L’attività di vigilanza
5.1 La vigilanza collaborativa
Imp or to co mp le ss ivo (eu ro ) N. san zio ni P er ce ntua le sa nz io ni Imp or to me dio (eu ro ) Imp or to co mp le ss ivo (eu ro ) Art. 38 332 58,1% 2.112 692.750 150 42,6% 2.968 439.250 Art. 40 47 8,2% 3.184 149.635 27 7,7% 3.612 86.683 Art. 48 74 13,0% 2.036 150.650 61 17,3% 2.463 150.250 Art. 6 115 20,1% 282 32.450 114 32,4% 1.999 219.888 Art. 70 1 0,2% 10.000 10.000 - - - - Art. 74 2 0,4% 250 500 - - - - Soggetto sanzionato RUP 102 17,9% 275 28.050 73 20,7% 326 22.500 Soggetto diverso da RUP 469 82,1% 2.168 1.007.935 279 79,3% 3.188 873.571 Totale 571 100% 1.827 1.035.985 352 100% 2.612 896.071 Fonte: ANAC 5.1 La vigilanza collaborativa
Nell’ambito della riorganizzazione dell’Autorità, è stata prevista la nuova fattispecie della vigilanza collaborativa, da attuarsi mediante la stipula di protocolli di azione con le SA richiedenti e finalizzata a supportare le medesime nella predisposizione degli atti di gara e nelle attività di gestione dell’intero procedimento fino alla conclusione dell’appalto, in un’ottica di maggiore trasparenza dell’azione amministrativa e con l’intento di scoraggiare dal partecipare alle gare gli OE scorretti.
Si tratta di una forma di vigilanza che segna anche un cambiamento culturale nel modus
vigilandi delle autorità indipendenti, che vede l’organo di vigilanza intervenire non soltanto
rimedio, ma anche e soprattutto per prevenire ex ante criticità, in una logica di assistenza alla SA verso scelte corrette e trasparenti, finalizzate al buon andamento della commessa pubblica.
In particolare l’istituto prevede che le SA possano richiedere all’Autorità di svolgere un’attività di vigilanza, anche preventiva, volta a verificare la conformità degli atti di gara alla normativa di settore, ad individuare clausole e condizioni idonee a prevenire tentativi di infiltrazione criminale, nonché a monitorare lo svolgimento della procedura di gara e dell’esecuzione dell’appalto. La vigilanza collaborativa può essere richiesta nei casi di programmi straordinari per interventi da realizzarsi in occasione di grandi eventi di carattere sportivo, religioso, culturale o a contenuto economico ovvero a seguito di calamità naturali; interventi realizzati mediante investimenti di fondi comunitari; contratti di lavori, servizi e forniture di notevole rilevanza economica e/o che abbiano impatto sull’intero territorio nazionale, nonché interventi di realizzazione di grandi infrastrutture strategiche; procedure d’acquisto di beni e servizi espletate da centrali di committenza/soggetti aggregatori.
Va precisato che sino ad oggi la vigilanza attuata dall’ex AVCP nei settori ordinari e speciali è sempre stata rivolta ad appalti già realizzati o in corso di esecuzione, vale a dire ex post rispetto al momento in cui sorgono le criticità che richiedono l’intervento dell’Autorità. Tuttavia, le disposizioni contenute nel Codice dei contratti pubblici (ci si riferisce in particolare all’art. 6, co. 5, laddove si attribuiscono all’Autorità competenze e funzioni), prevedono anche che l’attività di vigilanza sia finalizzata a garantire, da parte delle SA, il rispetto dei principi di correttezza e trasparenza delle procedure di scelta del contraente, di economica ed efficiente esecuzione dei contratti, oltre che il rispetto delle regole di concorrenza nelle singole procedure di gara. Appare dunque evidente che il perseguimento di tali obiettivi non poteva ritenersi pienamente soddisfatto se non fossero stati integrati i compiti già svolti dall’Autorità attraverso l’espressa previsione di forme di vigilanza che, attivate proprio ex ante rispetto alla pubblicazione del bando o comunque rispetto all’avvio della procedura di gara, potessero effettivamente garantire la massima trasparenza e correttezza sin dal momento dell’individuazione delle procedura di scelta del contraente.
La vigilanza collaborativa ha sin da subito trovato ampio riscontro da parte delle SA che, numerose, già dai primi mesi del 2015, hanno richiesto all’Autorità l’attivazione di una
collaborazione. Sono stati, infatti, stipulati circa 11 protocolli di vigilanza collaborativa con amministrazioni molto diverse tra loro, volti a definire modalità di svolgimento delle attività e tipologia di affidamenti da sottoporre ad analisi preventiva/collaborativa.
Nell’ultimo periodo le richieste di collaborazione sono divenute più frequenti e ciò comprova la concreta necessità delle SA di essere supportate ed affiancate nell’espletamento di determinate procedure di appalto particolarmente complesse. Nel periodo compreso tra gennaio e maggio 2015 sono stati stipulati protocolli di azione per l’attività di vigilanza collaborativa con la Regione Lazio, Invitalia, l’Aeroporto di Firenze, l’ASI (Area Sviluppo Industriale) di Caserta, la Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con il Commissario Straordinario Delegato per la mitigazione del rischio idrogeologico della Regione Puglia, con l’INPS, con l’Autorità di gestione del Programma nazionale servizi di cura alla prima infanzia e agli anziani non autosufficienti, mentre sono in corso di perfezionamento i protocolli con la Seconda Università di Napoli, con l’Università di Bari, con il Comune di Roma e con la Regione Basilicata.
Attesa la specificità dell’attività di vigilanza collaborativa, nella stesura di ciascun protocollo sono state tenute in considerazione le peculiarità di ogni SA, gli affidamenti per i quali è stata richiesta la vigilanza e/o la tipologia di appalto o di settore in cui effettuare la vigilanza in relazione alle criticità individuate dall’Autorità nel corso del tempo.
Nell’ambito del protocollo sottoscritto con Invitalia, soggetto che cura per conto del MISE (Ministero dello Sviluppo economico) e del MIBAC (Ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo) gli interventi per l’avvio, la qualificazione e l’accelerazione del processo attuativo del “Progetto Pompei per la tutela e la valorizzazione dell’area archeologica”, in considerazione della rilevanza socio-economica del “Grande Progetto Pompei”, si è ritenuto di sottoporre a vigilanza collaborativa tutti gli appalti rientranti nel progetto stesso e non soltanto i più rilevanti, come invece prevedono gli altri protocolli. Per le rimanenti collaborazioni, la vigilanza riguarda un insieme determinato di appalti, da individuare di volta in volta, in relazione alle specifiche peculiarità dei medesimi. Ciò nonostante, le osservazioni formulate dall’Autorità, stante l’importanza degli appalti sottoposti a vigilanza collaborativa, rappresentano un utile strumento di benchmarking per la SA.
Per quanto riguarda i destinatari della vigilanza collaborativa, occorre evidenziare che, in taluni casi, essi sono anche soggetti terzi rispetto a quelli che hanno sottoscritto il protocollo. Ad esempio, la Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico, non gestendo operativamente l’esecuzione degli interventi di mitigazione ed avendo invece compiti di coordinamento, impulso e monitoraggio degli interventi, non agisce come SA, bensì sulla base di specifici accordi di programma che sottoscrive di volta in volta con i presidenti delle regioni in qualità di commissari di Governo per il dissesto idrogeologico; nel relativo protocollo, pertanto, sono previste verifiche preventive sugli atti connessi alle procedure di gara poste in essere dai commissari di Governo per la messa in sicurezza degli edifici scolastici e dell’AFAM (Alta formazione artistica, musicale e coreutica), per la mitigazione dei rischi idraulici e geomorfologici, per l’adeguamento alla normativa antisismica e per la tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale.
Nell’ambito di ciascun protocollo sono stati, altresì, individuati, ferma restando la facoltà dell’Autorità di richiedere ulteriore documentazione ritenuta utile e/o necessaria ai fini del corretto svolgimento dell’attività collaborativa, i documenti da sottoporre a verifica preventiva, vale a dire la determina a contrarre, gli atti della procedura di affidamento e della fase di esecuzione dei contratti.
Va precisato, in ultimo, che i pareri e le osservazioni che l’Autorità formula ad esito dell’analisi dei documenti nell’ambito dell’attività di vigilanza collaborativa non hanno carattere impositivo, bensì la forma di un rilievo inoltrato alla SA, contenente l’invito a modificare o sostituire l’atto in conformità ai rilievi formulati e ad inviare copia del documento rettificato; qualora, invece, la SA ritenga infondato il rilievo, presenta all’Autorità le relative controdeduzioni ed adotta gli atti di propria competenza assumendosi le correlate responsabilità.
Gli affidamenti che sino ad oggi, per ciascuna SA, sono stati oggetto di vigilanza collaborativa da parte dell’Autorità sono riportati nella tabella 5.3.
Tabella 5.3 SA ed affidamenti oggetto di vigilanza collaborativa
Stazione Appaltante Affidamento
Regione Lazio
Gara per l’acquisizione del servizio CUP; gara Cotral per l’acquisizione di 415 autobus di
linea;
gara per gestione centralizzata di farmaci e dispositivi medici;
parere su procedura per la proroga del servizio antincendio.
Invitalia
Gara progettazione e indagini - Nozze d’Argento (Grande Progetto Pompei);
gara progettazione e indagini - insula Occidentalis (Grande Progetto Pompei); gara progettazione e indagini - Fortificazioni
(Grande Progetto Pompei);
gara progettazione e indagini - Villa Diomede Grande Progetto Pompei);
gara progettazione e indagini - Casti Amanti (Grande Progetto Pompei).
ASI di Caserta Gara per efficientamento energetico.
Aeroporto di Firenze
Affidamento di incarico professionale per la redazione di documentazione necessaria per
ottenimento autorizzazioni ex art. 81 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1 della L. 22 luglio
1975, n. 382) sul Master Plan 2014-2029.
Autorità di gestione del Programma nazionale servizi di cura alla prima infanzia e agli anziani non
autosufficienti
Parere sulla verifica di congruità delle offerte effettuata per una gara oggetto di finanziamento e bandita da uno degli Ambiti territoriali di interesse.
Fonte: ANAC