Gli ambiti di intervento dell’Autorità

Il presente capitolo si propone di fornire un quadro chiaro ed esaustivo del contesto di riferimento, illustrando i cambiamenti organizzativi che l’ANAC ha implementato per rispondere efficacemente alle evoluzioni normative intervenute e ricostruendo, al contempo, lo stato dell’arte del settore dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, così come delineatosi nel corso dell’anno 2014 e nei primi mesi del 2015.

Nella riconfigurazione del profilo istituzionale dell’Autorità, infatti, il d.l. 90/2014, oltre a mantenere le competenze in materia di vigilanza, indirizzo e regolazione, ha affidato all’ANAC nuove e importanti funzioni di controllo nel settore dei contratti pubblici. Tra queste, come anticipato nell’introduzione, figurano i poteri, attribuiti al Presidente dell’Autorità, di alta sorveglianza sulle procedure di affidamento per la realizzazione di Expo 2015 (art. 30 del d.l. 90/2014) e di proposta al prefetto delle misure straordinarie di gestione dei contratti pubblici nei confronti delle imprese aggiudicatrici di appalti in presenza di situazioni sintomatiche di condotte illecite (art. 32 del d.l. 90/2014). Di tali poteri si parlerà nel capitolo 6.

Un’ulteriore importante competenza assegnata all’Autorità in considerazione dei ritardi e della lievitazione dei costi relativi alla realizzazione di molte opere pubbliche, concerne la vigilanza sulle varianti in corso d’opera connessa all’obbligo per le SA di comunicare all’ANAC le varianti di valore superiore al 10% dell’importo del contratto originario per gli appalti sopra la soglia comunitaria (art. 37 del d.l. 90/2014). Per questa attività, maggiori dettagli saranno forniti nel capitolo 5.

Come anticipato nell’introduzione, il mutato quadro istituzionale e le nuove competenze acquisite hanno imposto all’ANAC l’adozione di un nuovo modello organizzativo - definito con la delibera n. 143 del 30 settembre 2014 (da ultimo modificata con l’atto di organizzazione adottato lo scorso 28 aprile 2015 di “Integrazioni e modifiche all’atto di organizzazione delle aree e degli uffici dell’ANAC del 29 ottobre 2014”) - più funzionale

alla nuova missione delineata dal legislatore. Ciò si è tradotto nella definizione di una struttura organizzativa più snella, che prevede oggi, in via transitoria e in attesa dell’approvazione definitiva del Piano di riordino, due aree funzionali, una dedicata alle attività di vigilanza, un’altra alle attività di regolazione, sotto il coordinamento del Segretario Generale. Al fine di garantire maggiore omogeneità nelle strategie di intervento, all’interno della prima area, le attività di vigilanza sui contratti pubblici sono demandate a due uffici, uno per il settore dei lavori ed uno per quello dei servizi e delle forniture, ai quali si aggiungono un ufficio dedicato alla vigilanza sulle varianti in corso d’opera, due uffici preposti alla vigilanza sul sistema di qualificazione e un ufficio sanzioni.

Alle due aree si affiancano poi una serie di strutture alle dirette dipendenze del Presidente,

in primis l’Unità Operativa Speciale (UOS) per Expo 2015, alla quale sono affidate le

attività di verifica poc’anzi citate, e altri uffici con il compito di definire le strategie e i piani di vigilanza dell’Autorità, i programmi e le attività ispettive, di gestire le attività consultive ed il precontenzioso. In relazione a queste ultime, l’ufficio competente costituisce un vero e proprio “presidio” giuridico in quanto cura l’elaborazione di pareri non solo in materia di precontenzioso e contratti pubblici ma, come si vedrà nel capitolo 10, anche in materia di prevenzione della corruzione, trasparenza, incompatibilità e inconferibilità di incarichi e conflitti di interesse.

In questa rinnovata veste, l’Autorità ha dato notevole impulso alla propria azione di vigilanza, indirizzo e regolazione delle SA nell’affidamento e nell’esecuzione contratti pubblici. Le azioni dell’Autorità si sono concretizzate innanzitutto nella rivisitazione di alcuni importanti regolamenti al fine di evolverli rispetto alla nuova mission istituzionale. Si segnalano, in particolare, l’approvazione del nuovo “Regolamento in materia di attività di vigilanza e di accertamenti ispettivi” e del “Regolamento unico in materia di esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui all’art 8, comma 4, del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163.

Il nuovo assetto organizzativo e regolamentare ha permesso all’Autorità di garantire il rispetto del Codice mediante l’avvio di protocolli di vigilanza collaborativa (o anche protocolli di azione) con importanti SA, e di far emergere, attraverso istruttorie ed accertamenti ispettivi, il persistere di gravi disfunzioni nell’affidamento e nell’esecuzione dei contratti pubblici, tanto nel settore dei lavori, soprattutto in relazione alla progettazione e alla realizzazione di importanti infrastrutture viarie e ferroviarie, quanto in

quello dei servizi e delle forniture, con particolare riferimento alle società a partecipazione mista pubblico-privato.

Anche l’attività consultiva e di composizione delle controversie, trattata nel capitolo 7, è stata rafforzata nell’ottica di prevenire o risolvere le controversie prima che le parti si rivolgano al giudice amministrativo. Proprio in merito a tale attività, si segnala l’adozione del regolamento del 14 gennaio 2015, “Modalità operative per l’esercizio della funzione consultiva di cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190 e decreti attuativi e, in materia di appalti pubblici ai sensi dell’art. 3, comma 3 del ‘Regolamento sull’esercizio della funzione di componimento delle controversie di cui all’art. 6, comma 7, lettera n) del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163’ ”, volto a disciplinare l’esercizio dell’attività consultiva svolta dall’Autorità nella materia degli appalti pubblici al di fuori dei casi di precontenzioso, oltre all’attività consultiva per la soluzione di questioni interpretative e applicative poste dalla l. 190/2012 e dei relativi decreti attuativi.

L’istituto del precontenzioso è stato potenziato attraverso la rivisitazione del suo regolamento, avvenuta nel mese di settembre 2014. L’incremento sensibile del numero dei pareri rilasciati dall’Autorità nel 2014 rispetto al 2013, che si inserisce in un trend di crescita nell’ultimo triennio, è un segno evidente dell’attenzione sempre maggiore del sistema verso l’Autorità, visto come un soggetto in grado di intervenire efficacemente e tempestivamente nella composizione dei conflitti tra OE e SA. Come verrà illustrato nel capitolo 7, molteplici sono stati gli interventi dell’Autorità e tra questi si segnalano quelli in materia di suddivisione dei lotti, requisiti di partecipazione alle gare, nonché su istituti di particolare complessità quali il contratto di disponibilità e la finanza di progetto.

Alla vitalità della funzione consultiva si contrappone la forte crisi dell’arbitrato che, come si vedrà nel capitolo 8, a causa di molteplici fattori, è un istituto al quale le parti ricorrono sempre meno per risolvere le controversie in fase esecutiva.

Anche l’attività di regolazione, trattata nel capitolo 9, ha conosciuto un impulso significativo. Si sottolinea, preliminarmente, l’approvazione del nuovo regolamento per la partecipazione ai procedimenti regolatori dell’8 aprile 2015 “Disciplina della partecipazione ai procedimenti di regolazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione”, esteso anche alle materie della prevenzione della corruzione e della pubblicità e trasparenza delle PA. Analogamente, nel corso del 2015, sarà anche rivisto il regolamento

concernente le attività di analisi di impatto della regolazione (AIR) e verifica di impatto della regolazione (VIR).

Proprio sotto il profilo degli interventi regolatori, il 2014 è stato un anno particolarmente prolifico con l’approvazione di 15 atti tra determinazioni, linee guida, segnalazioni al Governo e al Parlamento e bandi-tipo, rispetto agli 11 del 2013 e ai sei del 2012. Come verrà illustrato nel capitolo 9, numerosi sono stati gli interventi regolatori sia di portata interpretativa sia relativi a specifici settori. L’attività di regolazione ha anche interessato l’elaborazione dei prezzi di riferimento che, attraverso l’evoluzione delle metodologie e delle tecniche statistiche, sta permettendo all’Autorità di indirizzare il mercato anche sotto il profilo del controllo dei prezzi di acquisto, contribuendo al perseguimento del più ampio obiettivo di eliminazione degli sprechi e di contenimento della spesa pubblica per beni e servizi.

Prima di entrare nel dettaglio delle attività svolte in relazione alle varie funzioni sopra richiamate, si forniscono di seguito alcuni dati sul sistema degli affidamenti dai quali si possono evincere alcune tendenze di fondo del mercato dei contratti pubblici ed alcune considerazioni in merito ad uno strumento posto a servizio degli operatori del settore, quale il sistema AVCPASS per la verifica on line dei requisiti di partecipazione alle gare.