La definizione Onu di terrorism o.

Nel trattare il seguente argomento, si premette la decisione di delimitare l'analisi, in questo paragrafo, principalmente alle Convenzioni del 1997 e del 1999. La scelta segue l'impostazione ricercata in questa lavoro di tesi, che si pone quale obiettivo quello di descrivere, per quanto possibile in questa sede, l'impalcatura sulla quale l'ONU (e altri soggetti successivamente analizzati) pone in essere la sua lotta al terrorismo, con riferimento particolare all'azione di contrasto finanziario del fenomeno. Con questo non si vuole conferire minore importanza ad altri aspetti che, seppur anch'essi fondamentali nel delineare tale impalcatura, richiederebbero una ipotesi di lavoro che, con ogni probabilità, supera le possibilità insite nel presente lavoro. Si pensi ad esempio all'immensa mole di correlazioni esistenti tra le dinamiche del terrorismo e i loro riverberi in diversi campi d'azione della dottrina: uso della forza, tutela dei diritti umani, crimini di guerra e quant'altro. Si aggiunga che, nell'intenzione di chi scrive, vi è la volontà di seguire un “percorso giuridico” nella trattazione dell'argomento, che non resti però scevro di analisi politica. Pertanto si giustifica così la scelta di delimitare alle due Convenzioni succitate (che oltre a ridefinire il concetto di terrorismo, rappresentano passi politici di un certo rilievo), il campo di ricerca vagliato per la definizione dei temi immediatamente dopo trattati.

Come precedentemente esposto, l'azione ONU nei confronti del terrorismo, si è fondamentalmente rafforzata dalla metà degli anni '80 in poi, anni in cui le Nazioni Unite hanno iniziato ad entrare direttamente nella gestione delle dinamiche terroristiche e, di conseguenza, in una fase di maggior necessità di delinearne giuridicamente i contorni. Diversamente dalle convenzioni fin qui menzionate, le quali, come detto, non esplicitano un netto e nitido riferimento al terrorismo internazionale (se non nel dichiarare, il più delle volte nei Preamboli, che gli atti disciplinati sono una “manifestazione del terrorismo internazionale”), vi sono due convenzioni che si riferiscono al terrorismo in termini netti e generali:

- La Convenzione internazionale per la repressione di attentati terroristici esplosivi, conclusa a New York il 15 dicembre 1997 ed entrata in vigore il 23 maggio 2001.

- La Convenzione internazionale per la repressione del finanziamento del terrorismo, conclusa a New York il 9 dicembre 1999 ed entrata in vigore il 10 aprile 2002.

In tale Convenzione si evince già la volontà insita nella Convenzione di creare un “fronte comune” più compatto rispetto alle indicazioni delle precedenti Convenzioni. La Convenzione del 1997, affonda le sue radici storiche in un periodo in cui gli attentati terroristici dimostravano

una fase netta di escalation.115 _{Le negoziazioni infatti i prendono il via a seguito della strage del}

25 Giugno 1996, presso Kobar (Arabia Saudita), quando un mezzo pesante fu fatto esplodere presso le “Kobar Towers”, causando la morte di 19 militari statunitensi.

Questo attentato (e una serie di altri attentati tra il 1995 e il 1996), dimostrarono la debolezza degli strumenti messi a punto dalle Convenzioni esistenti, soprattutto nella capacità di creare fronti multilaterali nel contrasto al terrorismo. In questo contesto, gli Stati Uniti proposero di avviare le negoziazioni per dare una svolta in tal senso. Il risultato dei lavori (innovativo per molti aspetti) può essere apprezzato nei seguenti articoli:

- Art. 2, par. 1:” Any person commits an offence within the meaning of this Convention if that person unlawfully and intentionally delivers, places, discharges or detonates an explosive or other lethal device in, into or against a place of public use, a State or government facility, a public transportation system or an infrastructure facility:

a) with the intent to cause death or serious bodily injury;

b) with the intent to cause extensive destruction of such a place, facility or system, where such destruction results in or is likely to result in major economic loss.”116 _(prevede

fondamentalmente che commette reato chiunque intenzionalmente ed illecitamente consegni, collochi o faccia detonare un esplosivo o altro ordigno letale contro un luogo di utilità pubblica, una struttura statale o governativa, un sistema di trasporto pubblico, con l’intento di provocare morte o gravi lesioni fisiche.).

- Art. 2, par. 5: “Any person also commits an offence if that person:

a) Participates as an accomplice in an offence as set forth in paragraph 1 or 4 of this article; b) Organizes or directs others to commit an offence as set forth in paragraph 1 or 4 of this article;

c) Contributes to the commission of one or more offences as set forth in paragraphs 1 or 4 of this article by a group of persons acting with a common purpose.”117_{. Questo articolo amplia la}

115 “also used the same general structure as earlier conventions, but was also innovative, most notably for the ambitious scope of the offences it defined and covered. Its broad jurisdictional includes international cooperation in connection with the unlawful and intentional use of explosives and other lethal devices, in, into or against various defined public spaces, with the intent to kill or cause serious bodily injury or to cause extensive destruction of the defined public place. It addressed for the first time in a law enforcement convention of general application broad issues such as bombings of public buildings and attack with toxic chemicals agents, substantially expanding international cooperation into areas that had previously largely been addressed solely by local law and bilateral cooperation agreements.”

S. Witten,” The international convention for the suppressing of terrorist bombings” (testo presente in Research Handbook on International Law and Terrorism, B. Saul.), p. 138.

116 http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/conventions/Conv11.pdf 117 Ibidem.

possibilità di rintracciare la responsabilità in atti terroristici risultando molto più comprensivo rispetto alle precedenti Convenzioni.

Gli articoli successivi si occupano di tutte le classiche categorie citate anche nelle precedenti Convenzioni, ma anche in questo caso le novità non mancano. Ad esempio, all'Art. 1 par. 3., amplia in modo significativo il regime giuridico internazionale per la cooperazione di polizia nella lotta contro l'uso illegale di armi chimiche, biologiche e radiazioni e materiali radioattivi118_{. L'Art. 3 (come molte altre Convenzioni contro il terrorismo), risulta applicabile ai}

casi caratterizzati da contorni internazionali.119 _{È infine, interessante sottolineare come l’art. 19}

della stessa Convenzione, escluda (con due eccezioni esplicitate nel par. 2 dell'Art. 19) dal proprio ambito sia le attività delle Forze Armate durante un conflitto armato nel senso attribuito a tale termine dal diritto internazionale umanitario, sia le attività intraprese dalle Forze Armate di uno Stato nell’esercizio delle proprie funzioni ufficiali nella misura in cui tali attività siano disciplinate da altre norme del diritto internazionale. 120

Senza dubbio questa Convenzione ha rappresentato un'ulteriore passo in avanti sia nel tentativo di definire il terrorismo (ampliando difatti la categoria di atti ad esso riconducibile) sia nel fornire una base solida per un fronte coeso contro il nemico comune. Tuttavia, le solite e annose questioni dottrinali (ma fortemente legate ai risvolti politici) non sono mancate neanche nei lavori di questa Convenzione. Basti citare la posizione presa dal Pakistan durante le negoziazioni, allorquando lo Stato asiatico ha formulato una dichiarazione in base alla quale nessuna disposizione della Convenzione avrebbe dovuto applicarsi alla lotta per l'autodeterminazione contro un'occupazione straniera.121 _{La Convenzione, entrata ufficialmente}

118 “Explosive or other lethal device means: a) An explosive or incediary weapon or device that is designed, or has capability, to cause death, serious bodily injury or substantial material damage. b) weapon or device that is designed, or has capability, to cause death, serious bodily injury or substantial material damage, through the release, dissemination or impact of toxic chemicals, biological agent or toxins or similar substances or radiation or radioactive material”. http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/conventions/Conv11.pdf

119 “This Convention shall not apply where the offence is committed within a single State, the alleged offender is a national of that State and is present in the territory of that State and no other State has a basis under article 7, paragraph 1, or article 7, paragraph 2, to exercise jurisdiction”. http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/conventions/Conv11.pdf

120 “Nothing in this Convention shall affect other rights, obligations and responsibilities of States and individuals under international law, in particular the purposes of the Charter of the United Nations, international humanitarian law and other relevant conventions.” ‘‘...The activities of armed forces during an armed conflict, as those terms are understood under international humanitarian law, which are governed by that law”. http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/conventions/Conv11.pdf

121 Per un'analisi più dettagliata delle questioni appena citate si veda S. Witten,” The international convention for the suppressing of terrorist bombings” (in Research Handbook on International Law and Terrorism, B. Saul.), R. Nigro. “Definizione di terrorismo nel diritto internazionale”, p. 23.

in vigore nel marzo del 2001, prevede oggi 58 Firmatari e 167 Stati parte (tra gli ultimi Iraq, 2013 e Viet nam, 2014.)122

Nel 1999 invece si colloca la “Convenzione per la repressione del finanziamento del terrorismo”. In realtà, già nella Convenzione del 1997, nel Preambolo per la precisione, si può evincere un chiaro indirizzo dell'Assemblea Generale in questo senso: “Recalling further General Assembly resolution 53/108 of 8 December 1998, in which the Assembly decided that the Ad Hoc Committee established by General Assembly resolution 51/210 of 17 December 1996 should elaborate a draft international convention for the suppression of terrorist financing to supplement related existing international instruments.”123

La proposta di una convenzione per la repressione di tale reato era stata presentata dalla Francia alle Nazioni Unite nel 1998 e fu proprio un Comitato ad hoc istituito dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1996 a preparare il testo di quella Convenzione, che definisce per la prima volta gli elementi per la configurazione di un reato di finanziamento del terrorismo. Convenzione che è entrata in vigore quasi tre anni dopo la sua adozione e che vedeva fino all’11 settembre 2001 solo quattro Stati avevano provveduto a ratificare l’accordo (Regno Unito, Sri Lanka, Pakistan ed Uzbekistan)124_{. Saranno ovviamente gli attentati dell'11 settembre}

negli USA e la presa di coscienza, storicamente manifestatasi nei fatti, delle ingenti disponibilità finanziarie di cui i terroristi dimostravano di poter beneficiare, a dare un impulso straordinario all’accordo, tanto che pochi mesi dopo gli attentati, la Convenzione è entrata in vigore, il 10 aprile 2002. Oggi conta 132 firmatari e 187 Stati parte.125

Le prime considerazioni sono ricavabili immediatamente dall'Art. 1 e dall'Art 2, che recitano: “Article 1

For the purposes of this Convention:

122 Dati ufficiali da:

https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XVIII-9&chapter=18&lang=en 123 http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/conventions/Conv11.pdf. Nel Preambolo viene “ricordata” la creazione della Commissione ad hoc per l'elaborazione di un progetto in materia.

124 https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XVIII- 11&chapter=18&lang=en. Dati ufficiali.

1. A funds means assets of every kind, whether tangible or intangible, movable or immovable, however acquired, and legal documents or instruments in any form, including electronic or digital, evidencing title to, or interest in, such assets, including, but not limited to, bank credits, travellers cheques, bank cheques, money orders, shares, securities, bonds, drafts, letters of credit.

2. A State or governmental facility means any permanent or temporary facility or conveyance that is used or occupied by representatives of a State, members of Government, the legislature or the judiciary or by officials or employees of a State or any other public authority or entity or by employees or officials of an intergovernmental organization in connection with their official duties.

3. A proceeds means any funds derived from or obtained, directly or indirectly, through the commission of an offence set forth in article 2.”

Article 2

“Any person commits an offence within the meaning of this Convention if that person by any means, directly or indirectly, unlawfully and wilfully, provides or collects funds with the intention that they should be used or in the knowledge that they are to be used, in full or in part, in order to carry out:

a) An act which constitutes an offence within the scope of and as defined in one of the treaties listed in the annex; or

b) Any other act intended to cause death or serious bodily injury to a civilian, or to any other person not taking an active part in the hostilities in a situation of armed conflict, when the purpose of such act, by its nature or context, is to intimidate a population, or to compel a government or an international organization to do or to abstain from doing any act.”126_.

L'Art. 1 definisce chiaramente a cosa la Convenzione allude nel parlare di “Fondi” ( “..funds means assets of every kind, whether tangible or intangible, movable or immovable, however acquired, and legal documents or instruments in any form, including electronic or digital, evidencing title to, or interest in, such assets, including, but not limited to, bank credits, travellers cheques, bank cheques, money orders, shares, securities, bonds, drafts, letters of credit..”) e all'Art. 2 sottolinea le modalità di reperimento di tali fondi ( “..directly or indirectly, unlawfully and wilfully, provides or collects funds..”), al fine di descrivere in ogni suo ambito il reato di finanziamento al terrorismo.

Il particolare enunciato della lett. b) è, invece considerato, da gran parte della dottrina, l'espressione di una definizione generale di terrorismo che designa appunto gli atti terroristici come: “Ogni altro atto diretto a causare la morte o gravi lesioni fisiche ad un civile, o a qualsiasi altra persona che non prende parte attiva alle ostilità in una situazione di conflitto armato, quando lo scopo di tale atto, per sua natura o contesto, è di intimidire una popolazione o di costringere un governo o un'organizzazione internazionale a compiere o ad astenersi dal fare qualsiasi atto.”

Sempre nell'Art. 2 vengono esplicitati i soggetti del reato: “Any person also commits an offence if that person:

a) Participates as an accomplice in an offence as set forth in paragraph 1 or 4 of this article; b) Organizes or directs others to commit an offence as set forth in paragraph 1 or 4 of this article;

c) Contributes to the commission of one or more offences as set forth in paragraphs 1 or 4 of this article by a group of persons acting with a common purpose. Such contribution shall be intentional and shall either:

i) Be made with the aim of furthering the criminal activity or criminal purpose of the group, where such activity or purpose involves the commission of an offence as set forth in paragraph 1 of this article; or

i) Be made in the knowledge of the intention of the group to commit an offence as set forth in paragraph 1 of this article.”127 _{E' dunque considerato reato, ai sensi della Convenzione, la}

partecipazione, il favoreggiamento e l'organizzazione di attività mirate alla commissioni dei reati stabiliti come tali.

Gli Articoli successivi (Art. 4 e Art. 5), definiscono il trasporsi della disciplina del reato di finanziamento agli Stati, i quali hanno quindi l’obbligo di inserire tale reato nel proprio diritto penale. Gli Stati Parte del Trattato internazionale dovranno dunque adeguare il proprio sistema penale alle norme della Convenzione ( “Each State Party shall adopt such measures as may be necessary: a) To establish as criminal offences under its domestic law the offences set forth in article 2; b)To make those offences punishable by appropriate penalties which take into account the grave nature of the offences.”)128_.

127 http://www.un.org/law/cod/finterr.htm 128 http://www.un.org/law/cod/finterr.htm

Un ultimo aspetto da considerare è che, anche su questa Convenzione non è mancata la discussione circa l'eccezione legata all'autodeterminazione. Molti gli Stati Islamici che hanno presentato riserve o dichiarazioni. Basti pensare all'Egitto, che ha apposto due Riserve alla Convenzione, ma soprattutto una “Explanatory declaration” (Dichiarazione esplicativa) che testualmente recita:

“Without prejudice to the principles and norms of general international law and the relevant United Nations resolutions, the Arab Republic of Egypt does not consider acts of national resistance in all its forms, including armed resistance against foreign occupation and aggression with a view to liberation and self-determination, as terrorist acts within the meaning of article 2, paragraph 1, sub-paragraph (b), of the Convention.”;

Stesso discorso per la Giordania: “Declarations: 1). The Government of the Hashemite Kingdom of Jordan does not consider acts of national armed struggle and fighting foreign occupation in the exercise of people’s right to self-determination as terrorist acts within the context of paragraph 1(b) of article 2 of the Convention. “129_{; E così anche la Siria. Ancora una volta, uno}

dei punti di maggior scontro è apparso essere il difficile equilibrio tra versioni discordanti sull'autodeterminazione, tema politicamente influente.

Ai fini di questo lavoro, la descrizione dei punti salienti di questa Convenzione può terminare qui. Ma giunti al termine di questa lunga digressione sul percorso che ha portato (o dovrebbe portare) ad una finale definizione di terrorismo, corre l'obbligo di chiedersi se effettivamente esista o meno tale definizione. Nella mia opinione, dal punto di vista del Diritto Internazionale pattizio, vi è difatti l'inesistenza di una Convezione che univocamente dipinga il terrorismo internazionale nei suoi aspetti. L'elenco storico e dottrinale di Codici, Progetti e Convenzioni citate in questo lavoro (che per inciso rappresentano solo una parte delle Convenzioni e dei Trattati da cui si possono ricavare considerazioni sul tema terrorismo), dimostra che questi sono stati formulati spesso quali risposte ad avvenimenti storici, dando vita a Trattati settoriali più che a definizioni e strumenti onnicomprensivi della natura del terrorismo. Tra quelli definiti settoriali, rientra per una parte della dottrina, anche la Convenzione per la repressione del finanziamento al terrorismo, nonostante la “definizione” di terrorismo all'Art. 2 della Convenzione e nonostante questa sia stata la prima a parlare di terrorismo in termini generali. Questo può essere in effetti abilmente sostenuto pensando al fatto che tale Convenzione non è riuscita a fornire una risposta precisa circa la questione dell'eccezione dell'autodeterminazione, se non citando il principio nell'art. 2.

129 https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XVIII- 11&chapter=18&lang=en. Testo ripreso interamente e fedelmente dal Sito Ufficiale UN.

Ma la Convenzione del 1999 è, per la sua natura e per il periodo storico nel quale si incastona, un testo essenziale per il prosieguo di questo lavoro, sia che si voglia sostenere la “validità” della sua definizione di terrorismo, sia che se ne voglia sostenere la sua relativa funzionalità al solo fine di definire il reato di finanziamento. Questo perché, dopo questa Convenzione, la lotta al finanziamento terroristico si intensificherà proprio partendo da molti assunti ivi definiti. Resta da indagare però, prima di analizzare a fondo il corpus centrale di questa tesi (le Risoluzioni ONU 1267 e 1373), un altro fattore. L'ONU (unica Organizzazione Internazionale considerata finora) ha rappresentato e rappresenta tuttora l'attore principale nella lotta al terrorismo? Quali sono invece le capacità dimostrate da altre Organizzazioni in questo scontro? Nel prossimo capitolo segue un tentativo di analisi circa tale interrogativo.