La vigilanza sulle varianti

L’art. 37 del d.l. 90/2014 ha introdotto l’obbligo di trasmissione all’ANAC delle varianti in corso d’opera dei contratti pubblici di lavori. La norma è finalizzata a consentire un controllo sulle varianti apportate in fase esecutiva, spesso causa di aumenti considerevoli dei costi e di allungamento nei tempi di realizzazione delle opere, come anche illustrato nell’ambito dei paragrafi precedenti.

Nel 2014 l’ANAC ha pubblicato vari comunicati al fine di fornire indicazioni su come adempiere alla nuova norma, da ultimo quello del 17 marzo 2015 in cui si evidenziava la necessità di rivisitare e aggiornare le indicazioni fornite in precedenza al fine di garantire la completezza della documentazione allegata alla trasmissione, l’estensione della trasmissione stessa ad alcuni tipi di varianti nell’appalto integrato, nonché l’acquisizione delle informazioni sul contenzioso che interferisce con le medesime varianti.

Alcuni primi risultati sulle varianti trasmesse sono contenuti nel comunicato del Presidente del 24 novembre 2014 (“Prime valutazioni sulle varianti in corso d’opera trasmesse dalle Stazioni Appaltanti”). Trattasi di varianti per le quali non erano previsti i limiti di importo successivamente introdotti in sede di conversione del d.l. 90/2014 (varianti disposte nell’ambito di appalti di importo pari o superiore alla soglia comunitaria e di importo eccedente il 10% del contratto).

Le valutazioni si basano sull’analisi di un campione di 90 varianti su un totale di 277 pervenute nelle more della conversione in legge. Nonostante l’insieme dei dati sia parziale e disomogeneo, anche a causa di alcune difficoltà interpretative delle SA nei primi mesi di applicazione della norma, è tuttavia funzionale a rilevare alcune linee di tendenza relative all’utilizzo dello strumento da parte delle medesime SA.

I dati esaminati hanno evidenziato che la gran parte delle varianti riguarda SA classificate come enti locali e presenta un importo aggiuntivo inferiore a 50.000 euro, con moda attestata attorno al valore di 20.000 euro. Il dato testimonia la forte frammentazione del fenomeno in esame, caratterizzato da numerose varianti di piccolo importo, correlata anche alla generale polverizzazione del mercato dei lavori pubblici.

Tra le principali criticità rilevate su queste prime varianti si segnalano: il frequente difetto di coerenza delle motivazioni addotte dal RUP; la ricorrenza di varianti approvate dopo l’esecuzione dei relativi lavori, al fine di regolarizzare le opere eseguite in sede di chiusura della relativa contabilità; la presenza di varianti qualificate come migliorative per le quali non vi è stato, in realtà, un sufficiente riscontro in ordine alle effettive migliorie apportate; la diffusa apposizione di varianti di valore molto prossimo al risparmio conseguito con il ribasso d’asta (riscontrata nel 90% dei casi).

L’attività svolta dall’entrata in vigore della norma

In merito all’attività svolta dall’entrata in vigore della norma, si evidenzia un numero complessivo di 542 varianti trasmesse dopo il primo comunicato del 16 luglio 2014 e fino al 30 aprile 2015. Delle varianti sottoposte all’obbligo di trasmissione, solo il 47% risulta completo e solo il 22 % viene trasmesso entro i 30 giorni stabiliti dalla norma. In generale, il tempo medio di trasmissione è di circa 60 giorni, il che appare spiegabile con l’assenza nella norma di sanzioni per mancata comunicazione dei dati. In questa prima fase di analisi si evidenzia, quindi, un livello di adempimento molto carente, da ricondurre anche alla non corretta interpretazione della norma nei primi mesi di applicazione.

In merito alle fattispecie individuate dall’art. 132, co. 1, del Codice (e nel citato comunicato del 17 marzo 2015), quelle comunicate con maggiore frequenza sono le fattispecie “b)” cause impreviste ed imprevedibili e “c)” presenza di eventi/rinvenimenti imprevisti, - come noto di gran lunga le meno verificabili - e solo in via residua la “d)” cause geologiche/idriche che rendono onerosa la prestazione. Quest’ultimo dato, tra l’altro, si può leggere in termini positivi laddove, la sua esiguità, sembra escludere il ricorso a varianti per carenza di conoscenza della rappresentazione del sottosuolo. Sulla qualità della progettazione, una lettura opposta si ricava dal significativo ricorso al cumulo di più fattispecie (nella metà dei casi) e in particolare alla ripetizione delle medesime (quasi in nove casi su dieci) nell’ambito dello stesso contratto (casistica, questa, che si ritrova anche nell’analisi delle 90 varianti di cui sopra). Un dato che sembra significativo per le varianti sottoposte all’obbligo di trasmissione è che, in media, ciascuna variante contiene 4,2 fattispecie modificative del contratto originario. Tendenza che conferma decisamente l’attenzione che vi deve essere sulla qualità della progettazione.

Quanto agli esiti istruttori, nella tabella 5.4 sono riportati i risultati del c.d. “primo livello di analisi”, cioè quelli desumibili dalla documentazione trasmessa con il modulo ovvero senza l’esame di atti aggiuntivi.

Un primo dato che emerge è che ciascuna variante presenta in media circa 3,5 criticità tra le 13 principali prese in considerazione. Sebbene il campione non sia rappresentativo, in quanto, in alcuni casi, riferito ad un numero di varianti limitato e per le quali si devono svolgere ulteriori accertamenti istruttori, i dati rivelano delle disfunzioni legate al basso grado di coerenza tra le fattispecie utilizzate per giustificare le varianti e il resto della documentazione (riscontrata solo nel 36% dei casi) e l’adeguatezza degli accertamenti del

RUP sulle cause delle varianti (registrata solo per il 9% dei casi). Inoltre, solo nel 27% delle varianti vi è un chiaro nesso fisico-funzionale tra i lavori del contratto e quelli introdotti con la variante. Appare, invece, positivo il dato che rivela l’assenza di casi di varianti con modifiche sostanziali. Infine, il dato che rivelerebbe l’assenza di lavori eseguiti prima della variante in realtà non è convincente: questo è contraddetto, infatti, dal tempo che residua mediamente per l’ultimazione dei lavori, nel senso che solo nel 36% dei casi è risultato “coerente” con i contenuti della variante. A significare che, verosimilmente, i lavori erano stati già eseguiti.

Tabella 5.4 Indicatori di criticità sulle varianti comunicate al 1 aprile 2015 (istruttorie di primo livello)

Indicatori di criticità (istruttoria di primo livello)

>soglia comunitaria >10% contratto originario

N. di criticità

rilevate ^{% sul n. di} varianti ^{% relativa alle} criticità 1 Coerenza delle fattispecie di variante 4 36% 11%

2 Esaustività accertamenti RUP 1 9% 3%

3 Modifiche sostanziali 0 0% 0%

4 Nesso fisico-funzionale 3 27% 8%

5 Superamento del 5^ d’obbligo 6 55% 16%

6 Incremento delle categorie omogenee 0 0% 0%

7 Sottoscrizione di nuovi prezzi 9 82% 24%

8 Coerenza della durata della sospensione 8 73% 21% 9 Congruità del tempo aggiuntivo sul tempo residuo 4 36% 11% 10 Coerenza tempo della variante su tempo trascorso

dalla consegna ^{1 9% 3%}

11 Aliquota di lavori già eseguiti 0 0% 0%

12 Presenza di accordo bonario 2 18% 5%

13 Presenza della transazione 0 0% 0%

Totali 38 / 100%

Numero medio delle criticità per variante 3,5 / /

Fonte: ANAC