Dagli anni Novanta ad oggi: storia ed evoluzione delle Smart Sanctions.

Gli anni Novanta hanno delineato un periodo di grossi cambiamenti nelle dinamiche delle sanzioni. Da quelle che possiamo definire come “Comprehensive Trade Sanctions” si è infatti passati alle “Smart Sanctions”205_{. Questo periodo ha anche segnato un sostanziale aumento}

dell'uso delle sanzioni economiche (sia in ambito ONU che in ambito UE).

Tuttavia anche durante gli anni post Guerra Fredda si sono verificati casi di attuazione di sanzioni più generali: ci si riferisce ai casi di Haiti (1993-94), Iraq (1990) e Jugoslavia (1992- 95). Sono proprio questi casi inoltre, che, a detta di molti autori, hanno segnato l'accelerazione verso un tipo di sanzioni più sensibili da un lato alle possibili involontarie (o quantomeno inevitabili) conseguenze umanitarie che tali meccanismi potevano mettere in moto, dall'altro all'efficacia politica che tali misure ottenevano o meno. Per capire cosa spinse dunque l'ONU ad un cambio di passo, risulta necessario analizzare più da vicino, dal punto di vista dell'impatto umanitario e politico, le principali sanzioni considerate.

Dal primo punto di vista, sicuramente le sanzioni all'Iraq del 1990206 _{sono quelle che hanno}

create le più gravi conseguenze dal punto di vista umanitario. A poche ore dall'invasione del Kuwait, un meeting del consiglio di Sicurezza ONU approvò la risoluzione 660207_{, che}

condannava l'invasione e chiedeva il ritiro immediato delle truppe irachene. Il 6 agosto, la risoluzione 661 stabilì le sanzioni economiche imposte contro l'Iraq che, fondamentalmente, potevano essere rintracciate nello schema classico delle stesse208_.

205 La definizione in questi termini delle Sanzioni è ripresa dal linguaggio utilizzato da D. Cortiright “Smart Sanctions: targeting economic stratecraft” nella sua ampia analisi sulle sanzioni degli anni novanta.

206 Com'è noto, tali sanzioni sono conseguenza dell'invasione irachena ai danni dello Stato del Kuwait giustificata per mezzo della rivendicata appartenenza del Kuwait alla comunità nazionale irachena, oltre che politicamente quale prova di forza contro gli Stati Uniti a seguito della loro politica nel Medioriente.

207 “Acting under Articles 39 and 40 of the Charter of the United Nations, 1. Condemns the Iraqi invasion of Kuwait; 2. Demands that Iraq withdraw immediately and unconditionally all its forces to the positions in which they were located on 1 August 1990; 3. Calls upon Iraq and Kuwait to begin immediately intensive negotiations for the resolution of their differences and supports all efforts in this regard, and especially those of the League of Arab States;”. http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/660(1990)

208 http://www.sipri.org/databases/embargoes/un_arms_embargoes/iraq/661 testo completo.

“Decides that all States shall prevent: (a) The import into their territories of all commodities and products originating in Iraq or Kuwait exported therefrom after the date of the present resolution; (b) Any activities

Veniva così imposto un regime di embargo pressoché totale per lo stato iracheno. La storia di quegli anni ha chiaramente raccontato (come sostenuto da diversa parte della dottrina) come dal punto di vista dell'impatto umanitario, tale azione abbia avuto conseguenze gravissime. Nelle analisi più quotate tuttavia, quello dell'Iraq appare spesso come l'unico caso tra quelli degli anni novanta in cui le ricadute dal punto di vista umanitario siano state così tremende. Nello schema riguardante i tre casi citati precedentemente, la gravità dei disagi umanitari era particolarmente evidente (seppur non unicamente) nel caso dell'Iraq. L'impatto fu senz'altro meno grave nei casi Haiti e Jugoslavia. Partendo da questo assunto si potrebbe troppo celermente concludere che le sanzioni mirate non implichino costi umanitari, ma risulterebbe un'analisi affrettata.

Le sanzioni causano inevitabilmente problematiche sociali per la loro stessa natura di stravolgimento di un assetto economico e sociale dello Stato colpito da sanzioni. Anche quando le sanzioni sono attentamente mirate contro l’élite decisionali, la popolazione civile resta comunque sensibilissima alle conseguenze indirette che si verificano. Ad esempio, una sanzione che congeli determinate transazioni e relazioni commerciali dello Stato con gli altri Stati, inevitabilmente conduce ad un progressivo aumento delle reti criminali in relazione all'emergere di un mercato nero ad esempio, che sostituisca il mercato “legale” pre-sanzioni. Una sanzione legata al travel ban invece, può senz'altro determinare un isolamento per lo Stato colpito. La ricaduta sulla popolazione è presto evidente se si pensa alle conseguenze sociali, come gli effetti sull'eventuale flusso migratorio (in uscita) presente nello Stato.

Dal punto di vista dell'efficacia politica invece, l'approccio da utilizzare può essere imperniato su alcuni obiettivi che le sanzioni devono coadiuvare a raggiungere:

by their nationals or in their territories which would promote or are calculated to promote the export or trans-shipment of any commodities or products from Iraq or Kuwait; and any dealings by their nationals or their flag vessels or in their territories in any commodities or products originating in Iraq or Kuwait and exported therefrom after the date of the present resolution, including in particular any transfer of funds to Iraq or Kuwait for the purposes of such activities or dealings; (c) The sale or supply by their nationals or from their territories or using their flag vessels of any commodities or products, including weapons or any other military equipment, whether or not originating in their territories but not including supplies intended strictly for medical purposes, and, in humanitarian circumstances, foodstuffs, to any person or body in Iraq or Kuwait or to any person or body for the purposes of any business carried on in or operated from Iraq or Kuwait, and any activities by their nationals or in their territories which promote or are calculated to promote such sale or supply of such commodities or products;

4. Decides that all States shall not make available to the Government of Iraq or to any commercial, industrial or public utility undertaking in Iraq or Kuwait, any funds or any other financial or economic resources and shall prevent their nationals and any persons within their territories from removing from their territories or otherwise making available to that Government or to any such undertaking any such funds or resources and from remitting any other funds to persons or bodies within Iraq or Kuwait, except payments exclusively for strictly medical or humanitarian purposes and, in humanitarian circumstances, foodstuffs;”

-Convincere lo stato colpito a rispettare le richieste. -Mettere in moto un processo di cooperazione.

-Isolare o indebolire, laddove necessario, un regime illegittimo.

Da questo punto di vista le analisi hanno dato risultati differenti. Se si fa riferimento ad esempio al caso angolano209 _{(che è anche un esempio del cambio di passo nell'identificare i destinatari}

delle sanzioni, non più solo gli Stati come nella precedente prassi, ma anche individui o entità identificabili come autori di violazione del Diritto Internazionale), si può riscontare come le sanzioni210 _{comminate all' UNITA (Unione Nazionale per l'Indipendenza Totale dell'Angola)}

abbiano ottenuto il risultato di indebolire il fronte dei sovversivi. In molti altri casi invece, l'impatto politico è risultato essere di misura molto più limitato.211

Questa analisi sugli effetti principali del meccanismo sanzionatorio negli anni citati (i casi riguardanti il periodo prettamente qaidista e il periodo più recente circa il connubio ISIS/BOKO HARAM, saranno successivamente trattate), dimostra due evidenze:

- da un lato segna l'evoluzione delle sanzioni, nella capacità di “targeting”, ovvero nella volontà ONU di non includere nel sistema d'embargo la totalità dei possibili obiettivi (con le eccezioni considerate);

209 Ci si riferisce ai noti fatti che colpirono il paese e all'azione politica posta in essere dall' UNITA soprattutto nel post Guerra Fredda e alla guerra civile che imperversò nel paese per anni.

210 Si fa riferimento alle Risoluzioni: 864(1993) – 1127(1997) – 1173 (1998). Tali risoluzioni imposero in momenti diversi sanzioni finanziarie, sulle merci (prima sul petrolio, poi sui diamanti), sui diritti di viaggio, sulle armi e infine sui meccanismi inerenti i diplomatici. L'integralità delle risoluzioni non è spendibile in questa parte del lavoro, pertanto si rimanda ai testi completi.

https://documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N93/502/71/PDF/N9350271.pdf?OpenElement https://documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N97/226/93/PDF/N9722693.pdf?OpenElement https://documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N98/166/52/PDF/N9816652.pdf?OpenElement 211 Nell'indagine di Cortiright “Of the fourteen cases under examination, we find five in which sanctions could be judged as at least partially effective…In nine of fourteen cases, the impact UN sanctions was more limited. In Sierra Leone, the arms, travel and diamond sanctions imposed against Revolutionary United Front (RUF) have had no apparent impact in restraining the rebel insurgency or encouraging a peace process. In Haiti and Somalia sanctions had a limited, temporary impact in sparking negotiations but they were not successful in containing armed violence or changing the policies of the targeted regimes. In the five cases of stand-alone arms embargoes- Sudan, Liberia, Rwanda, Yugoslavia (1998) and Ethiopia/Eritrea- UN sanctions had little or no impact...”

- dall'altro definisce la struttura di base sulla quale poi verteranno le Risoluzioni 1267 e 1373 (e molte altre anche seguenti) nel tentativo di combattere più efficacemente il finanziamento del terrorismo internazionale.

Ci si può lecitamente chiedere a questo punto, quale siano i punti di forza di una sanzione di tipo “comprehensive” rispetto ad una “targeted” e/o viceversa. Dall'analisi fin qui esposta, sembrerebbe emergere con forza che le sanzioni “onnicomprensive” conducano fondamentalmente a molti più vantaggi rispetto a quelle mirate. Le prime infatti concedono a chi le commina un maggior raggio d'azione, potendo strategicamente colpire i settori vitali per lo Stato sanzionato, soffocandone la riluttanza al conformarsi alle richieste del Consiglio ad esempio. Le seconde risulterebbero dunque “quantitativamente” meno efficaci. La questione è al centro dei dibattiti dei principali analisti da tempo. Calcolare l'esatto equilibrio tra il raggiungimento dell'obiettivo-minori costi (umanitari soprattutto) possibili, non è di certo semplice. Si potrebbe però anche affermare alla base dell'eventuale successo di un sistema di sanzioni non vi è tanta la diversa scelta verso un tipo o l'altro, bensì il grado in cui esse vengono effettivamente rispettate e adempiute. In altri termini sarà la “conformità” tra disposizione della sanzione ed effettiva messa in pratica a determinare la capacità del meccanismo sanzionatorio.212

Un' ultima analisi circa la natura di queste sanzioni negli anni novanta, prima di passare all'esame accurato delle sanzioni più specificamente riguardanti il fulcro centrale del lavoro presente, può essere condotta nel tentativo di guardare alle singole possibilità delle Smart Sanctions, considerando quindi, nell'ordine, le azioni circa: l'aspetto finanziario, le materie prima, i divieti (o condizioni restrittive) della libertà di movimento, le armi.

- Per quanto riguarda l'aspetto finanziario, l'efficienza delle sanzioni in questo senso è di difficile lettura. Si pensi ad esempio al tentativo posto in essere con le Risoluzioni 661 e 670, di congelare gli asset finanziari principali legati al governo di Bagdad, che ebbe una parziale riuscita. In quel caso il limite fu la mancata previsione di ampliare il congelamento dei beni agli individui e alle entità correlate al governo iracheno (questione che riemergerà con forza negli anni seguenti fino alla prassi di oggi che ha raggiunto questa eventualità). La stessa dinamica è rintracciabile nei casi di Haiti, Jugoslavia, Angola.

- Passando alla possibilità di incidere sul mercato delle materie prime (principalmente petrolio e diamanti), si possono riscontrare casi che riguardano sia le sanzioni generiche che quelle mirate.

212 Si veda a supporto di tale tesi quanto scritto da G. A. Lopez in “Smart Sanctions, targeting economic stratecraft”., Pp. 3-15.

L'embargo di tipo petrolifero è stato per decenni un elemento centrale delle sanzioni economiche, in maniera evidente ancora una volta nel caso iracheno. Non sorprende che una risorsa tanto preziosa e fondamentale rientri nell'impostazione sanzionatoria, sia per l'effettiva necessità di un Paese nello svolgimento delle politiche energetiche, sia per il valore geopolitico che il controllo di tale materia ha sempre avuto nella storia soprattutto mediorientale.

La forte dipendenza dello Stato (governato da Saddam Hussein ai tempi) dal mercato dell'esportazione del petrolio lo ha chiaramente reso vulnerabile. la Ris. 661 imponeva agli Stati (nel più classico del sistema d'embargo), di impedire l'importazione nei propri territori di tutte le materie prime e i prodotti proveniente dall'Iraq (o l'esportazione dal Kuwait) quale disposizione della Risoluzione appena adottata213_{. Tale misura provocò ovviamente il crollo dell'economia}

irachena ed ebbe forti conseguenze sulla popolazione civile. Nel caso jugoslavo214 _{e in quello}

haitiano215 _{le restrizioni furono di minor entità ma comunque utili a causare problematiche}

legate alle oscillazioni dei prezzi (e problematiche dunque per l'intera popolazione civile). Effetti più specifici sortirono invece le sanzioni nei casi dell'Angola e della Sierra Leone. Questo perché ad essere colpite furono precisamente le porzioni di territorio controllate dai gruppi sovversivi considerati, UNITA216 _{e RUF}217_{. Lo schema è applicabile con le stesse}

dinamiche alle sanzioni che hanno colpito il mercato dei diamanti.

213 Si veda art. 3 (a) della Risoluzione 661

https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/661.pdf.

214 “The import into their territories of all commodities and products originating in the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia and Montenegro) exported therefrom after the date of the present resolution;”

Risoluzione 757(1992). https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/757.pdf

215 “All States shall prevent the sale or supply, by their nationals ot from theri territories of petroleum or petroleum products...” Risoluzione 841 (1993). https://documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N93/354/58/IMG/N9335458.pdf?OpenElement 216 “Decides, with a view to prohibiting all sale or supply to UNITA of arms and related matériel and military assistance, as well as petroleum and petroleum products, that all States shall prevent the sale or supply, by their nationals or from their territories or using their flag vessels or aircraft, of arms and related matériel of all types, including weapons and ammunition, military vehicles and equipment and spare parts for the afore-mentioned, as well as of petroleum and petroleum products, whether or not originating in their territory, to the territory of Angola other than through named points of entry on a list to be supplied by the Government of Angola to the Secretary-General, who shall promptly notify the Member States of the United Nations; Risoluzione 864(1993)

217 “Decides that all States shall prevent the sale or supply to Sierra Leone, by their nationals or from their territories, or using their flag vessels or aircraft, of petroleum and petroleum products and arms and related matériel of all types, including weapons and ammunition, military vehicles and equipment, paramilitary equipment and spare parts for the aforementioned, whether or not originating in their territory;” Risoluzione 1132(1997).

- La questione dei “travel ban” è correlata chiaramente alla restrizione dei movimenti da e per un territorio, ma altresì legata ad una possibile breccia nell'economia statale, laddove la sanzione si riferisca ad esempio a determinate compagnie aeree gestite dallo Stato considerato. Nelle sanzioni generali tale tipo di divieto è sempre presente e riscontrabile praticamente in tutte le disposizioni comminate negli anni novanta (Libia, Angola, Sierra Leone ecc..). Quello che è importante sottolineare circa tale questione è la problematica legata (come emerso chiaramente nel caso del Sudan218_{) ai paesi che fondamentalmente dipendono all'assistenza di paesi terzi}

nella gestione di crisi umanitarie. Il Sudan degli anni novanta, dilaniato da guerre civili, fu sanzionato con la Risoluzione 1054 che prevedeva:

<<Significantly reduce the number and the level of the staff at Sudanese diplomatic missions and consular posts and restrict or control the movement within their territory of all such staff who remain;>>219_{. Il “travel ban”, per quanto minacciato fu accuratamente evitato proprio per le}

particolari condizioni del paese.

- Concludendo questa lunga panoramica, per quanto riguarda la questione delle armi, basterà considerare che solo nel caso dell'Iraq (che si è ritrovato a dover ricostruire, per esplicita conseguenza dell'embargo sulle armi, il suo apparato militare) tale tipo di restrizioni ha avuto effetti sensibilmente riscontrabili. Il mercato del traffico delle armi è per sua natura di difficile collocazione all'interno di “perimetri di legalità”. In più, soprattutto con riferimento anche al terrorismo odierno (e alla dinamica devastante strategicamente oltre che inumana degli attentati suicida, vedi Parigi o Bruxelles), il riferimento alle armi in questo senso (e nell'alveo delle sanzioni considerate) non può estendersi a controllare lo smistamento di alcuni materiali utilizzati al fine di creare un ordigno rudimentale. Seppur misure in questo senso sono state negli anni adottate, diventa sempre difficile pensare all'attuazione di un controllo pressoché totale. Tuttavia tale disposizione è sempre presente nelle Risoluzioni considerate fino a questo punto dell'analisi.

Descritto così il passaggio, cronologicamente e contenutisticamente parlando, dalle Sanzioni generalmente economiche a quelle mirate, risulta consequenziale spostare lo sguardo verso le Risoluzioni più recenti, quelle che hanno avuto e hanno oggi il compito di ergersi a strumento di

218 Come noto il Sudan fu oggetto di comminazione di Sanzioni Onu in seguito al supposto coinvolgimento dello stesso nell'attentato al presidente egiziano Mubārak del 1995. Le sanzioni consistevano in un embargo aereo internazionale e vennero seguite da "sanzioni" autonomamente irrogate dagli Stati Uniti, che pretesero un embargo generale. La guerra civile che ne derivò si protrasse senza tregua e nel 1998, nel sud scoppiò una carestia di immane gravità.

lotta contro le tre principali organizzazioni terroristiche contemplate in questa tesi: Al-Qaeda, ISIS e BOKO-HARAM.