . . 161
IL DIRIGE NTE DE LL’UFFICIO GIUDICANTE La direzion e dell’u fficio giu dican te, ovvero la form azion e dei collegi e l’assegn azion e degli affari; i poteri-doveri di sorveglian za del capo dell’u fficio su l person ale di m agistra- tu ra e am m in istrativo
(Virgin io An edda) . . . 207 L’organ izzazion e degli u ffici di pretu ra dopo l’istitu zion e
delle sedi distaccate
(E n rico Baron e) . . . 223 Le fu n zion i di sorveglian za e di coordin am en to del presi-
den te del tribu n ale su i giu dici di pace
(R affaele Di Fiore) . . . 239 An alisi del lavoro e con trollo della produ ttività
(Fran can ton io Gran ero) . . . 249
IL DIRIGE NTE DE LL’UFFICIO RE QUIRE NTE Il procu ratore gen erale presso la Corte d’Appello e i su oi com piti di organ izzazion e e di vigilan za
(Giu lio Catelan i) . . . 277 Rapporti tra capi degli u ffici e sostitu ti
(E n n io Fortu n a) . . . 287 Procu ratore n azion ale, procu ratore distrettu ale an tim afia e
sin goli procu ratori: rapporti reciproci
(Corrado Lem bo) . . . 309
Rapporti tra procu ratore capo e sostitu ti
(Vittorio M ele) . . . 331 Procu ratore della Repu bblica, procu ratore distrettuale, pro-
cu ratore n azion ale an tim afia e reciproci rapporti
(Bru n o S iclari) . . . 351 Obbligatorietà dell’azion e pen ale ed effettività del su o ser-
vizio
(Vladim iro Zagrebelsk y) . . . 375
LE RISORSE UMANE : IL PE RSONALE DI MAGISTRATURA E AMMINISTRATIVO
La gestion e del person ale di m agistratu ra (applicazion i e su pplen ze)
(Dom en ico Carcan o) . . . 393 Il person ale giu diziario e lo svilu ppo delle carriere
(Carolin a Fon tecch ia) . . . 415
LE RISORSE MATE RIALI La gestion e delle risorse fin an ziarie dell’u fficio
(Giu seppe Belsito) . . . 437 La gestion e delle risorse fin an ziarie
(Catello Pan dolfi) . . . 453
APPE NDICE
Com e il dirigen te dell’u fficio vede se stesso: relazion e di Fran cesco M elon i su l qu estion ario presen tato in occasion e
dell’in con tro di Fiu ggi, 17-21 ottobre 1994 . . . 467
Il volu m e raccoglie u n a scelta fra le relazion i ten ute n egli in con tri di stu dio del 18-22 aprile 1994 (Frascati), 17-21 ottobre 1994 (Fiu ggi), 9-11 n ovem bre 1995 (Frascati), 5-7 febbraio 1996 (Frascati).
Ven gon o qu i riproposte le relazion i con cern en ti argom en ti di carattere gen erale (in qu adram en to della figu ra dirigen ziale, profili n orm ativi e istitu zion ali, elaborazion e delle relative problem atich e n ella n orm azion e secon daria del C.S.M.) o ch e rigu ardan o aspetti pecu liari della fu n zion e direttiva, estran ei alle trattazion i corren ti e all’esperien za di ch i con la realtà dirigen ziale n on abbia avu to m odo di con fron tarsi direttam en te.
Le relazion i del secon do tipo costitu iscon o n el loro in siem e u n corpu s, destin ato ad arricch irsi n el tem po, di in form azion i e aggior- n am en ti in dispen sabili per il govern o dell’u fficio, n on sem pre altri- m en ti reperibili.
Ven gon o om esse le relazion i dedicate a problem atiche con tin gen - ti o ch e posson o com u n qu e trovare sede in altre raccolte (com e qu el- le relative ai problem i organ izzativi, orm ai largam ente su perati, con - n essi alla riform a della procedu ra civile), n on ch è i con tribu ti rivolti ad illu strare aspetti particolari im pliciti n elle tem atich e oggetto di rela- zion i più recen ti o di più am pio respiro.
Son o altresì esclu se, poten do la m ateria trattata trovare posto in a ltr i p iù a ggior n a ti con testi, le r ela zion i r igu a r d a n d i l’in for - m atizzazion e degli u ffici giu diziari.
IL DIRIGE NTE
DE LL’ORDINAME NTO
IL CONFE RIME NTO DE GLI INCARICH I DIRE TTIVI E SE MIDIRE TTIVI
R elatore:
dott. Fran co FIANDANE SE
M agistrato applicato al M assim ario della Cassazion e
In dividu azion e degli u ffici direttivi.
L’in dividu azion e degli u ffici direttivi ch e posson o essere con feriti a m agistrati di corte di appello è con ten u ta n ell’art. 5 della legge 25 lu glio 1966 n . 570, così com e risu lta m odificato dall’art. 31 del D.P.R.
22 settem bre 1988 n . 449:
“1) presiden te dei tribu n ali ordin ari e dei tribu n ali per i m in o- ren n i (1) e procu ratore della Repu bblica presso i tribu n ali m edesim i;
2) pretore n elle pretu re aven ti sede n el capolu ogo di circon dario e procu ratore della Repu bblica presso le stesse pretu re”.
In relazion e a tale elen cazion e è da precisare ch e il D.L. 25 set- tem bre 1989 n . 327 h a con ferito la titolarità di alcu n e pretu re circon - dariali a m agistrati con fu n zion i di cassazion e, in oltre, è da aggiu n ge- re ch e l’art. 70-bis della legge 26 lu glio 1975 n . 354, aggiu n to dall’art.
23 della legge 10 ottobre 1986 n . 663, prevede il con ferim en to ad u n m agistrato d’appello delle fu n zion i di presiden te del tribu n ale di sor- veglian za n elle sezion i distaccate di corte di appello.
L’art. 6 della legge 24 m aggio 1951 n . 392 elen ca gli u ffici direttivi ch e posson o essere con feriti a m agistrati di cassazion e:
“1) di prim o presiden te della Corte di Cassazion e;
2) di procu ratore gen erale presso la Corte di Cassazion e e di pre- siden te del Tribu n ale su periore delle acqu e pu bblich e;
(1) Su l con ferim en to della presiden za del tribu n ale per i m in oren n i ad u n m agi- strato di corte di appello v. an ch e art. 50, com m a 1 R.D. 30 gen n aio 1941 n . 12 e art. 2 R.D.L. 20 lu glio 1934 n . 1404.
3) di presiden te di sezion e della Corte di Cassazion e ed avvoca- to gen erale presso la stessa Corte, di presiden te delle Corti d’appello e di procu ratore gen erale presso le stesse Corti;
4) di presiden te di tribu n ale e di procu ratore della Repu bblica n elle sedi in dicate n ella tabella L an n essa all’ordin am en to giu diziario approvato con regio decreto 30 gen n aio 1941, n u m ero 12, e su ccessi- ve m odificazion i” (2).
A tale elen cazion e bisogn a aggiu n gere:
a) il Presiden te aggiu n to della Corte di Cassazion e, equ iparato, a tu tti gli effetti, al procu ratore gen erale presso la stessa Corte (art. 1 legge 4 gen n aio 1963 n . 1);
b) il presiden te del tribu n ale di sorveglian za (art.70-bis legge 26 lu glio 1975 n . 354, aggiu n to dall’art. 23 della legge 10 ottobre 1986 n . 663);
c) il titolare di alcu n e pretu re circon dariali in dividu ate dall’art.
1, com m a 3, del D.L. 25 settem bre 1989 n . 327, con vertito dalla legge 24 n ovem bre 1989 n . 380, n on ch é il procu ratore della Repu bblica presso le stesse pretu re circon dariali, per disposto della legge 5 m arzo 1991 n . 71 (3);
Gli u ffici direttivi di presiden te di sezion e della Corte di Cassazio- n e e avvocato gen erale presso la stessa Corte, di presiden te delle corti d’appello e di procu ratore gen erale presso le stesse Corti son o defin iti
“su periori” dall’art. 19 della legge 20 dicem bre 1973 n . 831.
Il D.L. 20 n ovem bre 1991 n . 367, con vertito con m odificazion i n ella legge 20 gen n aio 1992 n . 8, u lteriorm en te m odificato dalla legge 7 agosto 1992 n . 356, h a istitu ito (art. 13, com m a 3) n ell’am bito della procu ra gen erale presso la Corte di Cassazion e il posto di procu ratore n azion ale an tim afia con fu n zion i di m agistrato di cassazion e. Per la n om in a si applica, per espresso disposto del com m a 3 dell’art.76-bis ord. giu d., in serito dall’art. 6 del citato D.L., la procedu ra prevista dal- l’art. 11 della legge 24 m arzo 1958 n . 195 per il con ferim en to degli u ffi- ci direttivi (4).
(2) Son o i tribu n ali di Bari, Bologn a, Catan ia, Firen ze, Gen ova, Milan o, Palerm o, Rom a, Torin o, Trieste e Ven ezia.
(3) Son o le pretu re di Bari, Bologn a, Catan ia, Firen ze, Gen ova, Milan o, Napoli, Palerm o, Rom a, Torin o, Trieste e Ven ezia.
(4) L’art. 76-bis, n el testo aggiorn ato, è così form u lato: 76-bis. (Procu ratore n azio-
Dalle citate disposizion i sem brerebbe possibile iden tificare i caratteri distin tivi dell’in tera categoria degli u ffici direttivi e cioè la direzion e di u n au ton om o e in dipen den te u fficio giudiziario (separato su l pian o stru ttu rale dalla restan te organ izzazion e giu diziaria) e la corrispon den te titolarità dei m agistrati ch e n e son o in vestiti, oltrech é di fu n zion i giu risdizion ali, di poteri am m in istrativi di organ izzazion e del lavoro e degli u ffici in tern i e di sorveglian za su i m agistrati e su l person ale au siliario (5). Peraltro, tali caratteri distin tivi sem bran o dif- ficilm en te applicabili agli u ffici direttivi presso la Corte Su prem a di Cassazion e, diversi da qu elli di Prim o Presiden te e Procu ratore gen e- rale.
Si ricorda ch e a n orm a dell’art. 3 del R.D. 8 aprile 1940 n . 830 la direzion e dell’u fficio legislativo del Min istero di grazia e giu stizia è riservata ad u n m agistrato di cassazion e n om in ato alle fu n zion i diret- tive su periori; a n orm a dell’art. 1 della legge 12 agosto 1962 n . 1311 le fu n zion i di capo dell’ispettorato gen erale son o riservate ad u n m agi- strato di cassazion e con u fficio direttivo; la attribu zion e di fu n zion i di com m issario agli u si civici, ch e, dopo la sen ten za della Corte Costitu - zion ale n . 398 del 5-13 lu glio 1989 è stata ricon osciu ta di com peten za del Con siglio Su periore della Magistratu ra, è prevista dall’art. 27 della
n ale an tim afia). - 1. Nell’am bito della procu ra gen erale presso la Corte di Cassazion e è istitu ita la Direzion e n azion ale an tim afia. - 2. Alla Direzion e è preposto u n m agistrato di Cassazion e, scelto tra coloro ch e h an n o svolto an ch e n on con tin u ativam en te, per u n periodo n on in feriore a dieci an n i, fu n zion i di pu bblico m in istero o giu dice istru ttore, su lla base di specifich e attitu din i, capacità organ izzative ed esperien ze n ella trattazio- n e di procedim en ti relativi alla crim in alità organ izzata. L’an zian ità n el ru olo pu ò esse- re valu tata solo ove risu ltin o equ ivalen ti i requ isiti profession ali. - 3. Alla n om in a del procu ratore n azion ale an tim afia si provvede con la procedu ra prevista dall’articolo 11, terzo com m a, della legge 24 m arzo 1958, n . 195. L’in carico h a du rata di qu attro an n i e pu ò essere rin n ovato u n a sola volta. - 4. Alla Direzion e son o addetti, qu ali sostitu ti, m agistrati con fu n zion e di m agistrati di Corte di Appello, n om in ati su lla base di spe- cifich e attitu din i ed esperien ze n ella trattazion e di procedim en ti relativi alla crim in a- lità organ izzata. Alle n om in e provvede il Con siglio Su periore della Magistratu ra, sen - tito il procu ratore n azion ale an tim afia. Il procu ratore n azion ale an tim afia design a u n o o più dei sostitu ti procu ratori ad assu m ere le fu n zion i di procu ratore n azion ale an ti- m afia aggiu n to. - 5. Per la n om in a dei sostitu ti, l’an zian ità n el ru olo pu ò essere valu ta- ta solo ove risu ltin o equ ivalen ti i requ isiti profession ali. - 6. Al procu ratore n azion ale an tim afia son o attribu ite le fu n zion i previste dall’articolo 371-bis del codice di proce- du ra pen ale. - 6-bis. Prim a della n om in a disposta dal Con siglio Su periore della Magi- stratu ra, il procu ratore gen erale presso la Corte di cassazion e applica, qu ale procu ra- tore n azion ale an tim afia, u n m agistrato ch e possegga, all’epoca dell’applicazion e, i requ isiti previsti dal com m a 2.
(5) Così la delibera del C.S.M. 14 m aggio 1971, in N otiziario del C.S .M. 1971 n . 5.
legge 16 giu gn o 1927 n . 1766 a favore di “m agistrati di grado n on in fe- riore a qu ello di con sigliere di corte di appello”.
Con riferim en to all’ipotizzabile con ferim en to di fu n zion i direttive a m agistrati ch e all’atto del loro collocam en to fu ori ru olo sian o desti- n ati ai predetti in carich i, il Con siglio Su periore della Magistratu ra h a esclu so ch e “gli stessi, per il solo fatto della destin azion e in parola pos- san o otten ere u n con ferim en to di fu n zion i tipich e ed esclu sive dell’e- sercizio della giu risdizion e” (6).
Di recen te, però, il Con siglio di Stato h a riten u to ch e costitu isca u fficio giu diziario direttivo l’in carico di com m issario agli u si civici “la cu i con figu razion e specifica, n el qu adro degli u ffici direttivi (su perio- re o m en o), è in diretta relazion e con l’im portan za del com m issario e la qu alifica del m agistrato ad esso preposto” (7).
In dividu azion e degli in carich i sem idirettivi.
Il C.S.M. h a riten u to di dover en u cleare, da u ltim o con circolare n . 15098 del 30 n ovem bre 1993, u n a categoria di in carich i ch e h a den om in ato sem idirettivi, n on previsti da alcu n a specifica n orm a.
Tali in carich i son o:
“a. presiden te di sezion e di corte di appello e presiden te di sezio- n e di tribu n ale;
b. avvocato gen erale e procu ratore aggiu n to della Repubblica presso i tribu n ali e le pretu re circon dariali;
c. presiden te e presiden te aggiu n to della sezion e g.i.p. presso i tribu n ali;
d. con sigliere pretore n on dirigen te”.
Il Con siglio parla di “fu n zion i particolari” ch e im pon gon o “u n a diversa e più con gru a articolazion e dei param etri rispetto alla gen era- le disciplin a in m ateria di assegn azion e di posti ordin ari”. Si tratta di in carich i ai qu ali in eriscon o com piti dirigen ziali o, più esattam en te, di collaborazion e dirigen ziale.
Il Con siglio h a dettato u n a disciplin a particolare per tali in carich i, svin colan do il giu dizio su lle attitu din i dei can didati dalla predeterm i-
(6) Delibera del 12 aprile 1991.
(7) Così Con s. Stato, sez. IV, 12 m aggio 1993 n . 523.
n azion e di rigidi criteri valu tativi, assim ilan do, così, n otevolm en te il con ferim en to di dette “fu n zion i particolari” a qu elle dei veri e propri in carich i direttivi. An ch e la giu rispru den za am m in istrativa h a affer- m ato ch e i prin cipi da essa elaborati in m ateria di con ferim en to di in carich i direttivi valgon o u gu alm en te per qu elli sem idirettivi (8).
Procedim en to di con ferim en to degli u ffici direttivi.
Il procedim en to di con ferim en to degli u ffici direttivi è disciplin a- to dall’art. 11, com m a 3, legge 24 m arzo 1958 n . 195, su lla costitu zio- n e e su l fu n zion am en to del Con siglio Su periore della Magistratu ra, il qu ale stabilisce ch e:
“Su l con ferim en to degli u ffici direttivi, esclu si qu elli di pretore dirigen te n elle pretu re aven ti sede n el capolu ogo di circon dario e di procu ratore della Repu bblica presso le stesse pretu re, il Con siglio deli- bera su proposta, form u lata di con certo col Min istro per la grazia e giu stizia, di u n a com m ission e form ata da sei dei su oi com pon en ti, di cu i qu attro eletti dai m agistrati e du e eletti dal Parlam en to” (9).
L’art. 22 del regolam en to in tern o del Con siglio Su periore della Magistratu ra, approvato con delibera del 16 m arzo 1988, n el su o testo origin ario, ch e specificava la form u lazion e dell’art. 15 del preceden te regolam en to del 1976 e form alizzava u n a prassi di con tatti in form ali, prevedeva ch e la com m ission e sottopon esse “al Con siglio l’elen co degli aspiran ti, le proprie valu tazion i e le con seguen ti m otivate con - clu sion i, allegan do qu elle dei dissen zien ti ch e lo rich iedan o”, il Con si- glio esprim eva alla com m ission e “il proprio avviso” e qu in di la com - m ission e procedeva al con certo con il Min istro e n e riferiva al Con si- glio ch e deliberava.
Con delibera del 3 ottobre 1991, il Con siglio Su periore della Magi- stratu ra m odificava il citato art. 22 n el segu en te m odo:
“Per il con ferim en to degli u ffici direttivi previsti dall’u ltim o com - m a dell’art. 11 della legge 24 m arzo 1958, n . 195, la com m ission e com - peten te, previa apposita deliberazion e, in dica al Min istro l’elen co degli aspiran ti, le proprie valu tazion i e le con segu en ti m otivate con clu sion i,
(8) V. Con s. Stato, sez. IV, 3 dicem bre 1986 n . 823, in Con s. S tato 1986, 2696.
(9) Com m a prim a sostitu ito dall’art. 3 della legge 3 gen n aio 1981 n . 1, poi così m odificato dall’art. 32 D.P.R. 22 ottobre 1988 n . 449.
allegan do qu elle dei dissen zien ti ch e lo rich iedan o e procede al con - certo.
All’esito riferisce al Con siglio ch e delibera.
Per il con ferim en to degli u ffici direttivi, per i qu ali n on h a lu ogo il con certo con il Min istro, il Con siglio delibera su lle proposte della com m ission e form u late con le m odalità previste dal prim o com m a.
Il Con siglio si esprim e sem pre con voto palese”.
Tale m odifica trae origin e dalla n ota vicen da ch e h a portato il Con siglio Su periore della Magistratu ra a sollevare con flitto di attribu - zion i n ei con fron ti del Min istro di Grazia e Giu stizia, in relazion e al rifiu to, opposto dallo stesso Min istro, di dar corso, m edian te la pro- posta del relativo decreto del Presiden te della Repu bblica, alla n om i- n a del presiden te della Corte di appello di Palerm o deliberata dal Con - siglio Su periore della Magistratu ra n ella sedu ta dell’11 dicem bre 1991, rifiu to m otivato dalla riten u ta illegittim ità del testo origin ario del cita- to art. 22, applicato n ella fattispecie, ch e si riten eva “alterasse in radi- ce” il con certo previsto dalla legge (10).
(10) Un a più precisa ricostru zion e delle vicen de ch e h an n o portato al con flitto di attribu zion e è u tile per u n a m igliore com pren sion e della decision e della Corte Costi- tu zion ale.
In occasion e della procedu ra per la n om in a del Presiden te della Corte di appello di Palerm o, il Min istro, ricevu ta, per il con certo, la proposta della com m ission e, su lla qu ale il Con siglio aveva espresso il proprio avviso, con n ota del 30 lu glio 1991, al fin e di “garan tire l’in teresse pu bblico, di cu i il Min istro è portatore, a ch e alla dirigen za degli u ffici giu diziari sian o proposti m agistrati idon ei ad organ izzare ed a dirigere qu ei servizi di cu i il Min istro è respon sabile secon do l’art. 110 Cost., ferm a restan do l’au to- n om ia della decision e fin ale da parte del plen u m del Con siglio su periore”, rich iedeva al Con siglio di m odificare il testo allora vigen te dell’art. 22 del regolam en to, perch é esso “alterava in radice” il con certo previsto dalla legge, tram u tan do “il dovere di con - correre alla proposta da parte del Min istro (...) in potere o diritto di assen so o di veto”.
Il Vice Presiden te del Con siglio Su periore replicava n ello stesso giorn o ricordan - do ch e l’art. 22 era stato riten u to legittim o dalla giu rispru den za am m in istrativa e an n u n cian do, com u n qu e, ch e avrebbe sottoposto le qu estion i sollevate dal Min istro alle com m ission i com peten ti. Il Presiden te della Repu bblica, il 5 agosto 1991, com u n i- cava di riten ere n ecessario ch e n on fossero posti all’ordin e del giorn o del Con siglio provvedim en ti attin en ti al con ferim en to di u ffici direttivi fin ch é n on fossero adottate
“procedu re ch e n on si prestin o a critich e sotto il profilo del rispetto delle com peten ze degli organ i partecipan ti”. Il Min istro, per evitare la paralisi n el con ferim en to degli in carich i direttivi, dava il proprio assen so alle proposte già form u late dal Con siglio n ella vigen za del vecch io testo dell’art. 22, tran n e du e, fra cu i qu ella in qu estion e, an n u n cian do con tem poran eam en te ch e, sin o a qu an do la relativa procedu ra n on fosse stata “resa con form e alla lettera ed allo spirito della legge ed ai prin cipi costitu zion a-
La ragion e della prevision e di u n previo avviso del Con siglio risie- deva n ell’opportu n ità di evitare o ridu rre il risch io ch e la proposta della com m ission e, con certata con il Min istro, n on trovasse poi il con - sen so della m aggioran za del Con siglio.
Ma tale prevision e è stata riten u ta dal Min istro lesiva delle prero- gative ricon osciu tegli dalla legge di partecipare alla form u lazion e della proposta della com m ission e.
La Corte Costitu zion ale con sen ten za n . 379 del 1992 h a fissato i segu en ti prin cipi:
a) il con certo del Min istro della giu stizia su lla proposta della com m ission e per il con ferim en to degli in carich i direttivi costitu isce u n “elem en to essen ziale del procedim en to”;
b) il con ferim en to degli u ffici direttivi in cide su llo statu s dei m agistrati ed è con n esso con l’assegn azion e delle fu n zion i e il trasfe- rim en to dei giu dici, ch e spettan o in via esclu siva al Con siglio Su pe- riore della Magistratu ra; tu ttavia la direzion e degli u ffici giu diziari attien e an ch e all’am m in istrazion e dei servizi giu diziari, la qu ale n on con cern e sem plicem en te i m ezzi (locali, arredi, person ale au siliari, etc.) n ecessari per l’esercizio delle fu n zion i giu diziarie, m a rigu arda altresì, com e già precisato dalla Corte Costitu zion ale n elle sen ten ze n . 168 del 1963 e n . 142 del 1973, “sia l’organ izzazion e degli u ffici n ella
li”, n on in ten deva “pren dere in con siderazion e altri provvedim en ti adottati secon do il vigen te regolam en to perch é in con trasto con la legge”. Il Con siglio Su periore della Magistratu ra procedeva, qu in di, alla revision e del citato art. 22, approvan don e la m odi- fica in data 3 ottobre 1991, m a precisan do ch e tali m odifich e n on avrebbero potu to in cidere su lle procedu re già in corso e segn alan do al Min istro “l’esigen za di u n solleci- to perfezion am en to delle procedu re già avviate di con ferim en to degli u ffici direttivi secon do il regolam en to vigen te”. In data 11 n ovem bre 1991 il capo di gabin etto del Min istro com u n icava il dissen so alla n om in a del can didato proposto e la preferen za per u n o diverso. La com m ission e per il con ferim en to degli u ffici direttivi in viava la pratica al plen u m per il voto sia su lla propria proposta sia su qu ella del Min istro. Nella sedu ta dell’11 dicem bre 1991, il Con siglio, dopo aver approvato la proposta di proce- dere alla deliberazion e defin itiva, deliberava il con ferim en to dell’in carico al can didato ch e n on aveva otten u to il con certo del Min istro.
Il 17 dicem bre 1991 perven iva al Con siglio Su periore u n m essaggio del Presiden - te della Repu bblica, al qu ale era allegata u n a lettera del Min istro della giu stizia, con cu i qu esti, afferm an do di n on aver m ai n egato ch e la decision e fin ale su lle n om in e spetta al Con siglio, an n u n ciava di con siderare “irricevibile” la su ddetta delibera del ple- n u m perch é adottata illegittim am en te e, pertan to, afferm ava di n on poter proporre al Presiden te della Repu bblica l’em an azion e del relativo decreto, trattan dosi di atto m in i- steriale la cu i proposta ricade sotto la respon sabilità del Min istro stesso.
loro efficien za n u m erica, con l’assegn azion e dei m agistrati in base alle pian te organ ich e, sia il fu n zion am en to dei m edesim i in relazion e all’attività e al com portam en to dei m agistrati ch e vi son o addetti”;
c) il con certo costitu isce, pertan to, la m odalità con cu i il legisla- tore h a con figu rato qu el “dovere di collaborazion e” ch e rappresen ta il
“pu n to di equ ilibrio in terpretativo fra la disposizion e costitu zion ale ch e attribu isce al Con siglio Su periore l’esclu siva com peten za su i prov- vedim en ti con cern en ti lo statu s dei m agistrati (art. 105) e qu ella ch e affida al Min istro la respon sabilità dell’organ izzazion e e del fu n zion a- m en to dei servizi relativi alla giu stizia (art. 110)”;
d) la n ozion e di con certo n on si iden tifica con qu ella di parere vin colan te e n eppu re con qu ella di accordo, essa im plica “u n ’attività di con certazion e fin alizzata alla form u lazion e di u n a proposta com u n e”
e com porta ch e la relativa attività debba essere svolta “n el pien o rispetto del prin cipio costitu zion ale” di “leale cooperazion e” e in base alle “regole della correttezza n ei rapporti reciproci e del rispetto del- l’altru i au ton om ia”, ten en do sem pre presen te il su periore in teresse pu bblico di operare “la scelta più idon ea” (11);
(11) La Corte Costituzionale ha tentato di precisare le concrete m odalità dell’atti- vità di concertazione osservando che: “la com m issione concertante è tenuta a form ula- re una valutazione prelim inare da com unicare al Ministro, la quale deve essere basata su m otivazioni non rituali o stereotipe, m a dirette ad evidenziare i reali m otivi della scel- ta proposta e la non incidenza sulla stessa di logiche estranee alla valutazione-obiettiva ed im parziale dei candidati. Alla valutazione prelim inare, ove una delle parti ne ravvi- sasse la necessità, deve essere allegata copia della docum entazione utile per la form ula- zione della proposta e devono essere fornite, su richiesta, le eventuali integrazioni di dati e di inform azioni. An alogh i vin coli ricadon o su l Min istro, il qu ale, in particolare, se u tilizza u n a propria docu m en tazion e, h a il dovere di ren derla n ota alla com m is- sion e, in m odo ch e il con fron to su gli argom en ti e su lle valu tazion i risu lti serio, approfon dito, esau rien te e costru ttivo. In ogn i caso, qu an do la valu tazion e prelim in a- re della com m ission e in con trasse in iziale ostacolo n elle valu tazion i difform i del Min i- stro su lle capacità organ izzative e gestion ali del can didato in dicato, il dovere di discu ssion e ricaden te su ll’au torità proceden te, com porta ch e si pon ga in essere, in tem pi ragion evolm en te brevi, u n serio ten tativo di su perare le divergen ze attraverso le n ecessarie fasi dialogich e, qu an tom en o articolate n ello sch em a proposta-risposta, replica-con troreplica.
Sotto il profilo della leale cooperazion e e, in particolare, sotto qu ello della corret- tezza n ei rapporti reciproci, l’attività di con certazion e deve svolgersi secon do com por- tam en ti coeren ti e n on con traddittori, tan to in relazion e alla specifica proposta da form u lare, qu an to in relazion e a pregresse proposte rigu rdan ti lo stesso m agistrato o lo stesso in carico. Le parti, in oltre, n on posson o dar lu ogo ad atteggiam en ti dilatori, pretestu osi, am bigu i, in con gru i o in su fficien tem en te m otivati, di m odo ch e il con fron - to possa avven ire su basi di correttezza e di apertu ra alle altru i posizion i”.
e) il con certo im plica u n “vin colo di m etodo, n on già di risu lta- to”, pertan to, ferm o rim an en do ch e “i tem pi ragion evoli della con- certazion e son o qu elli n ecessari a u n ’effettiva e leale discu ssion e”, in caso di “gravi ed in su perabili con trasti su lla proposta da form u lare”,
“spetterà al plen u m del Con siglio Su periore la deliberazion e su ll’in - carico da con ferire in relazion e alla proposta della com m ission e com - peten te e alle even tu ali diverse in dicazion i del Min istro, con il dove- re per il Con siglio di m otivare adegu atam en te la propria scelta an ch e in riferim en to alle valu tazion i e alle argom en tazion i form u late in sede di proposta”;
f) l’art. 17 della legge 24 m arzo 1958 n . 195 (n orm e su lla costi- tu zion e e su l fu n zion am en to del Con siglio Su periore della Magistra- tu ra), il qu ale dispon e ch e “tu tti i provvedim en ti rigu ardan ti i m agi- strati son o adottati, in con form ità delle deliberazion i del Con siglio Su periore, con decreto del Presiden te della Repu bblica con trofirm a- to dal Min istro ovvero, n ei casi stabiliti dalla legge, con decreto del Min istro per la grazia e giu stizia”, n on im plica alcu n a lim itazion e dell’au ton om ia di determ in azion e costitu zion alm en te garan tita al Con siglio Su periore (com e già stabilito con le sen ten ze n n . 168 del 1963 e 44 del 1968), in qu an to il Min istro della giu stizia, in sede di proposta, e il Presiden te della Repu bblica, in sede di em an azion e, h an n o il dovere di con ferire al decreto presiden ziale u n con ten u to decision ale iden tico a qu ello adottato dalla correlativa deliberazion e del Con siglio Su periore; in più il Min istro h a il dovere di in oltrare la predetta proposta “a m en o ch e il su b-procedim en to costitu en te la fase dell’in iziativa e qu ella della deliberazion e m an ch i di u n elem en- to essen ziale, n ecessario per il perfezion arsi della fattispecie procedi- m en tale o del su o atto con clu sivo”;
g) spetta al Min istro della giu stizia n on dar corso alle delibera- zion i del Con siglio Su periore della Magistratu ra di con ferim en to degli u ffici direttivi qu an do, da parte della com m ission e com peten - te, sia m an cata u n ’adegu ata attività di con certazion e, ispirata al prin cipio di leale collaborazion e ai fin i della form u lazion e della pro- posta;
h) n on spetta al Min istro della giu stizia n on dar corso alle deli- berazion i del Con siglio Su periore della Magistratu ra su l con feri- m en to degli u ffici direttivi qu an do, n on ostan te ch e sia stata svolta u n ’adegu ata attività di con certazion e, n on si sia con ven u to in tem pi ragion evoli tra la com m ission e e il Min istro su lla proposta da for- m u lare.
Criteri per il con ferim en to di u ffici direttivi.
A) La “carriera” dei m agistrati e la sen ten za della Corte Costitu zion ale n . 86 del 1982.
L’art. 193 R.D. 30 gen n aio 1941 n . 12 stabilisce:
“Nell’assegn azion e delle sedi per prom ozion e si h a rigu ardo al grado di m erito, desu n to, sia dalla classificazion e otten u ta dal m agi- strato a segu ito di con corso o di scru tin io, sia dal m odo col qu ale egli h a esercitato le su e fu n zion i per il tem po posteriore alla classificazio- n e m edesim a, ten u to con to delle attitu din i da lu i dim ostrate in rela- zion e al posto da assegn arsi”.
L’art. 188 dello stesso R.D. per la n om in a al “grado di prim o pre- siden te di corte di appello e parificato”, prevede ch e la scelta sia effet- tu ata “fra coloro ch e, per il m odo col qu ale h an n o esercitato le loro fu n zion i, per i preceden ti di carriera, e per speciali in carich i assolti, risu ltan o n on solo distin ti per cu ltu ra giu ridica, m a an ch e particolar- m en te adatti a fu n zion i direttive”.
Tali disposizion i, pu r riten u te an cora applicabili dalla giu stizia am m in istrativa, n ella parte in cu i in dividu an o i criteri per l’assegn a- zion e di fu n zion i direttive o sem idirettive, si in serivan o in u n sistem a in cu i i m agistrati eran o in qu adrati in ru oli e gradi e procedevan o n ella carriera a segu ito di scru tin io a tu rn o di an zian ità o a segu ito di con corso per titoli.
La legge 24 m aggio 1951 n . 392, in attu azion e dell’art. 107, com m a 3, Cost., u n ificava tu tti i m agistrati in u n u n ico ru olo, su ddividen doli secon do le tre fu n zion i di m agistrato di tribu n ale, di m agistrato di appello e di m agistrato di cassazion e.
La legge 4 gen n aio 1963 n . 1 soppresse i con corsi per titoli, preve- den do u n sistem a m isto di con corsi per esam i e di scru tin io a tu rn o di an zian ità.
Ma sem pre più forti eran o le opposizion i ad u n sistem a ch e stru t- tu rava la m agistratu ra in sen so gerarch ico-bu rocratico, espon en do i m agistrati a con dizion am en ti determ in ati da am bizion i carrieristich e, dai tim ori e dalle soggezion i ch e la carriera determ in a.
Si perven n e così alle leggi 25 lu glio 1966 n . 570 (su lla n om in a a m agistrato di appello) e 20 dicem bre 1973 n . 831 (su lla n om in a a m agistrato di cassazion e e alle fu n zion i direttive su periori), aven ti le segu en ti caratteristich e com u n i: a) abolizion e del con corso per esam e e dello scru tin io e con ferim en to delle n om in e con delibera del Con si- glio Su periore della Magistratu ra, previo parere dei con sigli giu dizia-
ri; b) con ferim en to della n om in a su lla base di u n a certa an zian ità n ella posizion e di stato an teriore e in dipen den tem en te dalla vacan za dei posti (sistem a “a ru olo aperto”); c) attribu zion e delle fu n zion i in rela- zion e alla vacan za di posti corrispon den ti alla qu alifica, m a secon do criteri diversi. In fatti l’art. 4 della legge 25 lu glio 1966 n . 570 prevede- va ch e il Con siglio Su periore della Magistratu ra, in sede di con feri- m en to delle fu n zion i di m agistrato di corte di appello, procedesse all’assegn azion e dei posti vacan ti “ten en do con to delle attitu din i e del- l’an zian ità dei m agistrati” (tale parte della n orm a è stata soppressa dall’art. 4 della legge 19 febbraio 1981 n . 27), m en tre la legge 20 dicem bre 1973 n . 831 prevedeva il con ferim en to delle fu n zion i di m agistrato di corte di cassazion e (art. 10) e il con ferim en to degli u ffi- ci direttivi su periori (art. 19) “secon do l’ordin e di collocam en to n el ru olo”, per la copertu ra dei posti rim asti vacan ti, e qu in di secon do il criterio esclu sivo dell’an zian ità.
In passato, du n qu e, i m eccan ism i con corsu ali realizzavan o u n a selezion e “in positivo” ed eran o correlati al n u m ero dei posti dispo- n ibili: tale sistem a realizzava u n a “con corsu alità astratta”, n el sen so ch e il con corso era svin colato da u n o specifico posto. Nel sistem a attu ale, in vece, la qu alifica è dissociata dalla fu n zion e e la attribu zio- n e di qu alifich e su periori im plica u n a selezion e “in n egativo”, pre- scin den do da posti su periori dispon ibili: tale sistem a realizza u n a con corsu alità “con creta”, in qu an to “il m om en to con corsu ale, pu r sem pre n ecessitato dal rapporto fra dom an da e offerta di posti, vien e in rilievo se ed in qu an to il m agistrato, forn ito di u n a determ in ata qu alifica, rich ieda u n posto ad essa corrispon den te, del qu ale sia stata pu bblicata la vacan za, e si esprim e com e “gara” per qu ello spe- cifico posto” (12).
La Corte Costitu zion ale è in terven u ta con la sen ten za n . 86 del 1982 cen su ran do:
a) la attribu zion e delle qu alifich e di m agistrato di cassazion e e di idon eo alle fu n zion i direttive su periori in dipen den tem en te dall’e- sercizio delle relative fu n zion i, con la con segu en za ch e oggi, dopo sette an n i dalla n om in a a m agistrato di appello e dopo u lteriori otto an n i, il C.S.M. delibera n on più la n om in a, m a la dich iarazion e di ido- n eità ad essere u lteriorm en te valu tato per la n om in a (e con testu ale
(12) Così BORRÈ Giu seppe, In terven to pron u n ciato n ella sedu ta del 18 giu gn o 1986 del Con siglio Su periore della Magistratu ra, in Foro it. 1986, III, 339.
con ferim en to delle fu n zion i) a con sigliere di cassazion e (o equ ipara- to) e a titolare di u n u fficio direttivo su periore;
b) la prevision e degli artt. 10 e 19 della legge n . 831 del 1973, per cu i l’acqu isto effettivo delle fu n zion i di cassazion e e direttive su perio- ri sarebbe dovu to in terven ire “secon do l’ordin e di collocam en to n el ru olo”, cioè in base al solo criterio dell’an zian ità.
In verità, il Con siglio Su periore della Magistratu ra aveva già disapplicato tali disposizion i, dettan do con proprie circolari i criteri valu tativi del m erito e delle attitu din i, in con tem peram en to con qu el- lo, dalla legge in dicato com e esclu sivo, dell’an zianità. La Corte Costi- tu zion ale, pu r ricon oscen do ch e il Con siglio aveva giu stam en te opera- to, n on h a riten u to ch e tale n orm ativa con siliare potesse con siderarsi
“diritto viven te” ed h a dich iarato l’illegittim ità costitu zion ale di qu ella n orm ativa ch e si frappon eva “all’adozion e di corretti criteri selettivi da parte del Con siglio” (13).
Su lla base di tale sen ten za la giu rispru den za am m inistrativa (14) h a riten u to illegittim o il con ferim en to “per salto” di u n u fficio diretti- vo su periore a m agistrato, ch e, pu r n om in ato m agistrato di cassazio- n e e alle fu n zion i direttive su periori, n on avesse già avu to l’esercizio delle relative fu n zion i.
Tale giu rispru den za è stata disattesa dal Con siglio Su periore della Magistratu ra, ch e, con delibera del 15 lu glio 1986, h a rilevato ch e la
“Corte Costitu zion ale n on h a cen su rato, m a h a an zi espressam en te ratificato, il sistem a di assegn azion e di posti oggi vigen te”, cioè il siste- m a di selezion e “in n egativo” e di con corsu alità “con creta” in opposi- zion e al sistem a di selezion e “in positivo” e di con corsu alità “astratta“, e “tale sistem a per gli elem en ti di occasion alità, specificità e casu alità ch e lo caratterizzan o... n on è idon eo a fissare idon eità o statu s capaci di proiettare i loro effetti n el fu tu ro”; h a, pertan to, afferm ato ch e “la in vestitu ra n elle fu n zion i di cassazion e o equ iparate, pu r poten do rap- presen tare u n sign ificativo elem en to di profession alità ai fin i della
(13) Osserva la Corte n ella sen t. n . 86 del 1982: “u na corretta applicazion e dell’art.
105 Cost. avrebbe in fatti rich iesto ch e fosse prevista – n ell’in teresse dell’am m in istra- zion e della giu stizia – u n a valu tazion e com parativa delle attitu din i dei m agistrati com u n qu e idon ei ad essere in vestiti delle fu n zion i in qu estion e... Il ch e appare tan to più grave, se si con sidera ch e la prim a selezion e degli idon ei, collegata com ’è all’attri- bu zion e di ben efici econ om ici, n on è stata di fatto rigorosa; sicch é u n in colm abile diva- rio, an ch e tem porale, la separa orm ai dal m om en to del secon do e decisivo vaglio”.
(14) V. Con s. Stato, sez. IV, 30 n ovem bre 1985 n . 593, in Con s. S tato, 1985, I, 1389.
valu tazion e dell’attitu din e con creta in relazion e alla specificità delle fu n zion i, n on dà lu ogo ad u n ru olo separato di an zian ità n é costitu i- sce requ isito di legittim azion e o com u n qu e passaggio obbligato per il con corso ad u n u fficio direttivo su periore”.
La su ccessiva giu rispru den za am m in istrativa si è allin eata a tale in terpretazion e (15).
B) R ilevan za della sen ten za n . 379 del 1992 della Corte Costitu zion ale.
La sen ten za n . 379 del 1992 della Corte Costitu zion ale sopra am piam en te riportata, n on in cide solo su ll’aspetto procedu rale del con ferim en to degli u ffici direttivi, m a alim en ta an ch e il dibattito su qu elli ch e son o i com piti ed il ru olo del dirigen te dell’u fficio e, qu in di, in defin itiva i criteri in base ai qu ali essi devon o essere scelti.
Alcu n i (16) h an n o posto in particolare risalto qu ei pu n ti della sen - ten za della Corte Costitu zion ale n ei qu ali si sottolin ea ch e l’attività del dirigen te dell’u fficio giu diziario è attività tesa all’organ izzazion e e al fu n zion am en to della giu stizia, per poter con clu dere ch e il rapporto tra Con siglio Su periore della Magistratu ra e Min istro dovrebbe essere rovesciato, n el sen so ch e il C.S.M. dovrebbe form u lare al Min istro le proposte in dicative ed il Min istro dovrebbe decidere su lla n om in a con provvedim en to m otivato.
Altri (17), in vece, sosten gon o, an ch e dopo la citata sen ten za
(15) V. Con s. Stato, sez. IV, 5 lu glio 1989 n . 457, in Con s. S tato 1989, I, 905: “Deve riten ersi ch e l’effettivo esercizio delle fu n zion i di con sigliere di cassazion e o equ ipara- te n on sia u n a con dizion e per il con ferim en to delle fu n zion i direttive su periori di m eri- to, n é costitu isce titolo di preceden za per tale con ferim en to, m a rappresen ta soltan to u n a situ azion e ch e deve essere ten u ta in con siderazion e dagli organ i di govern o della m agistratu ra ordin aria, n ella valu tazion e delle attitu din i per il con ferim en to dello spe- cifico u fficio”. V. an ch e Con s. Stato, sez. IV, 4 m aggio 1992 n . 470, n on ch é T.A.R. Lazio 9 m aggio 1991 n . 635, in Trib. am m . reg. 1991, 1586. La stessa Corte Costitu zion ale h a in ciden talm en te con ferm ato tale in terpretazion e n ella sen ten za n . 612 del 1987, ove si afferm a ch e l’effettivo esercizio delle fu n zion i di m agistrato di cassazion e o equ ipara- to n on è rich iesto per il con ferim en to delle fu n zion i direttive su periori di m erito, poten do a qu este accedere an ch e m agistrati ch e qu ell’esercizio o qu ell’u fficio equ ipa- rato n on abbian o espletato.
(16) FE LISE TTI Din o, C.S.M. e Min istro di Grazia e Giu stizia (relazion e al con - vegn o cu rato dall’associazion e Vittorio Bach elet su l tem a: Il ru olo del C.S .M.: esperien - ze e prospettive, Rom a, 27 ottobre 1992), in Giu r. Cost. 1992, 3845.
(17) CARIOLA Agatin o, A proposito della sen ten za su l con flitto di attribu zion e tra C.S .M . e M in istro gu ardasigilli: giu ridicizzata m a n on spoliticizzata, in Giu r. Cost. 1992, 3044.
della Corte Costitu zion ale, ch e n on si giu stifica u n potere di in ter- ven to del Min istro su lla scelta dei respon sabili degli u ffici direttivi, n em m en o sotto il profilo della loro capacità gestion ale ed operativa,
“poich é al Min istro m an ca il potere di ch iam are i respon sabili degli u ffici direttivi, alla cu i n om in a egli abbia “con corso”, a ren dere con to del loro operato, dell’organ izzazion e e del fu n zion am en to dei rispettivi u ffici.
Riten go, però, ch e sia da con dividere l’opin ion e di coloro ch e sosten gon o ch e n on sia da “dram m atizzare” il con tenu to della citata sen ten za della Corte Costitu zion ale (18), in qu an to la fu n zion e del dirigen te di u n u fficio giu diziario è effettivam en te “com posita, sen za ch e sia possibile tracciare u n con fin e n etto tra ciò ch e è attività giu di- ziaria – eviden tem en te n on riferibile all’attività m in isteriale – e ciò ch e è attività di organ izzazion e delle risorse dispon ibili e dell’attività del- l’u fficio” (19).
A sostegn o d i ta li con sid er a zion i si p u ò cita r e u n p r eciso r ifer i- m en to n or m a tivo. L’a r t. 70 d el R.D. 30 gen n a io 1941 n . 12, così com e sostitu ito d a ll’a r t. 20 d el D.P.R. 22 settem b r e 1988 n . 449 p er a d egu a r lo a l n u ovo cod ice d i p r oced u r a p en a le, r icon osce esp r es- sa m en te ch e i titola r i d egli u ffici d el p u b b lico m in ister o, oltr e a d eser cita r e le fu n zion i a ttr ib u ite lor o d a l cod ice d i p r oced u r a p en a - le e d a lle a ltr e leggi “d ir igon o l’u fficio cu i son o p r ep osti, n e or ga - n izza n o l’a ttività ”: la com p eten za or ga n izza tiva e gestion a le è a ttr i- b u ita esp r essa m en te d a ll’or d in a m en to giu d izia r io solo a i titola r i d egli u ffici d el p u b b lico m in ister o, p er ch é i lim iti d ella d elega legi- sla tiva a ll’em a n a zion e d elle n or m e d i a d egu a m en to d ell’or d in a - m en to giu d izia r io a l n u ovo cod ice d i p r oced u r a p en a le n on con - sen tiva n o d i d iscip lin a r e a n ch e la d ir igen za d egli a ltr i u ffici giu d i- zia r i.
D’altro can to, n on si vede per qu ale m otivo la facoltà di prom u o- vere l’azion e disciplin are ricon osciu ta al Min istro dalla Costitu zion e (art. 107 com m a 2) n on possa essere in dirizzata an ch e a san zion are le in su fficien ze di gestion e n ella direzion e degli u ffici giu diziari; n è si
(18) ZAGRE BE LSKY Vladim iro, C.S.M. e Min istro di Grazia e Giu stizia (relazio- n e al con vegn o cu rato dall’associazion e Vittorio Bach elet su l tem a: Il ru olo del C.S .M.:
esperien ze e prospettive, Rom a, 27 ottobre 1992), in Giu r. Cost. 1992, 3852. V. an ch e, dello stesso Au tore, In carichi direttivi; defin ire i criteri selettivi prim a di pen sare al sog- getto selezion an te,in Cass. pen . 1991, 679.
(19) Così ZAGRE BE LSKY, cit., 3855.
deve dim en ticare ch e la legge ricon osce al Min istro la sorveglian za su tu tti gli u ffici giu diziari (20).
Certo si pu ò lam en tare ch e la Corte Costitu zion ale abbia fatto ricorso a criteri flu idi (seria e approfon dita opera di con certazion e, tem pi ragion evoli, m otivazion e adegu ata ecc.) e ch e abbia ricon osciu - to al Min istro la possibilità di rifiu tarsi di dar corso alle delibere del Con siglio per ragion i ch e potrebbero essere ottim e m a an ch e prete- stu ose. Si pu ò an cora più in gen erale osservare ch e la decision e della Corte Costitu zion ale n on h a u n a rilevan za pu ram en te procedu rale, in qu an to, pu r n on in ciden do su lla titolarità del potere del Con siglio Su periore della Magistratu ra di con ferire gli in carich i direttivi (m ai n egata, del resto, dallo stesso Min istro n el corso del con flitto di attri- bu zion i), potrebbe m odificare l’assetto dei rapporti tra Con siglio Su periore della Magistratu ra e Min istro di Grazia e Giu stizia, dan do adito ad u lteriori e gravi con flitti: in altri term in i, la possibilità ch e l’i- stitu to del con certo si riveli “forte’’ o “debole’’ n elle m an i del Min istro dipen derà dal con creto atteggiarsi di tali rapporti (21).
Bisogn a ricordare, in fatti, ch e, fin o al con trasto in sorto con il Min istro Martelli, l’istitu to del con certo n on aveva dato lu ogo a pole- m ich e rilevan ti dal pu n to di vista dei rapporti istitu zion ali e m olto rari eran o stati i casi di con certo n egato da parte del Min istro e soprattu t- to in relazion e a n om in e in cu i l’avviso del Con siglio n on era stato espresso con u n a m aggioran za tale da garan tire u n a su ccessiva deli- bera con form e su lla proposta con certata. Il con certo era, pertan to, u n istitu to “debole”, tan to ch e il Min istro Martin azzoli, in occasion e del ven ticin qu en n ale dell’istitu zion e del C.S.M., aveva dich iarato: “il con - certo da parte del Min istro... (è) u n residu ato ch e dovrem m o togliere di m ezzo, perch é delle du e l’u n a: o vi è, da parte del Min istro, u n pote- re di valu tazion e critica, ch e a m e pare n ei fatti n on esserci e com u n -
(20) Art. 13 R.D.Lgs. 31 m aggio 1946 n . 511: “Il Ministro per la Grazia e Giu stizia esercita l’alta sorveglian za su tu tti gli u ffici giu diziari, su tu tti i giu dici e su tu tti i m agi- strati del pu bblico m in istero”. Art. 56 D.P.R. 16 settem bre 1958 n . 916: “Per l’esercizio dell’azion e disciplin are, per l’organ izzazion e del fu n zion am en to dei servizi relativi alla giu stizia, n on ch é per l’esercizio di ogn i altra attribu zion e riservatagli dalla legge, il Min istro esercita la sorveglian za su tu tti gli u ffici giu diziari e pu ò rich iedere ai capi di corte in form azion i su l con to di sin goli m agistrati”.
(21) Le espression i son o di BORRÈ Giu seppe, C.S.M. e Min istro di Grazia e Giu - stizia (relazion e al con vegn o cu rato dall’associazion e Vittorio Bach elet su l tem a: Il ru olo del C.S .M .: esperien ze e prospettive, Rom a 27 ottobre 1992), in Giu r. Cost. 1992, 3863.
qu e sarebbe assolu tam en te con testato (e la cosa certo n on m i tu rba);
oppu re n on vedo perch é dobbiam o in sistere in qu esto tipo di form ali- sm o ch e alla fin e n on produ ce n ien te” (22).
Ricon oscere ch e la direzion e degli u ffici attien e an ch e all’organ iz- zazion e e al fu n zion am en to dei servizi relativi alla giu stizia, e, qu in di, all’esercizio delle com peten ze assoggettate alla respon sabilità m in iste- riale, sign ifica sottolin eare la gran de rilevan za delle attività di orga- n izzazion e e gestion ali e dei com piti am m in istrativi dei dirigen ti degli u ffici, e la particolare im portan za di u n a efficien te e produ ttiva orga- n izzazion e degli u ffici giu diziari, m a n on sign ifica ch e n on si possa segn alare il pericolo ch e attraverso lo stru m en to del con certo possan o passare ten tativi di in terferen za su ll’attività giu diziaria. In altri term i- n i, si tratta di u n problem a ch e n on si risolve alteran do l’equ ilibrio n ei rapporti tra Con siglio Su periore della Magistratu ra e Min istro della giu stizia, m a ch e im pon e u n approfon dim en to u lteriore dell’aspetto relativo ai com piti e al ru olo dei dirigen ti degli u ffici giu diziari per dedu rn e la in dividu azion e dei requ isiti n ecessari al con ferim en to del relativo in carico.
È certam en te osservazion e con divisibile qu ella ch e rileva alcu n e eviden ti in con gru en ze n el sistem a dell’ordin am en to giu diziario (23):
n on è previsto il con certo per il con ferim en to degli u ffici direttivi di pretore dirigen te e di procu ratore della Repu bblica presso le stesse pretu re, e tale esclu sion e n on si giu stifica in con siderazion e dell’im - portan za e delle dim en sion i di m olti di tali u ffici: si pu ò pen sare ch e sia stata ripetu ta tralatiziam en te ed estesa ai procu ratori della Repu b- blica presso le pretu re la form u la con ten u ta n el testo origin ario del- l’art. 11 della legge n . 195 del 1958, ch e esclu deva appu n to i pretori dirigen ti dal con certo, qu an do le pretu re eran o m andam en tali e n on circon dariali e n on esistevan o le relative procu re.
Altr a in con gr u en za è sta ta segn a la ta (24) e r igu a r d a l’a s- soggettam en to al con certo della n om in a dei presidenti di sezion e della Corte di Cassazion e, i qu ali, al più , qu an do sian o presiden ti titolari, esercitan o u n a fu n zion e sostan zialm en te sem idirettiva, ferm o il fatto
(22) In Con siglio Su periore della Magistratu ra, Relazion e al Parlam en to su llo stato della giu stizia, 1985, II Qu adern o, Il ru olo e l’attività del C.S.M., 45.
(23) BORRÈ Giu seppe, C.S.M. e Min istro di Grazia e Giu stizia (relazion e al con - vegn o cu rato dall’associazion e Vittorio Bach elet su l tem a: Il ru olo del C.S .M.: esperien - ze e prospettive, Rom a, 27 ottobre 1992), in Giu r. Cost. 1992, 3861.
(24) Sem pre BORRÈ , cit., 3861.
ch e essi svolgon o u n com pito im portan tissim o su l pian o giu risdizio- n ale.
A tali in con gru en ze si fa segu ire l’osservazion e ch e il com plesso delle fu n zion i giu risdizion ali e i com piti di “am m in istrazion e della giu risdizion e” spettan ti ai dirigen ti degli u ffici (elaborazion e di pro- poste tabellari, criteri per l’assegn azion e degli affari, ecc.), son o tal- m en te vasti ch e “decisam en te orien tan o la figu ra del dirigen te n el sen so della giu risdizion alità, facen don e n on u n dirigen te-m an ager, m a u n dirigen te-giu dice, an zi u n giu dice-dirigen te” (25).
Se, in vece, si dovesse fare leva su lla estrem a gen ericità della descrizion e ch e la Corte Costitu zion ale forn isce delle attribu zion i del Min istro (“organ izzazion e degli u ffici n ella loro con sisten za n u m eri- ca”, “assegn azion e dei m agistrati in base alle piante organ ich e”, “fu n - zion am en to dei m edesim i in relazion e all’attività e al com portam en to dei m agistrati” (26), se n e potrebbe an ch e dedu rre u n am plissim o am bito di com peten ze ch e farebbe diven tare prepon deran te la parte di com piti del dirigen te dell’u fficio facen te capo alla respon sabilita del Min istro.
In defin itiva, bisogn a ricon oscere ch e la fu n zion e del dirigen te di u n u fficio giu diziario è com plessa, sen za ch e sia possibile separare n ettam en te ciò ch e è attività giu diziaria, n on riferibile alla respon sa- bilità del Min istro e ciò ch e attien e alla organ izzazion e e distribu zio- n e delle risorse dispon ibili.
Qu in di, com e h a ch iarito la Corte Costitu zion ale “qu an do si trat- ta di preposizion e a u ffici, com e qu elli realtivi ad in carich i direttivi, dove forte e l’in ciden za delle capacità organ izzative e gestion ali n el- l’assegn azion e da com piere, l’esercizio delle com peten ze del Con siglio Su periore su i provvedim en ti di stato dei m agistrati (art. 105 Cost.) deve ten ere ragion evolm en te con to degli in teressi relativi all’organ iz- zazion e e al fu n zion am en to dei servizi giu diziari, im pu tati al Min istro della giu stizia (art. 110 Cost.)” (sen t. n . 379 del 1992).
Ciò posto, attien e n on all’essen za del problem a delle rispettive attribu zion i del C.S.M. e del Min istro, m a alla corretta e adegu ata in dividu azion e dei criteri di valu tazion e in tem a di con ferim en to degli
(25) Così BORRÈ , cit., 3862.
(26) Su lla oscu rità di tali espression i v. ZAGRE BE LSKY, cit. 3854, n on ch é CAR- CANO Dom en ico, Govern o e am m in istrazion e della giu risdizion e. Direzion e degli u ffici, in Cass. pen . 1993, 2158.
in carich i direttivi, determ in are qu ali sian o in con creto le caratteristi- ch e specifich e delle fu n zion i direttive da assegn are, in relazion e alla qu alità delle fu n zion i stesse o alle dim en sion i dell’u fficio.
Secon do alcu n i (27), la fissazion e da parte del Con siglio Su perio- re della Magistratu ra dei criteri per il con ferim en to degli u ffici diretti- vi n on rispon de solo alla logica di u n a bu on a ed im parziale am m in i- strazion e ed all’esigen za di in dicare in an ticipo gli orien tam en ti di valu tazion e assu n ti e di delim itare la discrezion alità delle scelte rigu ardan ti person e, m a “den u n cia la pien a riven dicazion e della com - peten za a procedere all’assegn azion e degli in carich i, pon en do in secon do pian o l’in terven to del Min istro di Grazia e Giu stizia, qu alu n - qu e sia il sen so da attribu ire al con certo previsto dall’art. 11, l. n . 195”, in qu an to “ridu ce il ru olo del Gu ardasigilli all’in tern o delle logich e e dei param etri in dividu ati dal C.S.M.: osservazion i e con tro-proposte del prim o dovrebbero iscriversi n ello sch em a delle lin ee-direttive e degli orien tam en ti decisi dal secon do, al fin e di acqu isire rilevan za tra le m otivazion i addotte n el processo decisorio”.
Sem bra, però, più esatto riten ere ch e, in u n qu adro di “leale coo- perazion e” lo scopo del Con siglio Su periore della Magistratu ra n ell’in - dividu azion e dei criteri di con ferim en to degli in carich i direttivi n on debba essere qu ello di delim itare oltre ch e la propria discrezion alità an ch e qu ella del Min istro, m a, per qu an to con cern e, appu n to, i rap- porti con il Min istro, qu ello di in dividu are an ch e qu ei criteri di valu - tazion e ch e atten gon o alle capacità organ izzative e gestion ali, affin ch é n ell’attività di con certazion e la com m ission e possa dim ostrare di aver valu tato an ch e qu elle capacità, u tilizzan do param etri obiettivi e pre- determ in ati, su i qu ali pu ò trovarsi la con vergen za fra le parti ovvero su lla base dei qu ali il Con siglio possa con m otivazion e adegu ata dis- sen tire dalle valu tazion i m in isteriali.
C) R iserva di legge.
L’art. 108 Cost. stabilisce, a garan zia dell’in dipen den za della m agi- stratu ra, sia giu dican te ch e requ iren te (com e risu lta per qu est’u ltim a dall’art. 107, com m a 4 Cost.), u n a riserva di legge in m ateria di ordi- n am en to giu diziario.
(27) CARIOLA Agatin o, A proposito della sen ten za su l con flitto di attribu zion e tra C.S .M . e M in istro gu ardasigilli: giu ridicizzata m a n on spoliticizzata,in Giu r. Cost. 1992, 3047.
La Corte Costitu zion ale, con sen ten za n . 72 del 1991, h a ch iarito ch e la riserva di legge “con cern e n on solo l’esercizio delle fu n zion i giu - diziarie, m a an ch e il m om en to dell’in vestitu ra in tali fu n zion i, ivi com - presa la n om in a dei m agistrati n egli u ffici direttivi”, m a h a precisato ch e da tale riserva “discen de la n ecessità ch e sia la fon te prim aria a stabilire i criteri gen erali di valu tazion e e di selezion e degli aspiran ti e le con segu en ti m odalità della n om in a”, m en tre essa “n on im plica, in vece, ch e tali criteri debban o essere predeterm in ati dal legislatore in term in i così an alitici e dettagliati da ren dere strettam en te esecu tive e vin colate le scelte relative alle person e cu i affidare la direzion e degli stessi u ffici, an n u llan do di con segu en za ogn i m argin e di apprezza- m en to e di valu tazion e discrezion ale, assolu ta o com parativa, dei requ isiti dei diversi can didati”. Su lla base di tali prin cìpi la Corte h a riten u to in fon data la qu estion e di legittim ità costitu zion ale dell’art. 6 L. 24 m aggio 1951 n . 392 e dell’art. 188 del R.D. 30 gen n aio 1941 n . 12, i qu ali, facen do riferim en to all’“an zian ita”, al “m erito” e alle “attitu di- n i”, per il con ferim en to degli u ffici direttivi in essi previsti, in dividu a- n o criteri su fficien tem en te precisi, in grado di orien tare la discrezio- n alità dell’organ o deciden te verso la scelta della person a più idon ea.
D) Le circolari del C.S .M..
In m an can za di u n a fon te prim aria ch e in dividu i in m an iera det- tagliata i param etri per il con ferim en to degli in carich i direttivi, il Con - siglio Su periore della Magistratu ra, n ell’esercizio della propria potestà paran orm ativa, h a fissato criteri diretti a dare con creto sign ificato alle form u le di legge.
La prim a circolare in m ateria, ch e risale al 1972 (28), già dava rile- van za alle attitu din i, cioè alla idon eità specifica a ricoprire u n deter- m in ato posto “trattan dosi di in carich i ch e rich iedon o, oltrech é prepa- razion e giu ridica e cu ltu ra, speciali doti organ izzative e dirigen ziali, ch e ovviam en te, posson o n on riscon trarsi in tu tti i m agistrati, an ch e se m u n iti di preparazion e e cu ltu ra n on com u n i”.
An ch e le su ccessive circolari del 1977 (29) riten gon o ch e sia n eces- sario far riferim en to ai criteri dell’an zian ità e del m erito, “del qu ale le
(28) Circ. 5 dicem bre 1972 n . 6034, in N otiziario C.S .M. 1973, n u m . straord., pp.
24 ss.
(29) Circ. 10 m arzo e 13 aprile 1977, in N otiziario C.S .M., n u m ero speciale, 1981, pp. 221 ss.
attitu din i posson o con siderarsi parte in tegran te, e ch e deve essere valu tato in base a riscon tri obiettivi. Tali criteri devon o essere con - giu n tam en te valu tati in equ ilibrato con tem peram en to”. Per qu an to con cern e in particolare l’attitu din e, la stessa circolare precisa ch e essa
“deve essere sem pre valu tata con riferim en to allo specifico u fficio direttivo da ricoprire” e afferm a ch e essa con siste “n el possesso di ele- vate doti di specifica capacità profession ale – e ciò soprattu tto con particolare rigu ardo al con ferim en to degli in carich i di Procu ratore gen erale e di Procu ratore della Repu bblica n on ch é di Presiden te e Pro- cu ratore della Repu bblica presso il Tribu n ale dei m in oren n i di sicu ra cu ltu ra giu ridica e gen erale, di ferm ezza di carattere, en ergia, sen so pratico, spirito di in iziativa e capacità organ izzativa, di attaccam en to esem plare alla fu n zion e giu risdizion ale, costan tem en te esercitata con seren ità ed obiettività e n ello spirito di fedeltà alla Costitu zion e repu b- blican a’’.
La su ccessiva circolare del 1982 (30), così com e risu lta m odifica- ta da altra del 1983 (31), si caratterizza, in prim o lu ogo, per la in dica- zion e delle fon ti da cu i trarre la valu tazion e delle attitu din i: “dai fasci- coli person ali dei can didati, dai pareri già espressi dai Con sigli giu di- ziari o da rich iedere appositam en te ai Con sigli giu diziari, da in dagin i con oscitive even tu alm en te disposte dal Con siglio Su periore, n on ch é da altri elem en ti obiettivi in possesso del Con siglio”. L’elem en to più rilevan te di tali circolari è, però, la prevalen za ch e vien e n u ovam en te data al criterio dell’an zian ità attraverso il sistem a della c.d. “fascia bien n ale’’. Ven ivan o presi in con siderazion e soltan to i can didati apparten en ti ad u n a fascia di an zian ità di du e an n i, salvo ch e fossero stati riten u ti in idon ei tu tti i can didati com presi n ella fascia; in oltre, il su peram en to dell’an zian ità n ell’am bito della fascia, poteva avven ire
“esclu sivam en te in virtù di u n a specifica m otivazion e ch e, per ciascu - n o dei can didati preterm essi, eviden zi sia l’assen za di specifich e atti- tu din i ovvero la presen za di n ote n egative in relazion e al posto da rico- prire, sia il possesso da parte del can didato m en o an zian o di m aggio- ri attitu din i per il posto in con corso”.
Tale sistem a è stato con siderato illegittim o dalla giu rispru den za am m in istrativa, la qu ale h a riten u to ch e u n a valu tazion e basata su valu tazion i di m erito, qu ale qu ella rich iesta dalla legislazion e vigen te,
(30) Circ. 9 m arzo 1982 n . 2151, in N otiziario C.S .M. 1982, n u m . straord.
(31) Circ. 15 dicem bre 1983 n . 10774, in N otiziario C.S .M. 1983 n . 17.
im pon esse “di pren dere in con siderazion e le dom an de di tu tti i can di- dati in via com parativa e sen za creare categorie di riservatari in base all’esclu sivo titolo di an zian ità” (32).
La circolare vigen te, n . 11995 del 19 ottobre 1987 (33), (al cu i testo in allegato si rin via) si caratterizza per i segu en ti pu n ti:
a) valu tazion e dell’an zian ità, delle attitu din i e del m erito “oppor- tu n am en te in tegrati fra loro”;
b) au ton om a rilevan za, n ell’am bito della valu tazion e attitu din a- le, alla “capacità organ izzativa”, desu m ibile “n on solo dall’even tu ale preceden te esercizio di fu n zion i direttive m a an ch e dall’eviden te vali- dità dei m etodi operativi e di gestion e degli affari e dei servizi di cu i il can didato abbia dato prova n ell’esercizio di altre fu n zion i”;
c) valu tazion e di idon eità specifica per gli u ffici direttivi di Pre- siden te e Procu ratore della Repu bblica presso il Tribu n ale per i m in o- ren n i e di Presiden te del Tribu n ale di sorveglian za, desu n ta dalla “par- ticolare preparazion e, com peten za e capacità acqu isite dall’aspiran te n ei rispettivi settori e desu n te con cretam en te dalla qu alità e dalla du rata, per u n tem po n on in feriore a tre an n i, della pregressa attività giu diziaria e dall’im pegn o cu ltu rale esplicati n ei m edesim i settori”;
d) preferen za accordata, n ella valu tazion e delle attitu din i per il con ferim en to degli u ffici direttivi su periori di Presiden te di sezion e e di Avvocato gen erale presso la Corte di Cassazion e, al “positivo eserci- zio delle fu n zion i di legittim ità per u n tem po n on in feriore a qu attro an n i” (34);
e) la n ecessità di fare ricorso per le valu tazion i ad “elem en ti oggettivi e con trollabili”, ricavati dal fascicolo person ale, n on ch é dai dati relativi alla qu an tità ed alla n atu ra del lavoro svolto, dai pareri
(32) V. Con s. Stato, sez. IV, 14 n ovem bre 1986 n . 729, in Con s. S tato 1986, I, 1728;
n s. Stato, sez. IV, 13 febbraio 1988 n . 54, ivi 1988, I, 140.
(33) In tegrata dalle circolari n . 17231 dell’11 dicem bre 1989, n . 1421 del 25 gen - n aio 1991, n . 14642 del 17 ottobre 1991.
(34) Il dato attitu din ale per le fu n zion i di legittim ità potrebbe essere in tegrato con le in dicazion i della circolare n . 1275 del 22 febbraio 1985 su i pareri dei Con sigli giu di- ziari, ch e, per il con ferim en to delle fu n zion i di legittim ità, fa riferim en to “alle pecu lia- ri attitu din i a svolgere tali fu n zion i, desu n te, tra l’altro, dalla capacità di in dividu are le qu estion i di diritto e di affron tare problem i in terpretativi di rilievo e dalle attività di stu dio e di ricerca, in qu an to abbia com portato u n arricch im en to del lavoro giu dizia- rio”.
espressi dai Con sigli giu diziari o da rich iedere specificam en te ai Con - sigli giu diziari, dalle relazion i docu m en tate degli in teressati;
f) possibilità per il C.S.M. di in trodu rre u n a procedu ra di verifi- ca attraverso accertam en ti diretti e au dizion i;
g) su peram en to dell’an zian ità, qu an do la differen za sia su perio- re a tre an n i, esclu sivam en te “in virtù di u n a specifica m otivata valu - tazion e, ch e eviden zi, per ciascu n o dei can didati preterm essi, l’in ade- gu atezza di specifich e attitu din i o la presen za di n ote n egative in rela- zion e al posto da ricoprire, ovvero il possesso da parte del can didato m en o an zian o di specifich e doti attitu din ali o di m erito di spiccato rilievo, an ch e con riferim en to alle esigen ze organ izzative ed even tu al- m en te a particolari profili am bien tali”; n ell’am bito del periodo trien - n ale, il su peram en to dell’an zian ità deve essere giu sitificato “da u n a espressa m otivazion e ch e rilevi o la su ssisten za del con n otato n egati- vo”, di cu i sopra, ovvero “il possesso da parte del can didato m en o an zian o di m aggiori doti attitu din ali o di m erito”;
h) possibilità di esclu dere dal con corso il can didato “per l’esi- sten za di situ azion i ch e in cidan o su lla n ecessaria in dipen den za n ell’e- sercizio delle fu n zion i relative al posto da con ferire oppu re per com - prom esse con dizion i di salu te oppu re per con dan n e disciplin ari ripor- tate n ell’u ltim o decen n io o com u n qu e in relazion e a fatti di apprezza- bile gravità”;
i) necessità della perm anenza m inim a nell’ufficio direttivo per alm eno due anni dalla data della vacanza fino alla data del colloca- m ento a riposo (term ine ridotto ad un anno per il conferim ento di uffi- ci direttivi superiori presso la Corte di Cassazione, la Procura generale presso la stessa Corte e il Tribunale superiore delle Acque Pubbliche).
Men tre la circolare 30 n ovem bre 1993 (di cu i si parla più avan ti), ch e disciplin a i n orm ali tram u tam en ti e le assegn azion i di in carich i sem idirettivi fa riferim en to, n ella valu tazion e delle attitu din i alla
“capacità di proficu a u tilizzazion e, n ella ricerca e, più in gen erale, n el- l’esercizio dell’attività giu diziaria, degli stru m en ti in form atici”, u n tale riferim en to è assolu tam en te m an can te n ella circolare su l con ferim en - to degli u ffici direttivi. Si tratta di u n a caren za n on giu stificabile, soprattu tto dopo l’en trata in vigore del D.Lgs. 12 febbraio 1993 n . 39, ch e detta n orm e in m ateria di sistem i in form ativi au tom atizzati delle am m in istrazion i pu bblich e, in qu an to, in base all’art. 11 di tale decre- to, si dovrà certo perven ire a form are delle stru ttu re tecn ico-am m in i- strative presso gli u ffici giu diziari ch e gestiscan o i detti sistem i e dovrà
