Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze. 1971, Anno 30, n.2, giugno

S ped izione in abbonamento postale - G ru ppo I V

RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO

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E S C I E N Z A DELLE F I N A N Z E

Fondata da BENVENUTO GRIZIOTTI

(e RIVISTA ITALIANA DI DIRITTO FINANZIARIO)

D I R E Z I O N E

GIAN ANTONIO MICHELI - GIANNINO PARRAVICINI

GOMITATO SCIENTIFICO

ENRICO ALLORIO - ENZO CAPACCIOLI - CESARE COSCIANI FRANCESCO FORTE - EMILIO GERELLI - ANTONIO PESENTI

ALDO SCOTTO - SERGIO STEVE

m v l t aI PAVCISI

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Pubblicazione sotto gli auspici dell’Istituto di Finanza dell’Università, della Camera di Commercio di Pavia e dell’Istituto di diritto pubblico

della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma

haDirezione è in Pavia, Istituto di Finanza presso l'Università e la Camera di Commercio, Strada Nuova 65. Ad essa debbono essere inviati bozzo corrette, cambi, libri per recensione in duplice copia.

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Redattore : doti. Alberto Majocchi, Assistente di ruolo nell’Università di Pavia. Redattore Capo: prof. Emilio Gerelli, Direttore dell’Istituto di Finanza del­

l’Università di Pavia.

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Registrazione presso il Tribunale di Milano al n. 104 del 15 marzo 1966 Direttore responsabile: Emilio Gerelli

Pubblicità inferiore al 70 %

P A R T E P R I M A

\ % r

Aldo Chiancone - I momenti dell’efficacia dell’attività finanziaria

Laura Castellatoci - Equilibrio interno e esterno in uno schema del M u nd ell...

Gaetano Zingali - Gii stipendi dei dipendenti pubblici e il carattere de­ finitivo della relativa riten u ta...

Salvator Lorenzo Ru j u - Spunti critici in tema di costituzionalità dei c.d. « monopoli fiscali » ...

Giulio € . Tremonti - Contributo allo studio dell’atto di accertamento in­ tegrativo o modificativo...

Aldo Muratori - La base imponibile dell’I.V.A. all’importazione .

APPUNTI E RASSEGNE

Giovanni Puoti - Rassegna della giurisprudenza tributaria .

Claudio Sacchetto- Rassegna legislativa in materia finanziaria .

RASSEGNA DI PUBBLICAZIONI R E C E N T I...

P A R T E S E C O N D A NOTE A SENTENZE

Antonio Emanuele Granelli - Sulla legittimità costituzionale del divieto di sospendere l’esecuzione fiscale mediante ingiunzione . . . .

Gian Antonio Micheli- Ancora sulla natura delle commissioni tributarie Adriano Di Pietro- Osservazioni sul concetto di spesa e di perdita e sulla

loro detraibilità...* ...

Francesco Napolitano - Osservazioni in tema di tassabilità degli interessi sull’indennità di espropriazione per pubblica u tilità...

Salvatore Fiorenza- Sul termine di prescrizione del diritto della Finanza alla riscossione dei « diritti doganali » il cui mancato pagamento abbia causa da un r e a t o...

SENTENZE ANNOTATE

I.G.E. - Violazione - Ordinanza Intendente di finanza e decreto Ministro delle finanze - Art. 56, 1° comma, e 58, 2° comma, legge 27 gennaio

1929, n. 4 - Questione di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3, 24 e 113 Costituzione - Non è fondata (Corte Cost., 23 marzo 1970, n. 44) (con nota di A. E. Granelli) ... 99 Commissioni tributarie - Commissione centrale - Composizione - Funzio­

nari dell’Amministrazione centrale finanziaria - Costituzione - Mani­ festa infondatezza (Cass., Sez. Un., 1 settembre 1970, n. 1652) (con nota di G. A. Micheli) ... 108 Imposta di ricchezza mobile - Detrazioni - Spesa per risarcimento danni -

Indetraibilità - Fattispecie (Comm. Centr., Sez. VI, 14 maggio 1969, n. 3620) (con nota di A. Di Pietro) ...120 Ricchezza mobile - Oggetto dell’imposta - In genere - Interessi sull’inden­

nità di espropriazione - Esclusione (Cass., Sez. I, 7 gennaio 1970, n. 25) (con nota di F. Napolitano) ...135 Legge generale e speciale - Rapporto - Condizione applicabilità legge

speciale.

Dogana - Riscossione diritti doganali - Prescrizione - Termine decor­ renza - Art. 2953 c.c. - Applicabilità - Fattispecie (art. 27, u.c., L. 25 settembre 1940, n. 1424) (Cass., Sez. I, 8 gennaio 1970, n. 1) (con nota di S. Fiorenza) ... 148

GIANNINO PARRA VICINI

LINEAMENTI

DELL’ ORDINAMENTO

TRIBUTARIO

CON APPENDICE SUL BILANCIO DELLO STATO

Elementi tecnici e giuridici dell’im posizione.

I T R IB U T I DELLO S T A T O :

Le imposte dirette sul reddito:

Le imposte sui terreni, sul reddito agrario, sui fabbricati - L ’imposta sui redditi di ricchezza m obile - Le imposte dirette personali sul reddito.

Le imposte indirette sui trasferimenti, gli scambi, la produzione e il con­ sumo:

Le imposte sui trasferimenti della ricchezza - Le imposte indirette di bollo e affini - L ’imposta generale sull’entrata - Le imposte indirette di consumo e di fabbricazione - I m onopoli fiscali - I dazi doganali.

I tributi minori:

Le imposte dirette speciali e i contributi, le tasse, le addizionali. I T R IB U T I DEGLI E N TI IM P O S IT O R I M IN O R I:

La finanza locale: lineamenti generali - Le entrate tributarie dei com uni - Le entrate tributarie delle province e delle regioni.

Vicende e prospettive del sistem a fiscale italiano:

Lineamenti storici del sistema fiscale italiano - D a una riform a tributaria all’altra - La nuova riform a tributaria.

Appendice: Il bilanciodello Stato:

Generalità, form azione, controllo - Il problema dei residui nel bilancio italiano.

1971, Volume in 8°, p. 351, L. 4000.

365 __________________________________________________________________________

CASA EDITRICE D O IT . ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO

QUADERNI DELLA RIVISTA

DI DIRITTO FINANZIARIO E SCIENZA DELLE FINANZE

STUDI

SUL PROCEDIMENTO

AMMINISTRATIVO

TRIBUTARIO

G. Fa l s it t a, Struttura della fattispecie dell’ « accerta­

mento » nelle imposte riscosse mediante ruoli.

A. Fa n t o z z i, Premesse per una teoria della successione

nel procedimento tributario.

S. La Ro sa, I t r ib u ti d i c o n c e ssio n e g o v e r n a tiv a n el

siste m a dei p r o c e d im e n ti im p o s itiv i.

G.C. Mo r e t t i, Profili del procedimento sanziona torio in materia finanziaria.

Volume in 8°, p. 259, L. 2800

P U B B L IC A ZIO N I D E L L ’ IS T IT U T O DI P O L IT IC A ECON O M ICA E FIN AN ZIAR IA DELLA FA CO LTÀ DI EC ON O M IA E C O M M E R C IO D E LL’ U N IV E R S IT À DI RO M A ONORIO GOBBATO

LIVELLO

DELL’OCCUPAZIONE E

STABILITÀ MONETARIA

Implicazioni per la Politica Economica

Introduzione. Parte I:

Livello dei salari e occupazione nella teoria tradizionale neo­ classica - Il pensiero del Keynes - Il contributo del K aldor - O ccupazione e stabilità secondo il Phillips.

Parte II:

Alcune considerazioni critiche sulla teoria del Phillips e sui suoi sviluppi - Considerazioni preliminari - La questione dei prezzi - Una disgressione sulla questione dei prezzi e dei salari - Livello dell’occupazione, salari e azione sindacale - Questioni controverse - Il problema della definizione della disoccupazione - Il trade-off fra disoccupazione e stabilità: Considerazioni preliminari - Se si possa verificare un trade-off tra assenza di inflazione e una quota di disoccupazione - L ’inclinazione della curva del Phillips - La stabilità della curva del Phillips - C on­ siderazioni conclusive.

Parte III:

Le spiegazioni teoriche della relazione del Phillips - Conclusioni.

Volume in 8°, p. 91, L. 1200 595

CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ ■ MILANO

UNIVERSITÀ’ DEGLI STUDI DI ROMA FACOLTÀ’ DI SCIENZE POLITICHE

Nino Luciani

INTORNO ALLE PROPOSIZIONI

FISHERIANE

SUL CONCETTO DI REDDITO

IL TEOREMA DELLA DOPPIA TASSAZIONE DEL RISPARMIO COME UNA QUESTIONE DI DEFINIZIONE DEL REDDITO

Premessa.

Introduzione - Il teorema della doppia tassazione del risparmio e la definizione del reddito, presso il Fislier - Posizione intorno al Fisher, nei riferimenti al teo­ rema della doppia tassazione del risparmio ed alla definizione del reddito - Per la revisione della teoria, Fisheriana, del reddito sulla base del confronto tra presupposti e relative soluzioni definitorie - Criterio qui proposto per la separazione del netto dal lordo - Soluzioni per il teorema della doppia tassazione del risparmio derivanti da queste conclusioni.

1971, 8°, p. 122, L. 1500.

413

U N IV E R S IT À ’ D I T O R IN O

STUDI DEL LABORATORIO DI ECONOMIA POLITICA S. COGNETTI DE MARTIIS

GIORGIO BROSIO

LA POLITICA

TRIBUTARIA FRANCESE

DEI GOVERNI GOLLISTI

Il caso dell’imposizione diretta.

Introduzione,

Le caratteristiche fondamentali del sistema tributario francese all’inizio della Quinta Repubblica - L ’imposizione personale sui redditi - L ’imposizione sulle società - L ’imposizione dei redditi mobiliari di fonte societaria - Te imposte di succes­ sione - Le imposte dirette locali - Il sistema delle imposte sugli scambi ed il tentativo di diminuire la regressività dell’imposi­ zione mediante la discriminazione delle aliquote.

Considerazioni conclusive.

Appendice i - Un raffronto dell’incidenza effettiva sui redditi di lavoro dipendente effettuata dall’imposizione sul reddito in Francia ed in alcuni paesi sviluppati.

Appendice 2 - Il sistema di integrazione tra l’imposta personale sul reddito e quella societaria.

1971, Volume in 8°, p. 128, con tabelle, L. 1600

207

CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO

U N IV E R S IT À D E G L I S T U D I D I B O L O G N A

Facoltà di Giurisprudenza

Scuola di perfezionamento in scienze amministrative Direttore: Prof. Renato Alessi

Saggi, ricerche e studi di amministrazione

RINO ONOFRI

Programmazione

e bilancio

Premessa - Aspetti dello studio della programmazione e del bi­ lancio - Tipi di piani e programmi - Fasi della programma­ zione - Formazione delle decisioni - Strumenti della formazione del programma e del bilancio - Tipi e caratteri dei bilanci -

Classificazione delle entrate e delle spese - Bilancio funzionale -

Formazione, presentazione, approvazione e variazione del bilan­ cio - Relazioni tra programma e bilancio - Programmazione dì bilancio (sistema PPE).

Volume in 8°, p. 152, L. 1600

______________ 352

DELL’ATTIVITÀ’ FINANZIARIA (*)

1. Sebbene l’impiego della politica del bilancio a fini anticon­ giunturali risalga oramai a circa trent’anni, i modelli sui quali tale politica è stata basata sono stati da vari punti di vista, e per diversi motivi, piuttosto semplificati. Fra l’altro non si è mai cercato di esaminare in quali momenti abbiano effetto i provvedimenti finanziari, problema questo che sembra invece di particolare importanza dal punto di vista della manovra finanziaria in senso anticongiunturale (1).

Nel presente saggio mi propongo dunque di esaminare analitica- mente questo problema, individuando anche in quali momenti sia più forte l’efficacia dei provvedimenti finanziari: farò questo con parti­ colare riferimento al sistema italiano. In un secondo lavoro, che mi propongo di compiere in seguito, cercherò di dare valutazioni quan­ titative di tali effetti nell’ambito dell’economia e del sistema finan­ ziario del nostro paese.

In questa prima parte, dati i fini che mi pongo, utilizzerò sol­ tanto quelle poche ricerche empiriche, per lo pivi effettuate all’estero, che mi sembreranno rilevanti. Sebbene riferimenti a fenomeni che si verificano in altri paesi vadano fatti con molta cautela, a causa, ad esempio, della diversità dei sistemi istituzionali che può influire in misura non valutabile sugli effetti dei provvedimenti finanziari, mi sembra che tali riferimenti possano essere utili e chiarificatori quando se ne tengano presenti i limiti.

Ad ogni modo, come vedremo alla fine di questo saggio, già le in­ dicazioni qualitative che andremo raccogliendo qui potranno essere utili ad esempio per valutare se sia preferibile, dal punto di vista

(») Questo lavoro è stato svolto in parte con la borsa « R . Rubini » del- rUniversità di Torino. Ringrazio i professori P. Forte, R. Onofri, S. Steve per le loro osservazioni nelle diverse fasi della stesura del lavoro.

CU Modelli amplificati, nei quali non appare l’indagine sui momenti di cui si dice nel testo, vengono ancora usati, ad esempio, nel recentissimo studio di B. Hansen, Fiscal Policy in Seven Countries, 1955-65, O.E.C.D., Pa­ rigi 1969.

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delle indicazioni offerte circa gli effetti sull’economia, un bilancio preventivo dello Stato redatto secondo la competenza o la causa.

Nella nostra indagine considereremo soltanto l’aspetto reale degli effetti dei provvedimenti finanziari: non analizzeremo invece i feno­ meni monetari, in quanto trattarne comporterebbe fare precise ipo­ tesi ad hoc, legate ad un modello anche monetario, in cui fossero definiti, ad esempio, gli effetti sia dei vari flussi monetari, sia delle posizioni d’indebitamento dello Stato nei confronti del resto del­ l’economia, e di questa nei confronti dello Stato.

Incominceremo dunque esaminando prima quali siano gli effetti dei provvedimenti finanziari, e poi in quali momenti essi si verifi­ chino. Mentre l’analisi degli effetti dei provvedimenti, di carattere generale, potrà essere fatta in astratto, l’indagine sui singoli tipi di entrate e di spese verrà portata avanti con riferimento al sistema italiano : modo di procedere, questo, che ci permetterà di precisare la discussione e di non perderci nella molteplice varietà di modi alternativi di comportamento delle amministrazioni fi­ nanziarie.

2. Sebbene, come ho detto, effettuerò l’analisi per singoli prov­ vedimenti, mi è sembrato opportuno, per evitare nel seguito continue ed inutili ripetizioni, riunire inizialmente alcune considerazioni di carattere generale e comuni a molti provvedimenti finanziari. Distin­ guerò pertanto fra effetti derivanti dal fatto del provvedimento ed effetti derivanti dall’aspettativa di esso, e applicherò tale distin­ zione alle varie voci — attive e passive — che formano il complesso dei provvedimenti finanziari, e cioè, in pratica, il bilancio dello Stato (2).

2.1. È ovvio e di comune osservazione che in tempi ordinari ogni provvedimento finanziario dello Stato, già quando viene reso pubblico porta con sé una valutazione, da parte degli interessati, delle con­ seguenze che ne deriveranno ; successivamente, quando viene attuato, esso comporta ulteriori conseguenze che si aggiungono a quelle pre­ viste: sia il primo ordine di conseguenze, che chiameremo effetti dell'attesa, sia il secondo ordine di conseguenze, che chiameremo effetti di attuazione, provocano conseguenze sul prodotto nazionale.

Dei due tipi di effetti che ci interessa esaminare, è inutile sof­ fermarci qui a considerare gli effetti dell’attuazione e la loro portata : tali problemi hano infatti costituito tradizionalmente l’oggetto prin­ cipale dell’indagine finanziaria.

2.2. La portata delle attese, invece, come si è accennato, non è stata studiata sistematicamente: quindi, poiché essa ha particolare rilevanza ai fini della nostra indagine, converrà esaminare alcuni fattori di carattere generale che influiscono sull’attesa. Così come avviene per l’analisi delle conseguenze che derivano dall’esistenza di una data imposta o di una data spesa, per valutare la portata delle attese occorrerà fare ipotesi specifiche su ciascun tipo di provvedi­ mento e sul modo in cui esso viene reso pubblico, cioè sulla quantità di informazioni in esso contenute.

2.2.1. Innanzitutto, la portata delle conseguenze derivanti dal­ l’effetto dell’attesa potrà variare in relazione al grado di certezza, che gli interessati hanno, che il provvedimento continuerà in futuro : ad esempio l’effetto di una certa spesa pubblica per beni e servizi potrà essere diverso a seconda che essa venga effettuata una volta per sempre oppure che ci si attenda che essa venga continuata in futuro.

Infatti, nel caso di una spesa una tantum, effettuata per l’ac­ quisto di beni, da un lato entrambe le più comuni teorie dell’inve­ stimento, e cioè sia quella che spiega gli investimenti come funzione del flusso futuro dei profitti attesi scontato al presente, sia quella basata sul principio di accelerazione, nelle sue diverse formulazioni, riconoscono una parte importante, nelle decisioni di investire, alle attese sull’andamento futuro dei profitti o della domanda: è diffi­ cile che gli imprenditori ritengano giustificato un ampliamento della capacità produttiva che avvenga unicamente per soddisfare un au­ mento della domanda che essi prevedono sarà del tutto transitorio (3),

(3) Ciò vale a meno che i profitti attesi (o l’aumento della domanda) non siano tanto elevati da giustificare da soli l’ampliamento della capacità produttiva in seguito alla spesa una tantum. Ma asi di questo tipo mi sem­ brano piuttosto rari.

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ed in tal caso, probabilmente, la maggiore spesa pubblica provocherà maggiori importazioni. Perciò in questo caso l’effetto delle attese, a parità di tutte le altre circostanze, sarà tendenzialmente scarso, e comunque minore dell’effetto dell’attesa di un’eguale spesa pubblica ripartita per più anni.

Anche se la spesa una tantum fosse destinata all’acquisto di servizi sarebbe difficile individuare la portata degli effetti dell’attesa. Da una spesa di tal tipo deriverebbe infatti un aumento transitorio del reddito disponibile: se ammettiamo, come oggi generalmente si ammette, che la massa degli operatori concreti regoli effettivamente i propri consumi in base ad una previsione estesa oltre l’anno (4), si giunge alla conclusione che uno spostamento dei redditi, sia pure momentaneamente notevole, ma che non alteri sensibilmente il li­ vello delle disponibilità su cui i soggetti fanno conto a lungo andare, non modifica apprezzabilmente i consumi.

Per quanto riguarda invece le spese ripartite per più anni, la portata dell’effetto dell’attesa sul prodotto nazionale di ciascun anno dipende probabilmente non dall’ammontare complessivo della spesa, ma dalle somme che si prevede saranno erogate ogni anno: queste ultime infatti rappresentano l’indice delle richieste che ogni anno lo Stato farà sull’economia. D’altronde, a parità di tutte le altre condizioni, è probabile che l’effetto dell’attesa derivante da questo tipo di spese sarà più forte di quello di una spesa una tantum di ammon­ tare uguale proprio perché i soggetti privati hanno maggiore certezza del fatto che la spesa verrà continuata nel futuro.

Argomentazioni simili si possono svolgere in molti casi (seb­ bene non in tutti) per quanto riguarda gli effetti dell’attesa di im­ poste ritenute transitorie. Nel caso delle imposte sul reddito, l’effetto deflazionistico conseguente al loro annuncio dipenderà appunto dal­ l’aspettativa degli interessati circa la loro durata. Per i motivi appena esposti, aumenti delle imposte sul reddito, che vengano ritenuti

neoclassica del capitale cfr. D. W. Jorgenson, Anticipations and Investment Behavior, in : The Brookings Quarterly Econometrie Model, Amsterdam, North- Holland, 1965, pp. 59 e s. mentre per un modello basato sostanzialmente su una versione dell’acceleratore, adattata per tener conto della capacità pro­ duttiva utilizzata, cfr. R. Eisner, Realization of Investment Anticipations, ibidem, pp. 95 e s. V. anche, per conclusioni nello stesso senso, H. Thbul, Economic Forecasts and Policy, Amsterdam, North-Holland, 1961, pp. 179-83.

transitori, hanno ben scarsi effetti, attraverso le attese, sul prodotto nazionale.

Lo stesso non vale, tuttavia, nel caso di maggiori imposte indi­ rette : qui gli effetti immediati sul prodotto nazionale possono essere più forti quando ci si attende che la variazione dell’imposta sia temporanea che non quando ci si attende che essa sia permanente, a causa degli effetti di sostituzione fra i diversi periodi (5).

2.2.2. Ancora, ma ciò vale soltanto per la spesa, la portata del­ l’effetto dell’attesa, rispetto a quella dell’effetto di attuazione, dipende anche dall’ammontare di capacità inutilizzata esistente nell’economia. Ci si può attendere, infatti, che quanto maggiore è l’ammontare della capacità produttiva inutilizzata tanto maggiore è, a parità di tutte le altre condizioni, l’effetto delle attese. La spiegazione di ciò si può trovare non soltanto nel fatto che i produttori tendono ad avere un flusso di produzione costante nel tempo (6), cosicché, nel caso che la domanda corrente sia bassa, essi potrebbero, per compensarla, dare maggiore peso alle attese di un aumento della domanda futura. Nello stesso senso agisce anche la possibilità, che i produttori hanno, nel caso che esista capacità produttiva inutilizzata, di aumentare la produzione senza gravare sui costi fìssi, ma agendo soltanto su quelli variabili : il non dover impiegare capitali in impianti Assi, più difficilmente liquidabili, riduce la rischiosità della spesa.

2.2.3. Inoltre, in termini generali gli effetti della spesa attra­ verso le attese possono dipendere anche dal tipo di concorrenza esi­ stente nei mercati cui la spesa si dirige. Là dove vige concorrenza efficace, e dove i produttori siano numerosi, una data spesa pubblica avrà un effetto sulle attese minore che se essa si dirigesse verso un mercato in cui i produttori sono pochi e/o le intese facili. In questo secondo caso, infatti, ciascun imprenditore ha maggiore certezza che a lui toccherà una parte della spesa, e l’ammontare che toccherà

(5) Un accenno in questo senso, ma nulla più, si trova in : A. Lindbeck,

Fiscal Policy as a Tool of Economie Stabilization - Comments to an OECD Report, « Kyklos 1970, p. 10. Si noti a questo riguardo che lo studio di B. Hansen, Fiscal Policy, cit., effettuato in connessione con l’indagine svolta dal gruppo di esperti dell’OECD di cui faceva parte lo stesso Lindbeck, non distingue fra gli effetti di variazioni delle imposte a seconda che esse fos­ sero considerate permanenti o temporanee.

a ciascuno sarà maggiore e pili facilmente individuabile che nel primo caso: questi sono, entrambi, elementi che tendono a rafforzare l’effetto delle attese.

2.2.4. Ma la probabilità che i singoli operatori attribuiscono alla attuazione dei provvedimenti che li riguardano direttamente è rile­ vante anche per un altro aspetto : quello delle interrelazioni fra l’attività di spesa dell’amministrazione pubblica e quella dei privati. Se in realtà infatti, come nota Weidenbaum (7), il processo pubblico di spesa va considerato come una sequenza continua — che inizia con l’approvazione parlamentare delle spese e finisce con la consegna, ad esempio, dei beni completati e con il pagamento del fornitore — non si possono trascurare le interrelazioni fra attività pubblica e privata ancor prima dell’approvazione della spesa. Spesso, infatti, ben prima che venga discussa dal governo o dal parlamento la somma relativa, possono avvenire contatti, e non importa individuare qui da chi iniziati, fra l’amministrazione pubblica e gli operatori privati, contatti volti a procurare la fornitura di particolari beni con de­ terminate caratteristiche (8) (si pensi, ad esempio, a molta parte del materiale bellico, o a certo materiale ferroviario). In questi casi, l’effetto delle attese sarà particolarmente forte in quanto, in sostanza, i destinatari della spesa sono già dall’inizio individuati e l’unica incertezza che essi possono avere riguarda l’ammontare complessivo della spesa.

3. Le considerazioni che abbiamo fatte sinora sugli effetti deri­ vanti dalle attese, e quelle che- si possono ricavare dalla teoria fi­ nanziaria circa gli effetti dell’attuazione, sono del tutto generali e non sono base sufficiente per un giudizio sul momento e sulla portata degli effetti dei provvedimenti finanziari. Soltanto l’analisi di circo­ stanze specifiche può permettere una valutazione comparata delle informazioni contenute nei provvedimenti finanziari: circostanze spe­ cifiche possono influire, infatti, ad esempio, sulla certezza delle attese e quindi, attraverso di essa, sulla portata relativa degli effetti delle attese e dell’attuazione.

(7) M. L. Weidenbaum, The Timing of tlie Economie Impact of Govern­ ment Spending, « National Tax Journal », 1959, pp. 79-85. V. anche H. Galpeb,

The Timing of Federai Expenditure Impacia, in: W. Lewis Jr., Budget Con- cepts for Economie Analysis, Washington, Brookings Institution, pp. 95-109.

(8) Per una particolareggiata descrizione di un simile processo di spesa cfr. J. F. Flower, The Case of tlie Profitahle Bloodhound, « Journal of Ac- counting Research », 1966, pp. 16-36.

Tuttavia, poiché le circostanze specifiche sono mutevoli, proprio in relazione al modo in cui si attuano i provvedimenti finanziari, e non si può qui esaminare tutta la possibile casistica, mi sembra opportuno restringere la nostra analisi, d’ora in poi, al sistema isti­ tuzionale italiano di approvazione delle leggi finanziarie e di ese­ cuzione dei provvedimenti sia di incasso, sia di spesa (9).

Cercheremo di verificare e precisare le conclusioni dell’analisi facendo ricorso, ogni volta che ciò sia possibile, alle scarse indagini empiriche, nei limiti in cui esse siano applicabili. Preliminarmente converrà notare qui come nessuna indagine empirica così come nessuna indagine teorica — abbia studiato, in maniera sistematica o no, gli effetti delle attese: indicazioni sul momento in cui si ve­ rificano gli effetti dei provvedimenti finanziari si hanno soltanto, dunque, per quanto riguarda il momento dell’attuazione. Eviteremo di precisare ogni volta se ci siano, per il problema trattato, studi empirici, restando inteso che ad essi, quando esistano, faremo ri­ ferimento.

3. Converrà dunque esaminare ora, principiando dalle entrate, quali sono i momenti rilevanti nel processo di riscossione delle im­ poste e gli effetti che da essi derivano (9). Ai nostri fini si possono distinguere, in linea generale e salve le precisazioni che vedremo fra breve, le seguenti fasi relative alle entrate : 1) processo di ap­ provazione della legge ; 2) accertamento ; 3) riscossione ; 4) ver­ samento (10).

Per quanto riguarda le nuove disposizioni relative alle entrate, sulle quali, ovviamente, per quanto siamo venuti dicendo dobbiamo soffermare l’attenzione, possiamo pensare che gli effetti dell’attesa delle imposte siano connessi con il momento dell’approvazione della legge, e possano dipendere dal processo di approvazione della legge stessa. Da questo punto di vista, allora, ci sono, com’è noto, o leggi la cui formazione è delegata al governo, o leggi che hanno seguito l’iter parlamentare, o decreti legge. Nel primo e nel secondo caso, se pur taluni primi effetti sulle attese si possono avere o in relazione alle indicazioni contenute nella delega data al governo, o in

rela-(9) In questo lavoro, per quanto riguarda le entrate, mi limiterò a con­ siderare gli effetti delle sole entrate tributarie.

(10) ' Per accertamento si intende la definizione del credito e della per­ sona debitrice ; per riscossione, il momento in cui la somma viene ricevuta

181 —

zione al testo del progetto di legge ed agli eventuali emendamenti presentati nel corso dell’iter legislativo, è ragionevole supporre che un certo numero di effetti, anche importanti, si abbiano quando vien reso noto il testo definitivo della legge. Proprio allora infatti i con­ tribuenti sono in grado di prevedere con una certa esattezza le varia­ zioni del carico tributario che li interesseranno, ed è quindi soprat­ tutto in questo momento, probabilmente, che essi incominceranno la loro serie di reazioni rilevanti dal punto di vista della domanda globale. In effetti, tanto per i contribuenti che sono persone fisiche, quanto per quelli che sono persone giuridiche, si può ritenere che, nei limiti in cui sono razionali, e in cui sono certi dei loro programmi futuri, essi muteranno i propri piani ed il proprio comportamento presente.

D’altra parte invece, quando i provvedimenti tributari vengono approvati con decreti legge, gli effetti dell’attesa non esistono se non nei limiti in cui si poteva prevedere il probabile contenuto dei decreti. Quanto agli effetti del fatto dell’imposta, si può pensare che essi si verifichino indipendentemente dal modo in cui si è venuta formando la legge.

3.1. Considerando ora per prime le imposte dirette sui redditi, la fase dell’accertamento si può distinguere, in molti casi, in due parti : la dichiarazione del contribuente, e l’accertamento corrispon­ dente alla definizione del reddito da parte degli uffici finanziari.

Che alla fase dell’accertamento, considerato nel suo complesso, corrispondano spesso gli effetti dell’attuazione, mi sembra piuttosto probabile : è questo il momento in cui le persone, fisiche e giuridiche, hanno la certezza sia riguardo alla propria soggezione al tributo, sia riguardo all’ammontare da pagare.

Esaminiamo infatti le singole imposte, prima quelle che colpi­ scono le persone fisiche, poi quelle che colpiscono le persone giuridiche.

Per quanto riguarda l’imposta di ricchezza mobile sulle persone fisiche, nel caso che si tratti di redditi da lavoro dipendente il si­ stema della detrazione alla fonte fa sì che il sorgere della posizione debitoria da parte del contribuente coincida con l’effettivo paga­ mento, ciò che chiaramente rafforza l’identificazione del momento dell’accertamento come quello in cui si verifica l’effetto di attuazione.

aliquote hanno ripercussioni piuttosto ravvicinate nel tempo sul red­ dito disponibile dei lavoratori dipendenti e quindi, nei limiti in cui quest’ultimo ha influenza, sulla domanda globale.

Più complesso è il problema relativo all’imposta di ricchezza mobile negli altri casi ed all’imposta complementare per la grossa quota che non viene detratta all’origine sui redditi di lavoro dipen­ dente. In tutti questi casi l’imposta viene riscossa in base a una de­ nuncia del contribuente e le conseguenze dell’attuazione si distribui­ scono verosimilmente all’interno della fase dell’accertamento, fra i due stadi che abbiamo indicati all’inizio del paragrafo, a seconda della relazione intercorrente fra il contenuto della denuncia e la de­ finizione del reddito da parte degli uffici finanziari.

Il momento in cui si verifica l’effetto dell’attuazione e il suo sfa­ samento rispetto all’effetto dell’attesa dipendono chiaramente dalla veridicità delle denunce — e cioè, in pratica, dalla relazione fra red­ dito denunciato e reddito definito — e dal lasso di tempo che passa, fra il momento della denuncia e la definizione finale dell’imponibile da parte degli uffici finanziari.

Restano da considerare le imposte sulle persone giuridiche e, più in generale, sui soggetti tassati in base a bilancio. Anche qui l’accertamento avviene sulla base di dichiarazioni degli interessati, cosicché si ricade nella situazione che abbiamo esaminata al para­ grafo precedente.

Né mi sembra che sia possibile sostenere che le imprese (che seguono la prassi di accumulare fondi per il pagamento delle im­ poste) siano più sensibili agli effetti delle attese di quanto non siano i privati, e questo perchè esse saprebbero prevedere meglio di questi le conseguenze dei provvedimenti tributari nei loro piani finanziari. Innanzitutto si deve notare che una larga parte delle imposte dirette sulle persone fisiche viene riscossa attraverso prelievi alla fonte, e cioè attraverso una riduzione dei salari e degli stipendi netti dei lavoratori dipendenti. Questo fa sì che la connessione fra imposta e riduzione di salari e stipendi sia piuttosto diretta per larga parte dei contribuenti, i quali è molto probabile che adattino il loro comporta­ mento se non altro alle previsioni di variazioni del reddito netto.

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del carico tributario, mi sembra ragionevole attendersi variazioni del comportamento più in previsione di pagamenti sicuri, anche se fu­ turi, di imposte, che in relazione all’atto vero e proprio del pa­ gamento.

Sicché in effetti il momento della riscossione, in questa prima analisi mi sembra relativamente meno importante del precedente: quanto più razionali sono i contribuenti, tanto più vicina al momento in cui sorge il debito, e ad esso collegata, dovrebbe essere la loro reazione, e tanto più distinta rispetto al momento in cui avviene la riscossione (cioè il pagamento effettivo per il contribuente) del­ l’imposta. Sia per le imposte sulle persone fisiche, infatti, sia per le imposte sulle persone giuridiche, nei limiti in cui i contribuenti sono sicuri dei loro futuri pagamenti, mutano i propri piani e il proprio comportamento, al più tardi in corrispondenza dell’ac­ certamento.

Infine, chiaramente privo di significatività per quanto riguarda gli effetti reali sul prodotto nazionale è il momento finale del pro­ cesso del prelievo tributario : quello cioè del versamento, nel quale la somma viene versata dagli agenti riscotitori alle casse dello Stato.

3.2. Quanto alle imposte indirette sul movimento e gli scambi di merci, così come per quelle sui consumi, non mi sembra che in un sistema come quello italiano, in cui variazioni delle aliquote vengono decise in genere con decreti legge, e diventano immediata­ mente effettive, sia possibile distinguere nettamente fra effetti delle attese e dell’attuazione: infatti l’annuncio delle variazioni delle ali­ quote non soltanto è connesso con l’immediata entrata in vigore di esso, ma anche, nella maggior parte dei casi, con l’addebitamento del tributo ai contribuenti. Ciò vale tanto per l’imposta generale sulla cifra d’affari, quanto per le imposte sui consumi, e pertanto potremo considerare insieme tutti questi tipi di imposte indirette.

Per tutti questi tipi di imposte, quindi, si può ripetere in breve quanto abbiamo detto nel paragrafo precedente. Di nuovo si può pen­ sare che i contribuenti siano certi dei pagamenti, e ne abbiano ogni volta chiaro l’ammontare, tanto più nel caso delle imposte indirette, per le quali la relazione fra base imponibile e aliquota è, nella mag­ gior parte dei casi, piuttosto evidente.

ste, sia a causa della varietà dei tipi e dei modi di spesa, sia a causa dei tempi tecnici di erogazione, i quali, particolarmente importanti nel caso delle spese in conto capitale, possono influire moltissimo sulla distanza, nel tempo, fra il momento in cui si verificano 1 due gruppi di effetti e sul loro peso relativo. A causa della già detta mancanza di dati empirici utilizzabili per questa nostra analisi, e per le ulte­ riori difficoltà che metteremo in luce nel corso dell’indagine, nel valutare gli effetti della spesa pubblica e il momento in cui essi si verificano occorrerà, ancor più che nel caso delle imposte, cercare di adottare la visuale dei destinatari della spesa: è questo, infatti, l’unico filo, per quanto tenue, che ci possa permettere di individuare, entro certi limiti, i fenomeni che ci interessano.

C o n c e n trerem o q u i l ’ in d a g in e su g li effe tti dei v a r i t ip i d i sp esa, sen za p r e o c c u p a r c i ec c e ssiv a m e n te d e lla lo ro im p o r ta n z a r e la tiv a a n ­ che a i fin i d e lla p o litic a fin a n z ia r ia : in se r ire m o q u esto u lte r io r e ele­ m en to in sed e d i v a lu ta z io n e g en e r a le dei r is u lt a t i (1 1).

Sia che si tratti di spese in conto capitale, sia che si tratti di spese correnti, nel processo di spesa possiamo distinguere cinque stadi principali : legge di approvazione della spesa, stanziamento, im­ pegno, liquidazione, ordinazione, pagamento (12).

(11) Sembra appena necessario ricordare qui quanto dicemmo al par. 2 2 4 e cioè cbe nella realtà quello della spesa è un processo continuo, cosicché noi esaminandola compiremo in effetti una schematizzazione di una serie di fenomeni che molto spesso reagiscono gli uni sugli altri e i cui effetti, inter­ secandosi, possono, se trascurati, rendere erronea un’indagine schematica. Di ciò tenteremo di tener conto.

(12) L’impegno di spesa è l’atto (volontario o no) lecito e valido, di di­ ritto privato o pubblico, in virtù del quale la P.A. viene giuridicamente ob­ bligata a un determinato pagamento. Distinto da esso è l’impegno contabile, che indica l’atto con cui si imputano le spese a carico del rispettivo capitolo del bilancio statale. Esso consiste quindi nell’accantonamento delle somme oc­ correnti per determinate spese, che comporta, finché sussiste, l’indisponibilità di tali somme per altri fini. La liquidazione è l’atto con cui si determina il preciso importo della somma da pagare e si individua esattamente la persona del creditore. L’ordinazione è remissione dell’ordine di pagamento, che si con­ creta nell’ordine dato dal funzionario competente all’agente esecutivo deten­ tore del pubblico denaro di pagare al creditore dello Stato l’ammontare del debito. Pagamento è l’atto terminale del procedimento della spesa.

pos-— 188

Prima di addentrarci nell’indagine sulla portata degli effetti delle attese e dell’attuazione dei diversi tipi di spesa e sullo stadio del processo di spesa al quale tali effetti sono collegati, mi sembra op­ portuno dare qualche indicazione generale, sia pure di massima e cer­ tamente imprecisa, sul lasso di tempo che, nella situazione italiana, intercorrere fra l’inizio del processo di spesa e il pagamento finale: ciò perché tale sfasamento temporale ci potrà servire, sia pure come indicatore grossolano, della distanza, nel tempo, in cui si verificano gli effetti dell’attesa e dell’attuazione.

Dalla tabella 1 risulta che circa due terzi del totale dei residui (13) passivi sono dovuti a spese in conto capitale e che i residui di questo tipo gravano per un periodo che può arrivare a più di quattro anni dopo che la spesa è stata messa in bilancio. Relativamente minore è invece nei residui il peso delle spese correnti. Quanto ad esse, d’al­ tronde, la legge prescrive che i residui ad esse relativi non possono essere mantenuti in bilancio oltre il secondo esercizio successivo a quello dell’iscrizione della spesa in bilancio (14).

4.1. Quanto alle spese in conto capitale per beni immobili, è pro­ prio la lunghezza del periodo di spesa, in effetti (dovuta anche ai tempi tecnici di esecuzione) a rendere particolarmente difficile conoscere il momento in cui le attese si coagulano in una reazione dei privati. Per tentare di giungere a qualche, sia pure approssimativa indica­ zione su questo punto, possiamo incominciare ad esaminare se l’ef­ fetto dell’attuazione o quello delle attese possano avvenire in corri­ spondenza del pagamento. Questo si può escludere, perché, com’è noto, il pagamento avviene dopo che il bene capitale è stato anche da tempo acquistato dallo Stato, e dopo che sono stati effettuati i collaudi previsti dalle leggi (15) : si può escludere perciò che gli ef-sono, ovviamente, scaturire obblighi per lo Stato di pagare, e diritti per altri di riscuotere. « Tali obblighi sorgeranno soltanto successivamente, allorché l'amministrazione, utilizzando le somme in precedenza impegnate, compirà gli atti (contratti, sovvenzioni, ecc.) necessari all’erogazione di tali somme per fini prestabiliti ». Cfr. A. Bennati, Manuale di contabilità di Stato, Napoli, Jovene, 1961, pp. 202-3.

(13) Sul problema dei residui v. ora Ministro del Tesoro, Libro bianco sui residui nel bilancio dello Stato, Roma, 1969. Per quanto riguarda altri aspetti del problema dei residui nel bilancio del nostro paese, dal punto di vista della nostra indagine, cfr. il par. 6.3. più avanti.

(14) Sui motivi di permanenza dei residui passivi di parte corrente oltre i due anni e sulle deroghe al principio citato nel testo, che sono nume­ rose e talmente eterogenee da rendere impossibile considerarle qui, si veda il Libro bianco, cit., p. 67 e s.

T a b e l l a n . 1 - C o n si st en za d ei r es id u i p a ss iv i a l 3 1 d ic em b re 1 9 6 7 a n a li zz a ta p er e se rc iz i d i p ro ve n ie n za e p er a g g re g a ti e co n o m ic i (m i­ li a rd i d i lir e) . T o ta le H ir. Tf) r)f (M IO _{© c it ic iriU5} lO ₀₀₀₃₀₃ CI <M H C O O < C ^ co (N « D O rH rH 2.1 1 6 ,0 1 .0 2 8, 5 14 ,6 1 .5 7 7, 2 1 ,8 6 1 ,2 49 ,0 2 .7 3 2, 3 3 20, 1 5 .1 6 8 ,4 D a l 196

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fetti dell’attuazione, e quindi, a maggior ragione quelli delle attese, si verifichino al momento del pagamento.

Per quanto riguarda i due momenti precedenti (la liquidazione e l’ordinazione) è noto che entrambi corrispondono a provvedimenti interni della pubblica amministrazione, i quali non vengono neces­ sariamente a conoscenza degli interessati : essi comunque si verifi­ cano quando il bene (o cespite) è già stato giudicato idoneo a far parte del patrimonio dello Stato, e quando perciò gli effetti sia del­ l’annuncio, sia dell’attuazione sul prodotto nazionale sono avvenuti.

D o v re m o d u n q u e c o n c e n tr a r e l ’a n a lis i su lle p r im e fa s i del p r o ­ cesso di spesa.

Se esaminiamo l’effetto delle attese, due sono i momenti nei quali esso si può verificare: in corrispondenza del processo di approva­ zione della spesa, ed in relazione allo stanziamento delle somme. Quanto al primo momento, l’effetto dell’attesa è probabilmente piut­ tosto scarso, nei limiti in cui non è nota la rapidità con cui lo Stato procederà alla spesa. Un poco più forte potrebbe essere l’effetto delle attese in relazione al momento dello stanziamento, nel quale vengono indicati con una certa maggior precisione i tempi della spesa e gli ammontari relativi, specie per quanto riguarda i piani poliennali di spesa (16). E nel complesso, nonostante il maggior peso che ciò può avere formalmente, nemmeno l’iscrizione in bilancio della spesa avrà probabilmente rilevanti effetti sulle attese quando essa avvenga, come pare si stia verificando in misura sempre maggiore in questi ultimi anni (17), sulla base dello stanziamento e non su quella del­ l’impegno di spesa strettamente inteso (e distinto dall'impegno con­ tabile). In termini generali, considerando cioè tutti i diversi tipi di spesa per beni capitali fissi, mi sembra che sia diffìcile precisare a priori la portata dell’effetto delle attese : può darsi che esso sia mag­ giore o minore, non soltanto in relazione ai fattori generali esami­ nati nel § 2, ma anche al tipo di spesa e alle attese particolari del mercato cui essa si dirige. A tale riguardo soltanto l’indagine

empi-dal funzionario, che controlla l’opera, e non possono comunque superare una determinata percentuale dell’importo dei la vori : le anticipazioni vengono sem­ pre concesse dopo che la parte relativa dei lavori è stata compiuta. Ofr. L. Pxcozzi, La contabilità di Stato, Torino, UTET, 1960, p. 222.

(16) A quanto si dice qui sugli elementi che influiscono sopra la portata dell’effetto delle attese si aggiungano le considerazioni generali svolte nel paragrafo 2.2.1.

rica, nella quale si distingua fra settori d’intervento, potrebbe dare indicazioni sufficientemente esatte.

L’effetto di attuazione si verifica invece con grande probabilità nella maggioranza rilevante dei casi in corrispondenza dell’attribu­ zione del contratto, e cioè in corrispondenza dell’impegno di spesa, strettamente inteso. È allora, infatti che si mette in moto il processo di richiesta di fattori di produzione sul settore privato dell’economia, con tutte le conseguenze che da ciò derivano.

Questa conclusione pare anche suffragata dalle poche indagini empiriche alle quali possiamo fare riferimento, sia pure con qual­ che cautela, poiché i dati impiegati si riferiscono agli Stati Uniti: si è dunque riscontrato che la spesa pubblica influisce sull’attivilà economica non quando i beni vengono consegnati allo Stato o le fat­ ture vengono saldate, ma quando vengono fatte le ordinazioni al settore privato (18).

4.2. Per quanto riguarda le spese d’investimento per beni mo­ bili, l’effetto delle attese potrebbe avere portata diversa a seconda del tipo di beni che si considerano. A un estremo del campo di pos­ sibilità stanno casi (come ad esempio l’acquisto di automobili) in cui i beni sono immediatamente disponibili sul mercato : in tal caso proprio per la rapidità con cui i beni sono acquisibili da parte dello Stato gli effetti delle attese, connessi con lo stanziamento, e di at­ tuazione, connessi con l’impegno di spesa sono molto ravvicinati fra loro.

All’altro estremo stanno casi, come quelli esaminati nel paragrafo precedente : casi nei quali, cioè, il processo di costruzione o di ap­ prestamento del bene richiede un periodo di tempo piuttosto lungo, come potrebbe avvenire, ad esempio, per l’acquisto di certe armi per la difesa. In questo senso, A. Ando e E. C. Brown hanno trovato, negli Stati Uniti, che i contratti per le forniture per l’aviazione, sti­ pulati dal Ministero per la difesa, mostrano una correlazione più stretta con la produzione di materiale per l’aviazione, che non gli esborsi relativi (19). In tutti questi casi, di nuovo, e per i motivi già

(18) M. L. Weidenbaum, The Federai Government Expenditure Process,

in Federal Expenditure Policy for Economie Growth and Stability, Washington, U.S. Government Printing Office, 1957, pp. 493-506.

(19) A. Ando, E. C. Brown, Ritardi della politica fiscale, in : Sviluppo e stabilità negli Stati Uniti d’America, Milano, Cassa di Risparmio delle Pro­ vincie Lombarde, 1967, p. 558. Importanti sono anche le conclusioni di H.

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esposti, l’effetto delle attese potrebbe essere diffìcile da rilevare per l’azione dei rapporti incrociati fra pubblica amministrazione e for­ nitori che spesso avvengono nella fase della progettazione e della presentazione dei progetti, e che in certe circostanze, come si è ac­ cennato al § 2.2.4, potrebbero spingere i fornitori a ritenere di avere una certa sicurezza che ad essi verrà affidata l’esecuzione dei la­ vori (20). D’altra parte l’effetto dell’attuazione potrebbe anche veri­ ficarsi, per questo stesso motivo in un momento precedente l’effettiva assegnazione del contratto e quindi prima del momento dell’impegno di spesa strettamente inteso (sebbene eventualità del genere non sem­ brino poco probabili). Anche in questo caso, dunque, resterebbe in­ certo il tempo in cui si verificherebbero gli effetti delle attese e del­ l’attuazione.

4.3. Passiamo ora ad esaminare le spese in conto capitale co­ stituite da trasferimenti.

Anche a questo riguardo non sembra possibile individuare chiara­ mente né la portata né il momento dell’effetto delle attese. Distin­ guendo questi trasferimenti in tre gruppi, consideriamo da un lato le sovvenzioni per gli investimenti delle aziende autonome, dall’altro le assegnazioni di capitale, e infine i trasferimenti per gli investimenti degli enti locali. Notiamo innanzitutto una caratteristica comune di queste spese: esse non vengono pagate direttamente dallo Stato ai fornitori dei beni, ma il pagamento avviene attraverso organismi intermedi, i quali poi provvedono essi stessi all’erogazione effettiva. Questo fatto rende particolarmente arduo individuare il momento dell’effetto delle attese sul prodotto nazionale (21). Gli effetti del­ l’attività dello Stato vengono, in certo modo distribuiti, cosicché è diffìcile dire a priori se le imprese reagiscano all’annuncio dei trasfe­ rimenti dallo Stato all’ente subordinato, o se invece reagiscano al successivo annuncio della spesa da parte dell’ente subordinato : non conosciamo cioè che rilevanza abbia, effettivamente, per i destinatari p. 95 e s. Questo autore, che nonostante il titolo si interessa nel suo studio soltanto delle spese per armamenti, conclude (p. 109) « un concetto di spesa basato sostanzialmente sulle consegne sembra costituire una misura troppo ritardata degli effetti (impacts) della spesa per la difesa... »'.

(20) Non si potrebbe escludere a priori che in questi casi gli effetti del­ l’attuazione avvenissero in corrispondenza dello stanziamento, ma tali casi non mi sembra che potrebbero costituire la maggioranza rilevante.

della spesa degli enti che ricevono il trasferimento, l’autonomia di bilancio e decisionale di tali enti. Infatti, per stabilire quando si hanno le conseguenze sul prodotto nazionale bisognerebbe sapere se gli operatori privati reagiscono agli stanziamenti delle leggi, o non rispondono invece a variazioni dei bilanci degli enti che ricevono i trasferimenti, cioè al versamento delle somme da parte dello Stato agli enti di cui si tratta. Se gli operatori privati si comportassero in questo secondo modo, gli stanziamenti nelle leggi dello Stato non avrebbero, ovviamente, alcun effetto.

D’altra parte, per quanto riguarda gli effetti dell’attuazione, mi sembra si possa dire che, come in molti casi precedentemente visti, per gli operatori privati la decisione rilevante tanto dal punto di vista del momento, quanto dal punto di vista dell’ammontare, sia quella che permette l’inizio dei lavori, o la fornitura dei beni, mentre l’effetto delle attese, anche a causa del sistema di intermediazione è probabilmente alquanto scarso e comunque di peso minore, forse in misura notevole, rispetto all’attuazione. Quale poi sia la fase rile- vante dipenderà dalle circostanze e soprattutto dalle modalità seguite di volta in volta per acquisire i beni. Ed è proprio la varietà grandis­ sima di procedure seguite a questo riguardo che ci impedisce di far qui un’analisi di tutti i vari casi e sottocasi.

Un ultimo tipo di trasferimenti riguarda i contributi (o concorsi, come vengono normalmente chiamati in questo caso) che lo Stato con­ cede, a vario titolo, ai privati per investimenti. Caratteristica che si riscontra nella massima parte dei concorsi è che essi vengono ero­ gati attraverso speciali istituti di credito, e tale caratteristica, quando, potrebbe fare assomigliare questi trasferimenti a quelli che abbiamo appena considerati dal punto di vista della distinzione fra effetti delle attese ed effetti dell’attuazione. Si deve notare, tuttavia, che l’ente che funge da tramite, in questo caso, non svolge attività propria, ma agisce su sollecitazione dei privati. Pertanto è probabile che per quanto riguarda il momento dell’effetto delle attese, esso si verifichi in relazione all’impegno di spesa. Quanto all’attuazione, è chiaro che essa si verifica in relazione all’assunzione del contratto, ma è chiaro che in questo, così come in alcuni altri casi che abbiamo appena analizzati, se l’effetto di attuazione si verifica in corrispon­ denza del contratto, è diffìcile individuare in che momento avvenga questo in relazione al processo di spesa dello Stato, che è l’argo­ mento che stiamo esaminando qui.

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4.4. Esaminiamo ora le spese per le partecipazioni azionarie: fra essi di gran lunga i più importanti sono gli aumenti del fondo di dotazione delle imprese pubbliche, attuati per lo più, com’è noto, at­ traverso gli enti di gestione, perciò ci soffermeremo soltanto su questi. Qui l’effetto delle attese probabilmente precede assai l’effetto del­ l’attuazione, soprattutto perché si può pensare che gli enti di ge­ stione abbiano essi stessi richiesto l’aumento del fondo e conoscano con una certa precisione, anche per la loro particolare natura di enti pubblici, le probabilità di accoglimento della richiesta: da ciò de­ riva che l’aumento del fondo di dotazione può esser già stato scon­ tato dall’impresa, forse talvolta ancor prima che esso venga annun­ ciato. Per questo tipo di spesa, l’attesa, quale che sia il momento in cui essa si verifica, avrà un effetto suo proprio nei limiti in cui gli enti, sapendo che verrà loro concesso l’aumento del fondo di dota­ zione, avranno, come si vedrà nelle prossime righe, la possibilità di iniziare a spendere.

L’effetto dell’attuazione si verifica probabilmente in un tempo successivo al pagamento della somma da parte dello Stato. L’inizio della spesa da parte degli enti in seguito all’attuazione avviene di solito dopo che si è verificato il pagamento e nei limiti in cui, come probabilmente in genere avviene, l’apporto finanziario dello Stato è dovuto all’impossibilità per l’impresa, di effettuare la spesa col ri­ corso ad altre fonti di finanziamento: poiché il trasferimento dallo Stato toglie un ostacolo alla spesa, si può ritenere che questa verrà compiuta soltanto dopo che l’ostacolo è stato tolto.

4.5. Restano da considerare gli effetti delle concessioni di cre­ diti per finalità produttive (22). Tali crediti vengono concessi ad istituti i quali a loro volta concedono i prestiti alle imprese private : la finalità produttiva va cercata nella destinazione cui l’ente o l’isti­ tuto indirizza le somme ricevute (23). È questa perciò una situazione (22) Non consideriamo le concessioni di crediti per finalità non produt­ tive perché esse sono scarsamente importanti ai nostri fini. Attualmente fra esse le più importanti sono : i provvedimenti speciali per Napoli, spesa che quindi sul complesso del prodotto nazionale ha carattere troppo particolare ; il fondo per l’acquisto da parte dello Stato dei buoni novennali del Tesoro e di altri titoli del debito pubblico. Questa seconda partita è di carattere mo­ netario e riguarda soprattutto la gestione del debito pubblico : a causa del par­ ticolare tipo di effetti che essa ha (effetti che sono monetari), è preferibile non trattarne in questa sede. Infine, le anticipazioni per rette di spedalità fatte ai Comuni possono essere ricondotte, quanto agli effetti, ad altri tipi, più impor­ tanti, di spese, quali ad esempio quelle considerate nel par. 5.3.

elei tutto simile ad altre che abbiamo considerate in precedenza e perciò potremo indicare rapidamente le conclusioni. Anche in que­ sto caso, come in altri già visti (ad es. al § 4.3) a causa dell’interme­ diazione degli istituti di credito è difficile individuare sia il momento in cui si verifica l’effetto delle attese, sia il momento in cui si ve­ rificano gli effetti dell’attuazione. È probabile che per la partico­ lare natura di finanziamento che ha questa spesa pubblica, l’effetto di attesa sia scarso: si può pensare infatti che generalmente gli im­ prenditori reagiscono non alle attese di un eventuale finanziamento, quanto alla possibilità concreta di ottenerlo. Quanto all effetto di at­ tuazione, mi sembra che anche in questo caso esso avvenga in un momento successivo a quello del pagamento da parte del Tesoro, così come in altri casi già visti, gli investimenti verranno compiuti dai privati quando verrà loro concesso il prestito dagli istituti di credito, non prima.

5. Consideriamo ora le spese correnti distinguendo, anche per esse, fra effetti delle attese ed effetti dell’attuazione.

5.1. Fra le spese correnti hanno particolare importanza le spese per l’acquisto di attrezzature e di servizi : esamineremo per prime que­ ste ultime, che consistono, com’è noto, di salari e stipendi per i di­ pendenti dello Stato. Ai nostri fini possiamo aggregare a queste, le spese per le pensioni.

Se per questo tipo di spese ci siano effetti delle attese, e quale importanza essi abbiano nei confronti dell’effetto dell’attuazione è problema di cui abbiamo già visto gli aspetti principali (24). Perciò ricordiamo in breve qui che se si ammette, come oggi generalmente si ammette, che gli operatori concreti regolano i propri consumi in base ad una previsione del proprio reddito la quale va oltre l’anno, uno spostamento dei redditi che alteri il livello delle disponibilità previste a lungo andare modifica i consumi, correnti e futuri.

Ora, se i percettori di salari e stipendi da parte dello Stato ri­ tengono, come probabilmente avviene nella maggior parte dei casi rilevanti, che eventuali aumenti del proprio stipendio siano duraturi, da essi deriva un aumento di consumi.

agricoltori (attraverso i diversi istituti esercenti il credito normale o il cre­ dito agrario) ; c) imprese meccaniche (attraverso TIMI).

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È ben vero che a certi livelli, piuttosto bassi di reddito personale, a cui tutto il reddito corrente fosse speso in consumi, aumenti pre­ visti del reddito permanente potrebbero provocare un aumento dei consumi soltanto attraverso ricorso all’indebitamento, cosicché gli effetti dell’attesa, per tali livelli di redditi, dipenderebbero in parte dalla possibilità di ricorrere all’indebitamento : quanto maggiore essa fosse, tanto maggiori sarebbero gli effetti dell’attesa sul prodotto nazionale. Ma questi casi in cui l’aumento dei consumi è condizio­ nato dalle possibilità di indebitamento sembrano scarsamente im­ portanti nel complesso degli effetti.

Si può concludere, perciò, che l’effetto di attesa prevale sull’ef­ fetto di attuazione: il primo può iniziare a verificarsi già in rela­ zione alla discussione del provvedimento, e prende corpo sicuramente al momento dello stanziamento: l’effetto di attuazione, invece, av­ viene in corrispondenza dell’impegno della spesa.

5.2. Restano da considerare, nel primo gruppo delle spese cor­ renti da noi definito, quelle destinate a mobili ed attrezzature che non siano strumentali. Sebbene la cifra complessiva di questa spesa sia talvolta abbastanza elevata, essa è costituita però, in realtà, dalla somma di moltissime voci di spesa, per ammontari talvolta anche re- Itivamente piccoli, e per i beni più diversi.

A tutto ciò, prima di valutare la portata degli effetti delle at­ tese e dell’attuazione occorre aggiungere il fatto che sono queste spese a venire tendenzialmente ridotte, rispetto agli stanziamenti, quando nel bilancio sia da far posto all’aumento di altri oneri: entro certi limiti, dunque, esse costituiscono un elemento residuo (25) e piut­ tosto variabile.

Dal fatto che tali spese siano imprevedibili per quanto riguarda non soltanto l’ammontare complessivo, ma anche la destinazione; che la stessa spesa venga stanziata globalmente e impegnata di volta in volta per l’acquisto di un dato bene o gruppi di beni; e che si tratti, nella grandissima maggioranza di casi, di beni rapidamente acquisibili sul mercato ci sembra si possa concludere che l’effetto del­ l’attesa di variazioni di queste spese siano piuttosto scarsi, mentre invece prevalgono gli effetti di attuazione (26). Questi poi si

verifi-(25) Cfr. in questo senso ad es. A. Gaboardi, Tecnica e strumenti della spesa pubblica, Napoli, Jovene, 1964, p. 44.