Capitolo IV: La lotta al finanziamento del terrorismo: Risoluzioni 1267 e 1373 Dalle Sanzioni economiche alle “Sanzioni Smart”.
4.2 Dalle Sanzioni economiche alle Sanzioni Smart.
Nell'ambito del Diritto Internazionale, con il termine “sanzione economica” ci si riferisce ad un insieme di misure restrittive o di blocco totale dei rapporti economici e commerciali da parte di più paesi verso un altro ritenuto colpevole di violazione di una norma di Diritto Internazionale. Il meccanismo previsto che si innesca è quello di un'azione sanzionatoria da parte di una collettività nei confronti di un soggetto colto in violazione di determinati principi considerati validi dalla generalità degli Stati. Nell'ambito delle relazioni internazionali queste misure di embargo sono uno strumento di pressione che, al verificarsi di determinate condizioni, alcuni Paesi possono esercitare su altri. Le sanzioni economiche sono un tipo di azione considerato "soft", in quanto insieme di atti meno aggressivi di un intervento armato. Di sanzioni in questo senso si trova un primo riscontro nel periodo tra le due Guerre Mondiali. Il che è perfettamente consequenziale al periodo storico di riferimento.
Al tramonto delle velleità belliche, a Versailles furono sancite non solo le condizioni di pace, ma anche la nascita della “Società delle Nazioni”. Questa organizzazione, inizialmente composta da 35 Stati, fu il primo ente internazionale con scopi politici, con la chiara finalità del mantenimento della pace. Il trattato prevedeva all'articolo 16 l'applicazione di sanzioni economiche, con la ratio per cui una contravvenzione circa gli obblighi previsti dalla Carta avrebbe “ipso facto” dovuto considerarsi quale atto di guerra nei confronti degli altri Membri. Consequenzialmente questo avrebbe comportato la rottura immediata delle relazioni commerciali e/o finanziarie, dunque esplicitando una forma classico di embargo economico.197
197 1: Se un Membro della Società ricorre alla guerra contrariamente agli impegni presi cogli articoli 12, 13 o 15, è ipso facto considerato come avente commesso un atto di guerra contro tutti gli altri Membri della Società. Questi si impegnano a rompere immediatamente tutte le relazioni commerciali o finanziarie, a proibire ogni rapporto fra i loro nazionali e quelli dello Stato in rottura di patto e a far cessare ogni comunicazione finanziaria, commerciale o personale fra i nazionali di questo Stato e quelli di ogni altro Stato, Membro o non della Società.
2. Sarà in tal caso dovere del Consiglio di raccomandare ai vari Governi interessati quali forze militari, navali o aeree dovranno essere fornite da ciascuno dei membri della Società, come contributo alle Forze Armate destinate a proteggere i patti sociali.
3. I membri della Società convengono inoltre di prestarsi mutua assistenza nei provvedimenti finanziari e economici presi a norma del presente articolo, per attenuare le perdite e gli inconvenienti che ne risultassero, di prestarsi del pari mutua assistenza per resistere contro i provvedimenti speciali diretti
Nel 1935 infatti, fu l'Italia a subire (primo caso) le “sanzioni economiche”. In seguito alla campagna d'Etiopia italiana, il 18 novembre 1935, la Società delle Nazioni decretò l'emanazione delle sanzioni contro l'Italia. In realtà queste non toccarono i settori vitali dell'economia italiana del tempo,198 ma restano il primo esempio storico di applicazione di un embargo di questo tipo,
deciso da un'Organizzazione Internazionale.
Riferendoci all'ambito ONU, la possibilità di sanzionare (relativa al Consiglio di Sicurezza o all'Assemblea Generale) è riscontrabile ai sensi degli articoli 39 e 41 della Carta delle Nazioni Unite nel più volte citato Capitolo VII del testo, che come visto è l'ambito giuridico sul quale si imperniano le Risoluzioni 1267 e 1373. In particolare l'Art. 41 (sotto l'occhio della critica per la sua potenziale mancanza di limiti che definiscano le possibilità del Consiglio, soprattutto dopo il ruolo “legislativo” emerso dalla Risoluzione 1373)199 conferisce l'assetto entro il quale
possono essere utilizzate le misure che non prevedano l'uso della forza e pertanto si riferiscano ad una parziale o totale chiusura delle relazioni economiche, commerciali, finanziarie con lo Stato in questione considerato, oltre che la possibilità di imporre misure restrittive sulle comunicazioni e sull'attività diplomatica nel territorio.
Le condizioni necessarie all'attivazione dei meccanismi previsti dall'art.41 per l’imposizione di sanzioni riguardano quindi l’accertamento di una situazione di minaccia alla pace, violazione della pace o atto di aggressione, come definiti ai sensi dell’art. 39. Le sanzioni, così esplicitate, sono dunque indirizzate agli Stati, quali soggetti di diritto internazionale e destinatari di sanzioni di diverso tipo.
Ad esempio può loro essere applicata la sospensione dall’esercizio dei diritti e dei privilegi derivanti dall’organizzazione o l’espulsione dalla stessa, come esprimono l'art. 5 e 6 della Carta (A Member of the United Nations against which preventive or enforcement action has been
contro uno di essi dallo Stato contravventore e di prendere i necessari provvedimenti per facilitare il transito attraverso il proprio territorio alle forze di qualunque dei membri della Società cooperanti alla protezione dei patti sociali.
4. Ogni membro della Società che abbia violato i patti sociali potrà esserne escluso per voto del Consiglio, al quale partecipino tutti gli altri membri della Società in esso rappresentati. http://www.studiperlapace.it/documentazione/socnazioni.html testo integrale.
198 Per un'eventuale analisi della questione si veda “Prigionieri del nostro mare”, A. Martini. 199 Si veda Art. 41 <<The Security Council may decide what measures not involving the use of armed force are to be employed to give effect to its decisions, and it may call upon the Members of the United Nations to apply such measures. These may include complete or partial interruption of economic relations and of rail, sea, air, postal, telegraphic, radio, and other means of communication, and the severance of diplomatic relations.>> http://www.un.org/en/sections/un-charter/chapter-vii/index.html
taken by the Security Council may be suspended from the exercise of the rights and privileges of membership by the General Assembly upon the recommendation of the Security Council. The exercise of these rights and privileges may be restored by the Security Council….A Member of the United Nations which has persistently violated the Principles contained in the present Charter may be expelled from the Organization by the General Assembly upon the recommendation of the Security Council.)200.
In più, l'art. 25 ricorda come i Membri firmatari accettino non solo tale impostazione ma agiscano al fine di rendere attuazione delle eventuale disposizioni derivanti da tali obblighi201.
Dalla lettura di queste disposizioni sembrerebbe che il Consiglio di Sicurezza possa indirizzare sanzioni unicamente contro gli Stati, ma gli articoli 39 e 41 non fanno cenno all’applicazione di sanzioni esplicitamente solo a questi ultimi.
L'art. 41 è in realtà piuttosto generico in questo senso quando afferma che “il Consiglio di Sicurezza può decidere quali misure non implicanti l’impiego della forza armata debbano essere adottate per dare effetto alle sue decisioni”. Pertanto un'azione sanzionatoria come ad esempio il congelamento dei beni si potrebbe agevolmente rivolgere anche a entità diverse da quelle prettamente riconducibili agli Stati nazionali, sebbene le misure debbano essere poi adottate proprio dagli Stati ai fini della realizzazione di una disposizione di congelamento dei beni. Chiaramente, la storia del Novecento, ha condotto ad un'evoluzione e/o trasformazione della dinamica sanzionatoria. In particolare è rintracciabile nel post Guerra Fredda, una dinamicità in questa direzione.
Così come per tanti altri aspetti già citati, la “Guerra non armata” tra USA e URSS svoltasi lungo tutta la seconda metà del Novecento, aveva inciso anche sui lavori ONU e sulla loro effettiva capacità di incidere nel sistema geopolitico mondiale. Il crollo del sistema bipolare segnò dunque anche l'inizio e/o la ripresa dell’attività del Consiglio di Sicurezza, che vide l'attuazione di una ampia quantità di sanzioni, tutte dirette contro gli Stati.
Tuttavia, le modalità di tali sanzioni generiche rivolte contro uno Stato, fecero quasi immediatamente emergere delle criticità legate alle potenziali conseguenze negative sulla popolazione civile, nonché sugli Stati terzi, che l'imposizione di un sistema sanzionatorio così generico e ampio poteva comportare.202 Risulta evidente studiando tali tipologie di sanzioni che,
200 Si vedano, Art. 5 e art. 6 Carta Onu. 201 Si veda, Art. 25 Carta Onu.
202 Come riportò l'allora Segretario generale delle Nazioni Unite Boutros Ghali nel suo “Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, Supplement to an Agenda for Peace: Position Paper of the Secretary-General on the Occasion of the Fiftieth Anniversary of the United Nations,
ad esempio, un embargo economico di un certo tipo (ci si riferisce principalmente all'embargo economico classico, pertanto quasi totale) può soffocare le relazioni commerciali con lo Stato colpito da sanzione o incidere sul benessere della popolazione. Sarà proprio questa evidenza che condurrà ad un'evoluzione delle peculiarità delle sanzioni, percorso che traccia il passaggio dalle sanzioni economiche generalmente definite a quelle che verranno catalogate come “smart sanctions” (Sanzioni intelligenti o mirate).
Questo tipo di sanzioni implica difatti da un lato la possibilità di ammettere deroghe rispetto all’embargo generale; dall'altro, le misure mirate sono tali poiché colpiscono specifiche categorie di persone e non la popolazione nel suo complesso.
Le sanzioni intelligenti possono consistere nel congelamento dei capitali, nella sospensione del credito, nel diniego e nella limitazione all’accesso ai mercati finanziari esteri, nell' embargo commerciale sulle armi e beni di lusso, nei divieti di volo, nel diniego di viaggi internazionali, nel diniego di rilascio dei passaporti con riguardo a membri del governo o dell’apparato statale che ha dato origine alla minaccia alla pace secondo l’art. 39 della Carta, o perché membri di un’entità non statale parte del conflitto o che rappresenti una minaccia alla pace, o membri delle famiglie delle prime categorie colpite.203
Il Consiglio di Sicurezza ha adottato le prime sanzioni “intelligenti” a partire dagli anni Novanta. La prima risoluzione che invece si è occupata precipuamente di congelamento dei capitali di presunti terroristi è stata, come già detto, la 1267. Tuttavia, va rilevato che le sanzioni comminate ai sensi dell’articolo 41 della Carta sono legate all’accertamento della minaccia alla pace e alla sicurezza internazionali, ergo, terminata la situazione che dà vita alla sanzione, quest'ultima dovrebbe essere rimossa. Il Consiglio di Sicurezza infatti, nella sua azione per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali è sottoposto a dei limiti, legati indissolubilmente al rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, come previsto dall’articolo 1.3 della Carta204. Nella prassi internazionale infatti, si incontrano spesso
espressioni quali “international minimum standard of human rights” o “generally agreed
A/50/60, S/1995/1, 25 January 1995”: Sanctions, as is generally recognized, are a blunt instrument. They raise the ethical question of whether suffering inflicted on vulnerable groups in the target country is a legitimate means of exerting pressure on political leaders whose behaviour is unlikely to be affected by the plight of their subjects. Sanctions also always have unintended or unwanted effects.”. paragrafo 70. Il testo completo è rintracciabile su http://www.un.org/documents/ga/docs/50/plenary/a50-60.htm.
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203 I principali riferimenti nella definizione delle caratteristiche delle sanzioni considerate, sono ripresi e tradotti dall'anali di D. Cortright, “Smart Sanctions. Targeting Economic Stratecraft”., Pp. 23-41. 204 “To achieve international co-operation in solving international problems of an economic, social, cultural, or humanitarian character, and in promoting and encouraging respect for human rights and for fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion;” http://www.un.org/en/sections/un-charter/chapter-i/index.html
standards of treatment of individuals”. Queste formule sono state riprese più volte dallo stesso Consiglio di Sicurezza, nell'invitare gli Stati al conformarsi alle decisioni espresse. Ad esempio nella Risoluzione 1373:
<<Take appropriate measures in conformity with the relevant provisions of national and international law, including international standards of human rights, before granting refugee status, for the purpose of ensuring that the asylum-seeker has not planned, facilitated or participated in the commission of terrorist acts;>>; seppur limitatamente allo status di rifugiato, viene riportato il riferimento agli standard di trattamento.
Questa breve digressione delle più generali caratteristiche delle sanzioni quali strumento di contrasto di una violazione, descrive in breve il passaggio, anche cronologicamente parlando, dalle sanzioni generali a quelle smart. Risulta pertanto ora necessario un approfondimento delle principali sanzioni intelligenti poste in essere nell'arco temporale che copre gli anni novanta fino a quelle di più recente adozione, questione trattata di seguito.