La pubblicazione telematica della Gazzetta ufficiale

La pubblicità è considerata una regola di stretto diritto positivo, non un principio generale, ed è garantita nella misura in cui sia prevista da una norma.

Nel nostro ordinamento, come noto, la Gazzetta ufficiale costituisce il mezzo principale di conoscenza degli atti normativi e ciò benché sia prevista la pubblicazione di leggi e decreti anche nella “Raccolta delle leggi o dei

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In merito si veda M.A. Biasotti, Accesso all’informazione giuridica e nuove tecnologie, in Informatica e diritto, 2008, p. 153, secondo la quale “reperire o meno la risorsa giuridica può voler dire per il professionista vincere o perdere la causa e per un cittadino godere di un diritto o contravvenire ad obblighi. Queste possibilità hanno subito un’espansione esponenziale con la messa in Rete di informazioni giuridiche ora liberamente accessibili, la cui consultazione in precedenza era riservata a pochi (fattore economico e fattore legato all’interesse professionale. L’utente non è più solo il professionista esperto della materia ma è il cittadino comune che cerca informazione giuridica on line benché non abbia tanta conoscenza giuridica da poter impiegare nella formulazione delle query, cioè della parola esatta che ritiene possa essere contenuta nel documento”.

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decreti” e di leggi e statuti regionali nel “Bollettino Ufficiale delle Regioni”99

.

Qualsiasi considerazione sul tema della pubblicazione delle leggi non può prescindere dal richiamo delle relative disposizioni costituzionali.

A seconda del punto di vista dal quale si analizza la questione, rileva richiamare l’art. 54 Cost. il quale, sancendo il dovere di ogni cittadino di osservare la Costituzione e le leggi, implica un corrispondente sforzo dei pubblici poteri di adottare idonei strumenti di conoscenza del disposto normativo, quantomeno per evitare infrazioni del disposto da parte degli stessi consociati.

Dall’altro lato, nella prospettiva pubblicistica, si devono richiamare gli articoli 73 e 123 della Costituzione.

Dalla lettura dell’art. 73 della Costituzione possono emergere due spunti di riflessione: il primo concerne l’osservazione che la carta costituzionale fa seguire al momento della promulgazione quello della pubblicazione senza specificare, però, il tipo di pubblicazione richiesta; il secondo riguarda invece il rapporto che intercorre tra conoscenza e conoscibilità del diritto posto che la Costituzione non afferma espressamente che la pubblicazione debba garantire un’effettiva conoscibilità del diritto nonostante ad essa dovrebbe essere funzionalmente orientata. Un conto, infatti, è la garanzia della conoscibilità oggettiva della legge, alla quale tende per l’appunto la

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E. Giannantonio, Le banche di dati giuridici, in Diritto dell’Informazione e

dell’Informatica, 2001, p. 12, secondo il quale la “Gazzetta Ufficiale costituisce pur sempre

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pubblicazione, altro è la conoscenza effettiva da parte dei singoli destinatari100.

Infine, l’art. 123 della Costituzione affida all’autonomia statutaria regionale la disciplina della pubblicazione delle leggi e dei regolamenti.

Ora, alla luce di questa panoramica di disposizioni costituzionali, emerge una realtà in cui accanto alla comunicazione legislativa di tipo più tradizionale, concentrata sulle forme di pubblicazione cartacea, è venuta ad affermarsi la più recente pubblicazione di carattere telematico, che tuttora continua a presentare regimi ben diversi a seconda che si ragioni del livello di produzione normativa statale o di quello regionale.

Se infatti le regioni, almeno nella prima stagione statutaria, si sono allineate

de plano al modello statale con l’istituzione di una pubblicazione ad hoc

analoga alla Gazzetta Ufficiale, più recentemente hanno fatto ricorso alla strumentazione informatica e telematica i cui intenti sono comprensibili già dalle rispettive disposizioni statutarie.

Si pensi al caso della Toscana, regione che ha fatto da apripista in tema di pubblicazione telematica con valore legale con l’adozione della l.r. n. 23/2007, al cui art. 43 dello Statuto afferma l’intento di provvedere “ a forme idonee ed efficaci di comunicazione anche telematica e di pubblicità

100

A. Meloncelli , Pubblicazione ad vocem, in “Enciclopedia del diritto ”, XXXVII, Milano, Giuffrè, 1988, p. 928 ss.; M. Pientrangelo, La conoscibilità della legge per via

informatica e telematica, in Informatica e diritto, 2004, pp. 245-272. In particolar modo

l’A. evidenzia come “ (…) è un dato ampiamente noto e condiviso che dalla conoscibilità della legge non discende automaticamente la sua comprensione, giacchè quest’ultima dipende da ben più numerosi fattori, che riguardano sia il testo come sistema (i nessi tra gli enunciati, la macrostruttura, lo sviluppo tematico) che il testo come processo, e dunque come attività interpretativa di un lettore; di qui l’intervento di fattori sociologici e psicologici, il grado di istruzione, le conoscenze enciclopediche, l’atteggiamento, curioso o chiuso, rispetto alla lettura, il sistema dei valori a cui si fa riferimento – e pragmatici – la possibilità di tradurre in comportamenti concreti quanto prescritto dal testo di legge. la comprensibilità dipende allora, per dirla in breve, dalla capacità recettiva del destinatario”.

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delle leggi, al fine di diffondere e migliorare la conoscenza dell’attività legislativa”.

A quest’ultimo proposito, infatti, è noto come l’utilizzo dell’informatica nell’ambito dei procedimenti e delle attività pubbliche abbia subito, nell’ultimo decennio, un notevole incremento, in particolare in seguito all’approvazione, nel 2005, del Codice dell’Amministrazione digitale e, più recentemente, con l’istituzione della cosiddetta “Agenda digitale”, a sancire l’impegno dei pubblici poteri ad avvalersi di moduli procedurali improntati alla dematerializzazione quale elemento generatore di efficienza ed economicità all’interno dell’ordinamento giuridico101

. In aggiunta, il decreto “taglia-carta” n. 112 del 2008 ha imposto alle pubbliche amministrazioni di ridurre sensibilmente la spesa complessiva prevista per le pubblicazioni cartacee effettuate a norma di legge o regolamento.

Tuttavia, l’ammodernamento dei legislatori e il loro conseguente ricorso ad Internet come strumento di diffusione della informazione normativa non è stato accompagnato da un uniforme e omogeneo valore delle pubblicazioni telematiche. Si vuole cioè richiamare l’attenzione sulla distinzione tra pubblicazione telematica con valore legale adottata in via esclusiva ormai da diverse regioni102, e pubblicazione telematica con valore meramente informativo che è attualmente il criterio adottato per la pubblicazione normativa statale.

101

B.Malaisi, Brevi riflessioni sugli attuali sistemi di pubblicazione ufficiale delle leggi a

partire dalle esperienze regionali sul punto, in federalismi.it, 2012, consultabile alla pagina http://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?artid=21166

102

Attualmente soltanto la Basilicata, le Marche, la Liguria, il Trentino Aldo Adige e la Sicilia utilizzano la pubblicazione telematica a scopo notiziale.

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È infatti a partire dall’aprile del 2001 che la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana è consultabile on line presso l’indirizzo www.gazzettaufficiale.it, tuttavia accedendo ad un ipertesto che rinvia al sito

di Normattiva si può trovare un “avviso legale” in cui si afferma che “L'unico testo ufficiale e definitivo è quello pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Italiana a mezzo stampa”103.

Criterio questo prezioso per una corretta consultazione dei testi normativi, ma che lascia presagire una qualche incertezza in capo al cittadino nel momento in cui dovrà districarsi nella molteplicità delle fonti di cognizione in Rete e non soltanto di rango statale104.

In questa sede merita inoltre di essere menzionata la novità introdotta nell’ordinamento dell’Unione europea, e cioè l’attribuzione del valore ufficiale esclusivo alla versione elettronica (ed autenticata) della Gazzetta ufficiale della Unione europea. È stato, infatti, a fronte di un periodo in cui

103

Così si trova scritto all’indirizzo http://www.normattiva.it/static/legal.html

104

Va poi ricordato che per quanto riguarda gli atti e i provvedimenti amministrativi l’art.

32(Eliminazione degli sprechi relativi al mantenimento di documenti in forma cartacea)

della legge n. 69/2009 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) ha disposto che, a far data dal 1º gennaio 2011, gli obblighi di pubblicazione aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati.

Dal 1º gennaio 2013, invece, al fine di promuovere il progressivo superamento della pubblicazione in forma cartacea, le amministrazioni e gli enti pubblici tenuti a pubblicare sulla stampa quotidiana atti e provvedimenti concernenti procedure ad evidenza pubblica o i propri bilanci, provvedono altresì alla pubblicazione nei siti informatici, secondo modalità stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione di concerto con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti per le materie di propria competenza. Dunque a partire da queste date le pubblicazioni effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale, ferma restando la possibilità per le amministrazioni e gli enti pubblici, in via integrativa, di effettuare la pubblicità sui quotidiani a scopo di maggiore diffusione, nei limiti degli ordinari stanziamenti di bilancio secondo quanto dispone l’art 32, comma 5 della stessa legge.

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la pubblicazione telematica correva parallela alla pubblicazione cartacea105 che si è registrato un intervento della Corte di giustizia dell’Unione europea, la quale, nella sentenza dell’11 dicembre 2007106

, è giunta ad affermare che « se è vero che la legislazione comunitaria è effettivamente disponibile su Internet ( sul sito web Eur-lex) e che i singoli ne prendono conoscenza sempre più frequentemente tramite tale strumento, mettere a disposizione tale legislazione in siffatta maniera non può equivalere, in mancanza di una normativa comunitaria al riguardo, ad una pubblicazione, nelle forme di legge, della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea»107

.

Alla luce di tale pronuncia, e considerata l’opportunità di garantire un accesso più rapido ed economico al diritto dell’Unione europea, il Consiglio dell’Unione europea è giunto ad adottare nel marzo 2013 il regolamento 216/2013 disponendo che a far data dal 1° luglio del 2013 soltanto la versione elettronica della Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea avrebbe avuto valore legale. Dunque, le copie stampate non fanno più fede, non producendo effetti giuridici, a meno che non ci si trovi in casi di impossibilità di accesso all’edizione elettronica a causa di guasti eccezionali e imprevisti del sistema informativo dell’Ufficio delle pubblicazioni. In questa ipotesi, e solo in questa, se l’accesso non è ripristinato entro un giorno lavorativo, la Gazzetta dovrà essere pubblicata in versione a stampa, la quale avrà valore legale.

105

Dal 1958 La Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea è stata prodotta in versione stampata e dal 1998 diffusa, ma soltanto con finalità informativa, anche in via telematica.

106

C – 161/06, Stokma- Lux sro c. Celni reditelstvi Olomouc.

107

E. Albanesi, Produzione normativa e tecnologie dell’informazione, in www.tecniche

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Il problema messo in luce dalla stessa Corte di giustizia, che di riflesso investe anche la prospettiva nazionale, consiste allora nel cercare di capire come gli attuali sistemi di pubblicità legale siano in grado di assolvere al compito di rendere effettivamente conoscibili le leggi in considerazione della necessità di assicurare l’effettivo godimento del diritto di accesso ad internet ed eliminando quegli ostacoli che di fatto possono impedire la fruizione delle pubblicazioni telematiche della legislazione. La capacità divulgativa del nuovo mezzo pubblicitario del resto risulterebbe depotenziata se ad esso non si affiancasse contemporaneamente un impegno pubblico volto a garantire la più ampia accessibilità agli strumenti informatici.

In questo senso, risulta interessante volgere lo sguardo a quanto accaduto in Belgio, dove infatti convivono due tipi di pubblicazione.

La Corte d’arbitrage belga nel 2004 ha dichiarato l’incostituzionalità delle disposizioni che modificavano le forme di pubblicazione del Moniteur belge per violazione dei principi di uguaglianza e non discriminazione, rendendo la pubblicazione telematica il canale pubblicitario “normale” e limitando la pubblicazione cartacea a sole tre copie stampate (oltre a quelle richieste con l’abbonamento). In occasione del ricorso, incentrato sul tema dell’accesso e non del valore legale della pubblicazione, dopo aver ribadito che rappresenta requisito coessenziale allo Stato di diritto la facoltà di tutti di prendere conoscenza in ogni tempo dei testi normativi, la Corte è giunta alla conclusione che con l’introduzione della pubblicazione telematica un numero importante di persone si sarebbe visto privato della possibilità di accesso ai testi di legge in difetto di idonee e contestuali misure legislative e

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osservandosi come, in precedenza, per la conoscibilità del testo sarebbe stato sufficiente saper leggere e non indispensabile disporre di una specifica strumentazione informatica108.

Seguendo il ragionamento della Corte, pertanto, la pubblicazione telematica con valore ufficiale riuscirebbe a garantire l’effettiva conoscibilità del diritto solo a condizione che siano predisposte modalità idonee a garantire la consultazione dei testi normativi anche da parte di chi è “informaticamente svantaggiato”.

La pubblicità legale telematica, nonostante abbia l’indubbio vantaggio di essere più economica (non soltanto per chi vi accede gratuitamente on line ma anche per le amministrazioni pubbliche, che non dovranno più supportare i costi della stampa), di garantire una disponibilità immediata dei testi, in qualunque momento e in maniera permanente, non risulta pertanto scevra da profili critici che non possono essere ignorati. Al di là degli aspetti più propriamente tecnologi rappresentati dalla necessità di rispettare determinati standard tecnici affinché siano garantite l’autenticità, l’integrità,

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Arrêt n. 106/2004, del 16 giugno 2004. Decisione consultabile alla pagina http://www.const-court.be/public/f/2004/2004-106f.pdf.

In dottrina B. Brancati, La conoscibilità del diritto on line, p. 228 e P.Passaglia Internet

nella costituzione italiana: considerazioni introduttive p. 35 op. cit.; B.Malaisi, Brevi riflessioni sugli attuali sistemi di pubblicazione ufficiale delle leggi a partire dalle esperienze regionali sul punto, in www.federalismi.it; P.Costanzo, La pubblicazione normativa al tempo di Internet, in Le fonti del diritto, oggi: giornate di studio in onore di Alessandro Pizzorusso : Pisa, 3-4 marzo 2005, Pisa university press, 2006, p. 207.

La decisione ha avuto un seguito nella legge del 20 luglio 2005, che ha introdotto, tra l’altro, previsioni dirette ad agevolare la consultazione dei fogli ufficiali da parte delle categorie ritenute tecnologicamente svantaggiate. Tra le modifiche apportate alla legge del 2002, oltre alla introduzione di una quarta copia cartacea e di una copia in microfilm, ha assunto una particolare importanza la disposizione in base alla quale è divenuto possibile ottenere, a prezzo di costo, una copia degli atti pubblicati, individuabili anche attraverso un servizio ausiliario prestato via telefono che è stato messo a disposizione gratuitamente (Cour d’arbitrage, arrêt n. 10/2007, del 17 gennaio 2004, consultabile on line alla pagina

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la conservazione degli atti pubblicati e la sicurezza degli stessi che, com’è noto, si tratta di un problema cruciale per qualsiasi risorsa della Rete, si pone un problema di accessibilità al dato normativo pubblico che l’utilizzo esclusivo del mezzo telematico esalta massimamente.

Allo stato attuale del complessivo sviluppo tecnologico, rilevano gli aspetti problematici connessi all’uguaglianza nell’accesso e alla fruibilità da parte di tutti comunemente ricondotti al termine digital divide. Non è infatti così scontato che tutti i cittadini abbiano accesso alle risorse digitali, non soltanto per la presenza di barriere “materiali” costituite dal possesso delle necessarie apparecchiature che consentono il concreto accesso alla Rete, quali computer modem e il pagamento di una connessione Internet che consenta la navigazione, ma anche per la esistenza di barrire “culturali” rappresentate dalla incapacità di usare e fruire di tali tecnologie.

Così, se da un lato Internet agevola notevolmente la possibilità di conoscenza normativa, dall’altro esso rappresenta una barriera tale da far dubitare che la presunzione di conoscibilità della legge sia uguale per tutti. L’esclusione di nutrite fasce di popolazione, non già dalla conoscenza della legge, ma persino dalla loro presumibile conoscibilità, ponendosi in contrasto con l’obbligo costituzionale dello Stato di assicurare un godimento uniforme dei diritti su tutto il territorio nazionale, sembra pertanto suggerire l’opportunità di non riporre una fiducia illimitata nelle nuove tecnologie, oltretutto quando è in gioco il rispetto dei diritti fondamentali.

Da questo punto di vista non parrebbe da considerarsi inutile o superflua la coesistenza di una doppia pubblicazione con valore legale, cartacea e telematica, quanto meno per garantire le potenzialità di ciascuno di

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conoscere il diritto, agevolando per tal via l’esigibilità del rispetto delle regole da parte dei consociati e, al tempo stesso, l’esercizio dei diritti in capo a questi ultimi riconosciuti.