L' Unione Africana.

Come precedentemente accennato, la correlazione tra il mondo “Pan-africano” e il terrorismo, possiede delle peculiarità tutte riferite al contesto storico del '900 nel quale la linea di demarcazione tra terrorismo e gruppi di liberazione nazionale (impegnati nella lotta o nel processo di decolonizzazione) si è palesata molto sottile. Ciò che tale paragrafo vuole sottolineare non è tanto la tipologia di strumenti utilizzati nella lotta al terrorismo da parte dell’UA (successore dell’OAU), quanto sottolineare il cambio di passo avvenuto in concomitanza e in stretta conseguenza degli attentati di New York del 2001.

La situazione di partenza è presto spiegata dall'evidenza per cui l’OAU non ha mai dichiarato esplicitamente la sua posizione contro il terrorismo e ha piuttosto evitato l'uso del termine per 30 anni tra il 1963 e il 1992. In particolare questa politica era fondata sull'impostazione per cui: “Organization’s approach and reaction to internal and external events were dictated by the core, jus cogens principles of sovereignty, non- interference in internal affairs, and the dismantling of colonial edifices in Africa. In this context, the OAU’s intervention in internal matters, especially on terrorism, could only be based on the explicit invitation of the state concerned, or if the latter brought the issue before the OAU”.259 _{E' cosi spiegato l'atteggiamento ad esempio dell' OAU sulla}

questione degli “Attentati di Monaco”, atteggiamento fondamentalmente di “indifferenza”.

Il termine 'terrorismo' si riscontra per la prima volta nella Risoluzione sulla questione della “Guerra dei Sei Giorni”, con l'occupazione di Israele di una parte del territorio della Repubblica araba d'Egitto.260 _{Nella stessa ottica, l' OAU ha condannato il regime}

di apartheid in Sud Africa come:

259 M. Ewi, A. du Plessis, “Counter terrorism and Pan-Africanism: from non-action to non indifference”, in Research Handbook on international law and terrorism, p. 735.

260 “STRONGLY CONDEMNS the negative attitude of Israel, its acts of terrorism and its obstruction of all efforts aimed at a just and equitable solution of the problem in accordance with the Security Council Resolution 242 of 22 November 1967;” Risoluzione OAU Res 70 (X) (27–28 May 1973)

http://au.int/en/sites/default/files/decisions/9521assembly_en_27_28_may_1973_assembly_heads_state_g overnment_tenth_ordinary_session.pdf.

<<.. the South African racists and the growing resistance of the peoples of Southern Africa in spite of the growth of fascist terror;>>261

Il termine 'terrorismo' è stato quindi utilizzato relativamente a questi due casi particolari nell'alveo dei lavori dell’OAU. Non è errato affermare che, tra il 1963 e il 1992, sono stati pochissimi i casi di rinvio di questioni simili all' OAU: si ricordano

-Uganda (crisi degli ostaggi di Entebbe); - Libia (questione Lockerbie);

-Algeria (periodo del radicalismo islamico).

La crisi degli ostaggi di Entebbe si colloca nel 27 giugno 1976, quando quattro militanti filo-palestinesi sequestrarono un volo Air France con rotta da Israele a Parigi via Atene con 250 persone a bordo. I militanti imposero l'atterraggio a Entebbe, dove i dirottatori furono supportati dal dittatore ugandese Amin. Le operazioni di salvataggio degli ostaggi furono portate a termine dall'esercito israeliano, il quale coinvolgimento in una situazione simile in Uganda, portò alla ribalta il tema della “territorial integrity” ai tavoli di discussione OAU.

L 'OAU rispose a ciò condannando l'operazione di salvataggio di Israele:

<<

.

Strongly condemns the Israeli aggression against the sovereignty and territorial integrity of Uganda; the deliberate killing and injuring of people and wanton destruction of property; and for having thwarted the humanitarian efforts by the President of Uganda to have the hostages released;>>262

L' OAU ha dunque utilizzato la crisi per promuovere la solidarietà tra gli Stati africani spingendosi ad invocare il principio della sicurezza collettiva, in cui si afferma che un attacco contro uno è un attacco a tutti i membri del comunità.263 _{Questo caso dipinse chiaramente, non}

solo la politica dell'indifferenza dell' OAU verso la questione emergente del terrorismo

261http://webmail.africaunion.org/OAU%20Decision/Council/CM%20Res%20455%20(XXVI)%20_E.p df

262 http://www.peaceau.org/uploads/ahg-res-83-xiii-en.pdf Res OAU 83.

263 “Considering that an aggression against one OAU Member State, is aggression against all Member States requiring collective measure to repel it; “Ivi.

internazionale, bensì la sua politica di “tolleranza zero” per le questioni legate ai principi della sovranità statale e non interferenza negli affari degli Stati.

L'incidente di Lockerbie ha presentato dunque un altro banco di prova per l’OAU. Come noto, il 21 dicembre 1988, il Pan American Flight 103, un Boeing 747 veniva abbattuto da una bomba a bordo, uccidendo tutte le 259 persone presenti sul volo e altri 11 sul territorio scozzese. Sulla vicenda giudiziaria seguente è già stato detto. Spostando l'attenzione invece sulla reazione OAU, la Libia presentò la questione all'Organizzazione, la quale aveva già affermato la sua solidarietà con lo Stato africano.264 _{Infatti esortò il Consiglio di sicurezza ONU a riconsiderare}

le sue risoluzioni (731 e 748) e dispose un accertamento giudiziario tramite una Commissione, la quale concluse:

1) the conviction was based upon flawed premises;

2) the judgment violated the general principles of criminal law and procedure that any reasonable doubt should inure to the benefit of the accused;

3) the judgment was characterised by strained arguments and inadequate proof of the vital elements;

4) on important occasions the burden of proof appeared to have been reversed to the prejudice of the defence;

5) the link between the accused and the commission of the crime was at best tenuous, and at worst non-existent.265

Si noti dunque la forte impostazione politica dell’OAU in questa fase storica.

Ma la questione più incredibile legata a tale evento fu ciò che avvenne successivamente, con la decisione senza precedenti da parte dell’OAU, la quale per «motivi morali e religiosi” boicottò le sanzioni imposte dal Consiglio:

264 “Reaffirms its solidarity with the Great Jamahiriya and recommends that all measures likely to escalate the tension be averted, since it would adversely affect the Libyan Arab people and the neighbouring states;...Urges the Security Council to reconsider its resolutions 731/92, 748/92 and 883/93 and lift the embargo imposed on Libya in appreciation of the positive initiatives taken by the Great Jamahiriya in adressing the crisis, and calls on the Security Councl to adopt a new resolution securing a fair trial for the suspects in a location agreed upon, and leading to the uncovering of the truth and doing justice to the victims and their families “ Res OAU 1525. http://plane- truth.com/Aoude/geocities/oau1525.html

265 M. Ewi, A. du Plessis, “Counter terrorism and Pan-Africanism: from non-action to non indifference”, in Research Handbook on international law and terrorism, p. 742

<< DECIDES on moral and religious grounds and with immediate effect that the OAU and its members will not comply from now on with the sanctions imposed against Libya related to religious obligations, providing humanitarian emergencies or fulfilling OAU statutory obligations;>>266_.

Fu un caso eccezionale poiché per la prima volta nel diritto internazionale e/o regionale si riscontrava il caso di un'organizzazione che boicottava apertamente l'attuazione di una risoluzione delle Nazioni Unite.

La terza questione del terrorismo portato davanti l’OAU era quella legata al radicalismo religioso in particolare nella “polveriera algerina”. La risposta del OAU era insolita e ha segnato un punto di svolta nonché un primo cambiamento nell' approccio alla questione del terrorismo. Per la prima volta (siamo agli inizi degli anni Novanta) un'organizzazione panafricana riconosceva il terrorismo come la risultante delle disastrose politiche e relazioni tra gli Stati africani poveri, evitando invece il” refrain” che ribadiva il solito puntare il dito ora contro Israele ora contro le ex potenze coloniali. Di qui in avanti inizia il periodo di stravolgimento in parte della politica pan-africanista verso il terrorismo. La politica della “non-azione” dell’OAU aveva sicuramente reso possibile la quasi assenza di conflitti inter-statali in Africa, ma aveva dato ampio spazio di manovra ai conflitti armati interni, ai golpe militari, alle violazioni più estreme dei diritti umani e, infine, agli atti terroristici. Ha permesso ai dittatori del post colonialismo di nascondersi dietro i principi di sovranità, integrità territoriale e non interferenza.

Questo era particolarmente vero in relazione al sostegno totale che l’OAU garantiva a dittatori come Muammar Gheddafi e Idi Amin. Al momento del suo scioglimento nel 2002, l’OAU non avevo più la fiducia di gran parte degli Stati dell'Africa e nel mondo in generale,

Dal punto di vista delle Risoluzioni fondamentali poste in essere dall' OAU, sicuramente una pietra miliare è la Risoluzione 213 del 28 nel luglio 1992 (Resolution on the Strengthening of Cooperation and Coordination among African States). La risoluzione, nata a seguito del periodo in cui l'Algeria soffriva la pressione terroristica del radicalismo crescente, ha sottolineato il cambiamento di visione dell’OAU che ora riconosceva l'estremismo religioso come causa fondamentale del terrorismo. Dal 1990, la questione del radicalismo religioso o l’estremismo ha rappresentato una, sempre più evidente e grave, minaccia alla pace e alla sicurezza. La questione non era più solo catalogabile o ascrivibile alla sola Algeria. La risoluzione OAU

266http://webmail.africaunion.org/OAU%20Decision/Assembly/AHG%20Dec%20127%20(XXXIV)%2 0_E.pdf Declaration OAU 127.

tentava di promuovere relazioni armoniose tra gli stati africani nell' affrontare la crescente minaccia del terrorismo di Stato. Testualmente:

<< 1 TO CALL UPON the Member States to respect the principle of good neighbourliness and prohibit the use of their territories by individuals or groups which try to harm other OAU Member States;

2 NOT TO ALLOW any movement using religion, ethnic or other social or cultural differences to indulge in hostile activities against Member States as well as to refrain from lending any support to any group that could disrupt the stability and the territorial integrity of member States by violent means, and to strengthen cooperation and coordination among the African countries in order to circumstances the phenomenon of extremism and terrorism;>>267_.

Si noti anche il riferimento all' astenersi dal prestare alcun supporto a qualsiasi gruppo che potrebbe intaccare la stabilità e l'integrità territoriale degli Stati membri con mezzi violenti (si pensi al Sudan e al supporto che ivi trovò Osama Bin Laden).

Altro importante passo avanti fu quello segnato dalla “Tunisi Declaration on a Code of Conduct for Inter-African Relations”. Nonostante la Risoluzione 213, i gruppi terroristici continuarono e perpetrarono le loro iniziative nei paesi del Nord Africa come l'Algeria e Egitto. L' OAU aveva bisogno di una risposta più efficace e tale azione fu portata in essere con la “Dichiarazione di Tunisi”, la quale affermava “Il Codice Condotta”; proposto dalla Tunisia, è stato un tentativo di costringere gli Stati africani a rafforzare la cooperazione nella prevenzione e la lotta contro i fenomeni di estremismo religioso, e per dissuaderli dal sostenere, nutrire o sponsorizzare atti terroristici. Era la prima volta che i capi di Stato e di governo all'interno delle dinamiche OAU, categoricamente condannavano il terrorismo come un’azione criminale, testualmente:

<<. We unequivocally condemn as criminal all terrorist acts, methods and practises, and resolve to step up our cooperation in order to erase this blot on the security, stability and development of our countries, which poses as much threat to us as arms racketeering and drug peddling;

...In this regard, we reiterate our commitment to abide by the obligation incumbent on us by virtue of international law, to refrain from organizing, instigating, facilitating, financing, encouraging or tolerating activities that are terrorist in nature or intent, and from participating in such activities in whatsoever manner, and to take necessary operational measures to ensure that Member States’ territories do not serve as training camps or indoctrination centres for terrorist elements and movements and as sanctuaries for the planning and organisation of terrorist and

destabilization activities directed against the territorial integrity and security of Member States or other States or their nationals; >>268

Altro momento decisivo per il cambiamento della politica OAU è sicuramente riconducibile al 7 7 agosto 1998, data del duplice attentato di al-Qaeda alle ambasciate degli Stati Uniti a Nairobi e Dar es Salaam. Attacchi di tali portata non erano mai stati compiuti, né l'Africa né il mondo avevano assistito mai a nulla di simile nella storia recente, ovvero ad un attentato che costò la vita a 250 persone e un numero di 5.000 feriti. Nessuna dichiarazione formale fu rilasciata nell'immediato del dopo gli attacchi da parte dell’OAU per denunciare e condannare gli attacchi. Inizialmente mancò sicuramente una risposta celere dell 'OAU, che arrivò solo un anno dopo.

Tale attentato rappresentò un ulteriore scatto avanti nella comprensione del fenomeno all'interno dell'Organizzazione. Si palesarono anche per l’OAU infatti la natura transnazionale del terrorismo, le migliorie strategiche delle azioni e le sfide che tali atti ponevano al percorso di ricerca di cooperazione posto in essere negli anni precedenti.

Consequenzialmente a questa presa di coscienza, l’OAU adottò la “Convention on the Prevention and Combating of Terrorism”. Tale Convenzione si inserirà così a pieno titolo nella lotta al terrorismo in Africa. Basti tuttavia sottolineare qui che la Convenzione ha messo in atto un solido e fondamentale quadro penale per la lotta al terrorismo in Africa, con norme antiterrorismo codificate e standard comuni consolidati. Nel testo venivano infatti definiti gli “atti terroristici” quali atti che rappresentino violazione delle leggi penali di uno Stato Parte e che possano mettere in pericolo la vita, l'integrità fisica o la libertà, o causare gravi lesioni o la morte. O l'azione di ogni persona o gruppo di persone che causi danni di proprietà pubblica o privata e infine atti destinati a intimidire, terrorizzare, costringere o indurre qualsiasi governo ad astenersi dal fare qualsiasi atto, adottare o abbandonare un particolare punto di vista, creare un'insurrezione generale in uno Stato. Ovviamente rientravano in tale definizione anche la promozione, sponsorizzazione, contributo, di aiuto, incitazione, incoraggiamento, tentativo, minaccia, cospirazione, organizzazione o cooptazione di qualsiasi persona, con l'intento di commettere qualsiasi atto rientrante nelle disposizioni definite dalla carta.269

268https://issafrica.org/ctafrica/uploads/OAU%20Declaration%20on%20the%20Code%20of%20Conduct %20for%20Inter-African%20Relations.PDF Articoli 10 e 15.

Anche l’OAU chiaramente si è ritrovata di fronte al problema del definire il terrorismo. L'escamotage usato è stato quello di “aggirare” il problema definendo gli “atti terroristi” più che il terrorismo in sé. In più nel testo si riscontra la disposizione per cui

<<Notwithstanding the provisions of Article 1, the struggle waged by peoples in accordance with the principles of international law for their liberation or self-determination, including armed struggle against colonialism, occupation, aggression and domination by foreign forces shall not be considered as terrorist acts.

2. Political, philosophical, ideological, racial, ethnic, religious or other motives shall not be a justifiable defence against a terrorist act. >>270

La Convenzione esenta così dalla definizione dell'ambito terroristico le lotte condotte da popoli in conformità con i principi del diritto internazionale per la loro liberazione o di auto- determinazione, tra cui la lotta armata contro il colonialismo, l'occupazione, l'aggressione e dominio da forze straniere. Essa nega però l'uso di motivi politici, filosofici, ideologici, razziali, etnici, religiosi o altri motivi per giustificare il terrorismo.

Altre caratteristiche importanti della Convenzione comprendono misure di cooperazione nella Parte II, nel classico canone delle disposizioni programmatiche che documenti del genere prevedono, con un monito (solito) alla cooperazione tra gli Stati membri al fine di migliorare le capacità e le possibilità dell'Organizzazione. 271

Nella parte V vi è l'importantissimo riferimento all'impatto negativo che il fenomeno terrorista apporta alla salvaguardia dei diritti umani, tema sempre delicato nelle questioni africane:

<<1. Nothing in this Convention shall be interpreted as derogating from the general principles of international law, in particular the principles of international humanitarian law, as well as the African Charter on Human and Peoples' Rights. >>272

A questa risposta all'11/9 ne seguì un'altra, quella venuta fuori dal “Vertice di Dakar”, dove: <<Convinced of the necessity to make Africa a continent where every act of terrorism and abetment of terrorism must be banned without any restriction based on political, philosophical, ideological, racia1, ethnic, religious or other considerations;>>273_.

270 Art. 2. Ivi.

271 Part II, art. 4-5-6. https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/OAU-english.pdf 272 Ivi, art. 22.

I toni usati in tale Dichiarazione sono più gravi, continuando quel progresso nella presa di coscienza da parte del movimento pan-africanista circa la rilevanza del problema terrorista. Infine, la terza risposta dell’OAU all'11/9 è stata la convocazione della “Fifth extraordinary session of the Central Organ” (11 novembre 2001), a margine della cinquantaseiesima sessione dell'Assemblea Generale a New York. In seguito a quanto disposto con la Dichiarazione di Dakar, l'incontro si è esaurito in un comunicato in cui i ministri espressero il sostegno dell'Africa alla Risoluzione 1373 e la loro volontà politica di attuare esso così come rilevanti strumenti internazionali.

Come già notato, il principio di non-indifferenza emerso dalla effusione di critiche nei confronti dell’OAU, causato in parte dal rigoroso rispetto della sovranità e il principio di non- interferenza, aveva paralizzato l'Organizzazione e ha permesso il verificarsi del genocidio ruandese, dei massacri in Burundi, Liberia, Sierra Leone e quant'altro. Nel campo del terrorismo, la politica OAU di indifferenza ha involontariamente sostenuto la diffusione del fenomeno, in particolare le sue manifestazioni in Africa. Infatti, decidendo così di garantire la tutela della sovranità statale, pagava un pegno pesantissimo in termini di sicurezza inter-statale. In questo contesto prende vita la svolta con la nascita della nuova Unione africana (UA) nel 2002. L' UA è stata istituzionalizzata a Durban, in Sud Africa, in occasione della prima sessione ordinaria del Conferenza dei capi di Stato e di governo, tenutasi tra il 9 e il 10 luglio 2002. L' UA ha legalmente ereditato le proprietà del OAU, tra cui i suoi trattati, risoluzioni, dichiarazioni e altri strumenti o documenti vincolanti, compresi quelli contro il terrorismo. La politica UA di programma su il terrorismo si è espressa in parte anche in continuità delle misure dell’OAU combinate con quelle avviate nel quadro del UA.

La prima misura antiterrorismo dell’UA è stata l'organizzazione dell’“High-Level Inter- Governmental Meeting on the Prevention and Combating of Terrorism”, 14 settembre 2002. Dall'incontro emerse la prima delle risposte della nuova Organizzazione agli attacchi dell'11/9, che dava particolare seguito alla Dichiarazione di Dakar e al Comunicato dell Fifth Session. Lo scopo della riunione è stato quello di deliberare sulle misure pratiche per la prevenzione e la lotta contro del terrorismo in Africa, come si legge nel Report finale.274

274 States Parties commit themselves to implement fully the provisions of the Convention. They also undertake, among other things, to:

a) take all necessary measures to protect the fundamental human rights of their populations against all acts of terrorism;

L'incontro è stato il più grande raduno di Stati dell'Unione africana per affrontare il terrorismo nel periodo post-11/9. La riunione ha adottato l’“Algiers Plan of Action on the Prevention and Combating of Terrorism in Africa (‘Plan of Action’), al fine di dare un concreto segnale di impegno e sottoscrivere l'obbligo dei paesi africani a promuovere e valorizzare il loro accesso ad adeguate risorse di lotta al terrorismo. Il Piano di Azione era ugualmente destinato a fornire

Nel documento "Il contrasto al finanziamento del terrorismo: il ruolo dell'ONU e di altri organi internazionali" (pagine 158-168)