ONU, attore principale contro il terrorismo?

Come già ampiamente dimostrato nei primi capitoli, l'ONU ha giocato un ruolo da attore principale nella lotta al terrorismo, con un progressivo protagonismo accentuatosi dagli anni Ottanta in poi. Ma è evidente come non si possa ridurre al campo ONU l'azione delle Istituzioni che si sono spese nella lotta al terrorismo. L'Unione Europea, il Consiglio d'Europa, l'Organizzazione degli Stati Americani (OAS), l'Organizzazione della Cooperazione Islamica (OIC), l'Organizzazione dell'unità Africana (OAU, oggi sostituita dall'Unione Africana, UA), l'ASEAN (Associazione delle Nazioni del Sud-est asiatico), hanno tutte svolto un ruolo in questo scontro e, come comprensibile politicamente parlando, non hanno sempre viaggiato sulla stessa lunghezza d'onda dell'ONU (altro esempio evidente di come, ancora una volta, la politica degli Stati influenzi la lotta al fenomeno terrorista). Si cercherà in questo paragrafo, di mettere in luce le principali azioni delle succitate Organizzazioni.

- Dal punto di vista dell'azione europea di contrasto al terrorismo, i primi segni di risposta hanno una data precisa, il 1977, anno in cui fu promulgata la “European Convention on the Suppression of terrorism” sotto l'egida del Consiglio d'Europa. Tale Convenzione delineava alcuni reati di terrorismo e invitava gli Stati ad estradare o perseguire i soggetti ritenuti autori per tali reati.130

I reati ai quali si faceva riferimento erano già rintracciabili nel diritto internazionale vigente contro il terrorismo in materia di sicurezza aerea, protezione dei diplomatici, sequestro di

130 For the purposes of extradition between Contracting States, none of the following offences shall be regarded as a political offence or as an offence connected with a political offence or as an offence inspired by political motives: a) An offence within the scope of the Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, signed at The Hague on 16 December 1970;

b) An offence within the scope of the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation, signed at Montreal on 23 September 1971;

c) A serious offence involving an attack against the life, physical integrity or liberty d) An offence involving kidnapping, the taking of a hostage or serious unlawful detention; e) An offence involving the use of a bomb, grenade, rocket, automatic firearm or letter or parcel bomb if this use endangers persons;

f) An attempt to commit any of the foregoing offences or participation as an accomplice of a person who commits or attempts to commit such an offence.”

persona e uso di esplosivi. La Convenzione permetteva ai membri di rifiutare l'estradizione per determinati motivi, tra cui il pericolo di un trattamento pregiudizievole per motivi di opinione politica.

Tuttavia in questa fase storica, come risulta chiaro guardando a quanto già detto precedentemente, la Convenzione incontrò alcune problematiche legate alla definizione (quasi del tutto assente fino a quel momento) di terrorismo. Senza una nozione precisa di terrorismo dal punto di vista politico infatti, risultava complicato giungere ad una sua criminalizzazione in un ambito preciso. Quanto già detto circa la natura “polivalente” dell'accezione del termine e delle sue interazioni con temi quali l'autodeterminazione dei popoli, le lotte di liberazione nazionale e quanto di simile, creavano un perimetro di difficile definizione e di consequenziale difficoltà nel definire giuridicamente il reato di terrorismo stesso. Non era dunque sorprendente che in assenza di tali condizioni, l'uso del termine si prestasse meglio ad interpretazioni politiche di vario indirizzo (e dunque ad un difficile raggiungimento di unanimità di intenti circa il modo di definirlo, affrontarlo e combatterlo) e a rimanere di controversa natura nell'alveo del diritto internazionale così come nelle relazioni internazionali tra gli Stati. Altro importante contributo fornito dal Consiglio d’Europa sarà la conferma nel 2005 di un'ulteriore accordo sorto nell'ambito della “Convention on the Prevention of terrorism”, la quale, seppur senza identificare nuovi reati connessi al terrorismo, presentava un nuovo monito per la criminalizzazione dei reati già precedentemente definiti, rivolto agli Stati ai sensi degli articoli 5,6 e 7 della Convenzione.131 _{Sempre del 2005 si colloca poi la “Convention on Laundering,}

131 “Article 5 – Public provocation to commit a terrorist offence. 1) For the purposes of this Convention, "public provocation to commit a terrorist offence" means the distribution, or otherwise making available, of a message to the public, with the intent to incite the commission of a terrorist offence, where such conduct, whether or not directly advocating terrorist offences, causes a danger that one or more such offences may be committed. 2) Each Party shall adopt such measures as may be necessary to establish public provocation to commit a terrorist offence, as defined in paragraph 1, when committed unlawfully and intentionally, as a criminal offence under its domestic law.

Article 6 – Recruitment for terrorism

1) For the purposes of this Convention, "recruitment for terrorism" means to solicit another person to commit or participate in the commission of a terrorist offence, or to join an association or group, for the purpose of contributing to the commission of one or more terrorist offences by the association or the group. 2) Each Party shall adopt such measures as may be necessary to establish recruitment for terrorism, as defined in paragraph 1, when committed unlawfully and intentionally, as a criminal offence under its domestic law.

Article 7 – Training for terrorism

1) For the purposes of this Convention, "training for terrorism" means to provide instruction in the making or use of explosives, firearms or other weapons or noxious or hazardous substances, or in other specific methods or techniques, for the purpose of carrying out or contributing to the commission of a terrorist offence, knowing that the skills provided are intended to be used for this purpose. 2) Each Party

Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime and on the Financing of Terrorism”. Tale Convenzione riflette pienamente la volontà, emersa prepotentemente nel post 11 Settembre, di considerare il riciclaggio di denaro e il finanziamento al terrorismo come atti considerabili all'interno del raggio d'azione delle Decisioni-Quadro inerenti la materia terroristica, come dimostrano gli articoli 2 e 9 del testo finale.132

Pe quanto riguarda l'ambito specifico dell'UE, fino all'entrata in vigore del Trattato di Maastricht (1 novembre 1993) non vi era una specifica area di cooperazione correlata al terrorismo.

Un passo importante verso tale direzione è infatti rintracciabile nel 1999, nelle conclusioni del “Tampere European Council”, che ha dato vita allo strumento delle “Framework decisions” (strumento già citato nel Trattato di Amsterdam e confermato in quello di Maastricht)133_{. Le}

conclusioni si focalizzavano principalmente sull'obiettivo di semplificare il sistema di estradizione (questione legata al terrorismo e alla sua prevenzione in territorio europeo) tra gli Stati Membri, invitando gli stessi a ratificare rapidamente le Convenzioni UE del 1995 e 1996 in materia di estradizione. Il Consiglio sottolineava poi l'urgenza di snellire le procedure di estradizione e di renderle maggiormente cooperative all'interno dell'area Schengen.134

shall adopt such measures as may be necessary to establish training for terrorism, as defined in paragraph 1, when committed unlawfully and intentionally, as a criminal offence under its domestic law.

132 “Article 2 – Application of the Convention to the financing of terrorism: 1) Each Party shall adopt such legislative and other measures as may be necessary to enable it to apply the provisions contained in Chapters III, IV and V of this Convention to the financing of terrorism. 2) In particular, each Party shall ensure that it is able to search, trace, identify, freeze, seize and confiscate property, of a licit or illicit origin, used or allocated to be used by any means, in whole or in part, for the financing of terrorism, or the proceeds of this offence, and to provide co-operation to this end to the widest possible extent…

Article 9 – Laundering offences: 1) Each Party shall adopt such legislative and other measures as may be necessary to establish as offences under its domestic law, when committed intentionally: a) the conversion or transfer of property, knowing that such property is proceeds, for the purpose of concealing or disguising the illicit origin of the property or of assisting any person who is involved in the commission of the predicate offence to evade the legal consequences of his actions; b) the concealment or disguise of the true nature, source, location, disposition, movement, rights with respect to, or ownership of, property,

knowing that such property is proceeds;” http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-

/conventions/rms/090000168008371f

133 “Adopt framework decisions for the purpose of approximation of the laws and regulations of the Member States. Framework decisions shall be binding upon the Member States as to the result to be achieved but shall leave to the national authorities the choice of form and methods. They shall not entail direct effect;” http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-en.pdf

134 http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm “Consideration should also be given to fast track extradition procedures, without prejudice to the principle of fair trial.”.

Risulta quasi pleonastico affermare che, come per le altre Organizzazioni Internazionali, anche per quelle europee l'11 settembre ha rappresentato un momento focale nella lotta al terrorismo. Il Consiglio, in risposta alla situazione creata dagli attentati negli Stati Uniti, elaborò un “Action Plan on Combating Terrorism”, strumento in cui si evince chiaramente per la prima volta l'uso delle “Framework Decisions” (2002). Saranno appunto due “Decisioni-Quadro” che estrinsecheranno i punti chiave di questo piano:

- La prima (Framework Decision on Combating Terrorism) fornisce una definizione europea del terrorismo, imponendo agli Stati Membri di adottare legislazioni utili a formalizzare la criminalità di taluni atti a tale definizione riconducibile, nonché a legiferare per alcuni altri reati connessi .135

- La seconda (Framework Decision on the European Arrest Warrant, EAW) implementa il sistema di estradizione tra gli Stati Membri riguardante diversi reati, tra cui quello di terrorismo.136

Sebbene le “Framework Decision” siano oggi state implementate da altri strumenti, esse possono essere considerate come recenti esempi della doppia direzione lungo la quale l'UE

135 “Each Member State shall take the necessary measures to ensure that the intentional acts referred to below in points (a) to (i), as defined as offences under national law, which, given their nature or context, may seriously damage a country or an international organisation where committed with the aim of: - seriously intimidating a population, or - unduly compelling a Government or international organisation to perform or abstain from performing any act, or- seriously destabilizing or destroying the fundamental political, constitutional, economic or social structures of a country or an international organisation, Shall be deemed to be terrorist offences:

a) attacks upon a person's life which may cause death; b) attacks upon the physical integrity of a person; c) kidnapping or hostage taking; d) causing extensive destruction to a Government or public facility, a transport system, an infrastructure facility, including an information system, a fixed platform located on the continental shelf, a public place or private property likely to endanger human life or result in major economic loss; e) seizure of aircraft, ships or other means of public or goods transport; f) manufacture, possession, acquisition, transport, supply or use of weapons, explosives or of nuclear, biological or chemical weapons, as well as research into, and development of, biological and chemical weapons; g) release of dangerous substances, or causing fires, floods or explosions the effect of which is to endanger human life; h) interfering with or disrupting the supply of water, power or any other fundamental natural resource the effect of which is to endanger human life; i) threatening to commit any of the acts listed in (a) to h. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32002F0475

136 “When an offence falls within the jurisdiction of more than one Member State and when any of the States concerned can validly prosecute on the basis of the same facts, the Member States concerned shall cooperate in order to decide which of them will prosecute the offenders with the aim, if possible, of centralizing proceedings in a single Member State. To this end, the Member States may have recourse to anybody or mechanism established within the European Union in order to facilitate cooperation between their judicial authorities and the coordination of their action….” http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32002F0475

gestisce la questione della criminalizzazione in co-gestione con gli Stati membri: un tentativo di allineamento delle varie leggi nazionali in materia penale da un lato, dall'altro una maggior coordinazione dei sistemi di nazionali di giustizia criminale.

Tra le conseguenze più evidenti dunque, queste Decisioni-Quadro posero in essere una tendenza verso una, progressivamente crescente, cooperazione tra gli Stati Membri in materia di lotta al terrorismo.

Sempre nell'ambito delle Framework Decisions si è poi riscontrato il superamento in parte delle precedenti Decisioni quadro del 2002, per mezzo dell'adozione di altri strumenti simili nel 2008. La base per la elaborazione e la definizione dei nuovi reati presenti nelle Decisioni quadro del 2008 è sicuramente rintracciabile nei dettami della Convenzione sulla prevenzione del 2005. L'integrazione dunque delle disposizioni della Convenzione nell'ordinamento giuridico dell'Unione è stata anche supportata dal fatto che la Decisione quadro avrebbe così potuto innescare l'attuazione di meccanismi di cooperazione in base al diritto dell'Unione, in particolare per quanto riguarda lo scambio di informazioni sui terroristi reati tra Stati membri e il trasferimento di tali informazioni a Europol e Eurojust.

La normativa 2008 non abroga ma modifica la Decisione Quadro del 2002. Le due decisioni quadro dovrebbe quindi essere lette come un unico corpus normativo. Questo emerge anche in relazione alla formulazione del nuovo Art. 3, che introduce una serie di "reati legati ad attività terroristiche” riprendendo gli art. 1 e 2 della normativa 2002137_{. Lo strumento del 2008}

introduce poi tre nuovi reati: pubblica istigazione a commettere un atto terroristico; reclutamento per terrorismo; “formazione” a fini terroristici.138 _{Questi atti sono considerati}

137 “..as defined as offences under national law, which, given their nature or context, may seriously damage a country or an international organisation where committed with the aim of: — seriously intimidating a population, or — unduly compelling a Government or international organisation to perform or abstain from performing any act, or — seriously destabilising or destroying the fundamental political, constitutional, economic or social structures of a country or an international organisation, shall be deemed to be terrorist offences: (a) attacks upon a person’s life which may cause death; (b) attacks upon the physical integrity of a person; (c) kidnapping or hostage taking; (d) causing extensive destruction to a Government or public facility, a transport system, an infrastructure facility, including an information system, a fixed platform located on the continental shelf, a public place or private property likely to endanger human life or result in major economic loss; (e) seizure of aircraft, ships or other means of public or goods transport; (f) manufacture, possession, acquisition, transport, supply or use of weapons, explosives or of nuclear, biological or chemical weapons, as well as research into, and developmentof, biological and chemical weapons; (g) release of dangerous substances, or causing fires, floods or explosions the effect of which is to endanger human life; (h) interfering with or disrupting the supply of water, power or any other fundamental natural resource the effectof which is to endanger human life; (i) threatening to commit any of the acts listed in (a) to (h). “Framework Decision 2002/475/JHA on combating terrorism [2002] OJ L164/3 (the 2002 Framework Decision).

138 “public provocation to commit a terrorist offence” shall mean the distribution, or otherwise making available, of a message to the public, with the intent to incite the commission of one of the

quindi legati all'azione terroristica. Tuttavia, non è necessario l'adempiersi di un attentato per rendere punibile tale reato. Questa clausola, che è stato ripresa dal Consiglio d'Europa139_{, non}

esisteva nello strumento 2002. Questa dissociazione di criminalizzazione dalla commissione reale di un atto terrorista, congiuntamente alla vasta gamma di nuovi reati definiti, ha apportato qualche critica al corpus della Decisione Quadro, laddove si riscontra un rischio legato alla possibilità di punire un soggetto anche se non in relazione ad un atto terroristico effettivamente commesso, bensì sulla base di una potenziale minaccia da esso apportata.140

Infatti, lo spostamento del focus sulla prevenzione dei nuovi reati è evidente, come lo è il tentativo di estendere la copertura giuridica dei reati ad una gamma di individui il cui legame con la commissione reale di reati di terrorismo può apparire meno corroborata dall'evidenza dei fatti. Tuttavia, va notato che la criminalizzazione nella Decisione Quadro prevede comunque dei limiti sostanziali. Come riporta l'art. 4.4141 _{la criminalizzazione del tentativo di commettere atti}

terroristici rientra nella discrezionalità degli Stati.

Infine si voglia notare che, una seconda categoria di misure venne adottata in quel contesto, con l'intento di istituire strumenti volti ad abrogare azioni comuni esistenti e sostituirli con decisioni quadro. A differenza della nuova Decisione Quadro sul terrorismo, che è stato negoziato e concordato relativamente in fretta, la negoziazione e l'adozione di questi strumenti ha dimostrato di essere più difficoltosa. La lunghezza dei negoziati può essere spiegata (in particolare nel caso di alcuni precisi temi, si veda ad esempio quelli inerenti al fenomeno della discriminazione razziale) con la visione politica diversa degli Stati membri per quanto riguarda

offences listed in Article 1(1)(a) to (h), where such conduct, whether or not directly advocating terrorist offences, causes a danger that one or more such offences may be committed; recruitment for terrorism” shall mean soliciting another person to commit one of the offences listed in Article 1(1)(a) to (h), or in Article 2(2); ...“training for terrorism” shall mean providing instruction in the making or use of explosives, firearms or other weapons or noxious or hazardous substances, or in other specific methods or techniques, for the purpose of committing one of the offences listed in Article 1(1)(a) to (h), knowing that the skills provided are intended to be used for this purpose...“training for terrorism” shall mean providing instruction in the making or use of explosives, firearms or other weapons or noxious or hazardous substances, or in other specific methods or techniques, for the purpose of committing one of the offences listed in Article 1(1)(a) to (h), knowing that the skills provided are intended to be used for this purpose.” http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:330:0021:0023:EN:PDF

139 Si veda 3 Art.8 della Convention on the Prevention of Terrorism.

140 Si legga M. Kaiafa-Gbandi, “The Prevention of Terrorism and the Criminal Law of PrePreventive Enforcement: New Criminal Acts for the Fight against Terrorism in the European Union” (in Greek) (2009). Kaiafa rileva in questo contesto che, a differenza della Convenzione del Consiglio d' Europa, la criminalizzazione nella Decisione Quadro 2008, non è subordinata alla condotta del “essendo stato commesso in violazione di legge”.

141 “Each Member State may decide to take the necessary measures to ensure that attempting to commit an offence referred to in Article 3(2)(b) and (c) is made punishable. “

il grado di criminalizzazione di taluni atti. Questo ritardo può poi sicuramente essere spiegato da una serie di fattori:

- Il “congelamento” dei progressi compiuti dalle istituzioni dell'UE in previsione dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona (che avrebbe modificato la forma legale degli strumenti giuridici a disposizione dell’istituzioni comunitarie).

- La volontà politica. A ribadire l'idea di fondo di chi scrive, circa l'impossibilità di combattere il terrorismo in caso di imprescindibile condizione quale l'unità di intenti politica è.

Le manovre poste in essere dal connubio UE-Consiglio d'Europa, non si esauriscono con quelle citate e si rimanda ai capitoli successivi la trattazione delle specifiche misure inerenti il corpus centrale di tale lavoro. Tuttavia quelle rapidamente elencate forniscono un'indicazione sufficiente a dimostrare come anche sul fronte “pan-europeo” vi sia stata una certa risposta al fenomeno terrorista e soprattutto un continuo e reciproco rafforzamento delle azioni del