Problematiche politiche sulla definizione del terrorismo.

Quale che sia l'accezione politologica e/o storica che vogliamo considerare valida per la definizione del termine terrorismo, una sua nitida e generale enunciazione che valga erga omnes per tutti i soggetti interessati dalle dinamiche del terrorismo (Stati, Organizzazioni internazionali, dottrina e quant'altro), appare un traguardo lungi dall'essere raggiunto. È evidente infatti, come la politica, intesa quale “arte del governare”, alteri, influenzi e determini la buona o cattiva riuscita di molti processi storici.

Il terrorismo e ciò che lo concerne, dalle modalità per contrastarlo alle conseguenze sul piano storico, è diventato negli ultimi decenni sempre più uno dei terreni politici di maggior peso per i governanti; consequenzialmente anche la definizione giuridica stessa di cosa è e cosa non è, di cosa dovrebbe e di cosa non dovrebbe essere considerato “terrorismo”, rientra a pieno diritto in questa diatriba politica. Il perché è del tutto evidente: non è difficile capire che, per quanto centrale nelle politiche di tutti gli Stati al mondo (poiché di terrorismo oggi se ne parla su scala globale), il terrorismo è solo uno degli aspetti che ogni Capo di Stato, Primo Ministro, Presidente della Repubblica e i loro relativi entourage, devono tenere in considerazione nel fragile equilibrio che caratterizza ogni governo e il perseguimento dei suoi obiettivi. La minaccia terroristica odierna (in realtà già dal periodo di Al-Qaeda) è rivolta verso un numero di potenziali vittime di molto superiore a quello che il terrorismo dello scorso secolo ha mostrato. Tuttavia non è poi da molto tempo che la questione ha iniziato ad essere affrontata collegialmente da una pluralità di Stati. Volontà di questa tesi è in particolare, focalizzare l'attenzione sull'operato dell'ONU. Risulta pertanto necessario partire dal dato di fatto per cui viene alla luce, che il Consiglio di Sicurezza dell'ONU non si è: <<mai occupato di terrorismo fino al 1985. Non risulta cioè l'adozione di risoluzioni che avessero ad oggetto la condanna del terrorismo generalmente inteso né di specifici atti terroristici. E' significativo in questo senso che atti comunemente considerati terroristici, quali gli attacchi contro gli atleti israeliani alle Olimpiadi di Monaco del 1972 non siano stati oggetto di alcuna azione da parte del Consiglio di Sicurezza neppure in termini di condanna attraverso risoluzioni non vincolanti.>>58

L'impostazione del Consiglio di Sicurezza è apparsa in questa fase quantomeno cauta. Il termine terrorismo non verrà mai difatti esplicitato nelle Risoluzioni di quegli anni. Lampante è il caso della presa di ostaggi del personale diplomatico statunitense a Teheran nel 1979 da parte di

studenti islamici. Le Risoluzioni in materia ( n. 457 del 4 Dicembre 1979 e n. 461 del 31 Dicembre 1979)59 _{affermano infatti :}

<<Conscious of the responsibility of States to refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any State, or in any other manner inconsistent with the purposes of the United Nations;

Reaffirming the solemn obligation of all States parties to both the Vienna Convention on Diplomatic Relations of 1961 and the Vienna Convention on the Consular Relations of 1963 to respect the inviolability of diplomatic personnel and the premises of their missions.

1. Urgently calls upon on the Government of Iran to release immediately the personnel of the Embassy of the United States of America being held in Teheran, to provide them protection and to allow them to leave the country;

2. Further calls upon on the Governments of Iran and of the United States of America to take steps to resolve peacefully the remaining issues between them to their mutual satisfaction in accordance with the purposes and principles of the United Nations;

3. Urges the Governments of Iran and of the United States of America to exercise the utmost restraint in the prevailing situation;

4. Requests the Secretary-General to lend his good offices for the immediate implementation of this resolution and to take all appropriate measures to this end;

1.Decides that the Council will remain actively seized of the matter and requests the Secretary-General to report urgently to it on developments regarding his efforts.>>60

59 http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/457(1979). Qui è riportato il testo completo delle Risoluzioni.

60 <<Consapevoli della responsabilità degli Stati di astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall'uso della forza contro l'integrità territoriale o l'indipendenza politica di qualsiasi Stato, o in qualunque altra maniera incompatibile con i fini dell'ONU; Riaffermando l'obbligo solenne di tutti gli Stati firmatari di entrambe, della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961 e la Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari del 1963, di rispettare l'inviolabilità del personale diplomatico e le premesse delle loro missioni .

1. invita urgentemente il governo dell'Iran a rilasciare immediatamente il personale della Ambasciata degli Stati Uniti d'America detenuti a Teheran, per fornire loro protezione e per consentire loro di lasciare il paese; 2 invita inoltre i governi dell'Iran e degli Stati Uniti d'America ad adottare misure per risolvere pacificamente le questioni in sospeso tra di loro per la loro soddisfazione reciproca in conformità ai fini e ai principi delle Nazioni Unite; 3. esorta i governi di Iran e degli Stati Uniti d'America alla prova della massima moderazione nella situazione; 4. chiede al Segretario generale di prestare i suoi buoni uffici per l'immediata attuazione di questa risoluzione e di prendere tutte le misure adeguate a tal fine; 1. Decide che il Consiglio continui ad occuparsi attivamente della questione e chiede al Segretario generale di riferire con urgenza ad esso sugli sviluppi riguardanti i suoi sforzi.>>.

Nella Risoluzione considerata (alla quale seguirà un'altra, la 461, più o meno sulla stessa falsariga della prima), non solo non viene minimamente fatto riferimento alla seppur minima nozione di terrorismo, ma si evidenzia la volontà di non entrare in un terreno scivoloso per il periodo (Guerra Fredda), il che dimostra come e quanto i processi politici abbiano influenzato il percorso verso una possibile definizione univoca di terrorismo. Secondo Ben Saul:

<< Fino al 1990, il Consiglio era riluttante a considerare gli atti terroristici come minacce alla pace e alla sicurezza, anche se questo è da attribuire più alla politica della Guerra Fredda che all'assenza di minacce terroristiche. Alcuni degli atti terroristici più evidenti, come ad esempio l'attacco agli atleti israeliani alle Olimpiadi di Monaco nel 1972, o il volo Air France dirottato a Entebbe nel 1976, non sono riusciti a produrre alcuna azione da parte del Consiglio. Nei casi che riguardano la violenza di Stato contro aerei civili, e dirottamento di aerei non statali e presa di ostaggi, il Consiglio ha trattato tali atti entro il quadro giuridico sull'uso della forza e relativa all'aviazione civile internazionale, senza fare riferimento al "terrorismo", permettendo così di evitare le dispute politiche e ideologiche che circondano quel termine. La risposta del Consiglio alla occupazione dell'ambasciata americana a Teheran da parte degli studenti rivoluzionari nel novembre 1979, in modo simile, ha evitato il riferimento al "terrorismo". Invece, una serie di risoluzioni, ha affrontato l'incidente all'interno dei quadri giuridici di immunità diplomatiche e consolari e responsabilità dello Stato. Il coinvolgimento del Consiglio è stato superato da un accordo negoziato nel gennaio 1981, con conseguente rilascio degli ostaggi, e che ha fatto passare in secondo piano la non conformità dell'Iran ad un giudizio negativo dell' ICJ del maggio 1980.>>61

Sarà solo nel 1985 che nelle pratiche del Consiglio di Sicurezza verrà utilizzato il termine terrorismo; nella risoluzione n. 579 (1985) del 18 Dicembre 1985 infatti (in riferimento agli

61 “Until the 1990s, the Council was reluctant to regard terrorist acts as threats to peace and security, although this was attributable more to Cold War politics than to an absence of terrorist threats. Some of the most flagrant terrorist acts, such as the attack on Israeli athletes at the Munich Olympics in 1972, or the Air France flight hijacked to Entebbe in 1976,19 failed to produce any action by the Council. In cases involving State violence against civilian aircraft, and non-State aircraft hijacking and hostage-taking, the Council treated such acts within the legal frameworks on the use of force and on international civil aviation, without reference to “terrorism”, allowing it to avoid the political and ideological disputes surrounding that term. The Council’s response to the occupation of the US Embassy in Tehran by revolutionary students in November 1979 similarly avoided referring to “terrorism”. Instead, a series of resolutions dealt with the incident within the legal frameworks of diplomatic and consular immunities and State responsibility. The Council’s involvement was overtaken by a negotiated settlement in January 1981, resulting in the release of the hostages, and overshadowing Iran’s non-compliance with an adverse ICJ judgment of May 1980.23 Reparations proceedings before the ICJ were discontinued in May 1981 and later dealt with through a bilateral process.” , “Definition of Terrorism in the UN Security Council: 1985-2004”, Ben Saul, Legal Studies Research Paper No. 08/111. , pp. 4-5.

attacchi palestinesi degli aeroporti di Vienna e Roma contro cittadini israeliani e statunitensi ) il Consiglio condannerà una specifica tipologia di atti, definendoli esplicitamente terroristi, testualmente :<<Condemns all acts of hostage-taking and abduction as manifestation of international terrorism >>62_{. E' un punto di svolta sostanziale poiché si può considerare che}

<<..La conferma che il Consiglio non intendesse riferirsi al terrorismo generalmente inteso sembra essere confermata dal riferimento, nel preambolo della risoluzione63_{, ad alcune delle}

Convenzione settoriali che disciplinano singole fattispecie considerate una manifestazione del terrorismo internazionale..>>64_{. In effetti la Risoluzione citata fa riferimento ad altre}

Convenzioni preesistenti circa la presa in ostaggio (quella del 1979) e alla Convenzione per la prevenzione e repressione di reati contro persone che godono di protezione internazionale. Questa risoluzione darà vita alla prima fase del tentativo (tuttora in corso) di definire giuridicamente il terrorismo65_{, dopo che la storia dei fatti aveva fornito un'immagine del}

terrorismo da un punto di vista antropologico, politico e per l'appunto storico. A rafforzare questo primo passo in avanti nel percorso di costruzione di concetto espressamente giuridico di terrorismo, sarà poi un'altra risoluzione ONU, la n. 618 (1988) del 29 Luglio 198866_,

allorquando con la suddetta, il Consiglio di Sicurezza condannò il sequestro di un osservatore militare dell'ONU in Libano, esigendone il rilasciato immediato e in una correlata e successiva Risoluzione, la n. 638 (1989) del 31 Luglio 198967_{, allorquando il Consiglio di Sicurezza}

richiese agli Stati di agire in prevenzione e repressione verso <<all act of hostage-taking and abductions as manifestation of terrorism>>. E ancora (ultimo riferimento al momento sulla

62 http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/579(1985). Testo integrale della Risoluzione 579.

63 <<Bearing in mind the International Convention against Taking of Hostages, adopted on 17 December 1979, the Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against internationally Protected Persons, adopted on 14 December 1973...>>.

http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/579(1985). 64 R. Nigro, “La definizione di terrorismo internazionale”, p. 251.

65 Si ricorda che nel parlare di definizione giuridica di terrorismo, in questo lavoro si assume la metodologia, i riferimenti giuridici e il punto di vista principalmente dell'ONU.

66 << 1: Condemns the abduction of Lieutenant-Colonel Higgins; 2: Demands his immediate release; 3: Calls upon Member State to use their influence in any way possible to promote the implementation of the present resolution.>> http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/618(1988)

67 <<1: Condemns unequivocally all act of hostage-taking and abduction; 2: Demands the immediate safe release of all hostage and abducted persons, wherever and by whom-ever they are being held. 3: Calls upon all State to use their political influence in accordance with the Charter of the United Nations and the principles of International Law to secure the safe release of all hostages and abducted persons and prevent commission of act of hostage-taking and abduction.>> http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/638(1989)

definizione giuridica di terrorismo, che si rimanda al paragrafo successivo per un'esaustiva e più completa analisi), la Risoluzione n. 635 (1989) del 14 giugno 1989 dove il Consiglio espresse la sua preoccupazione per il potenzialmente letale uso di esplosivi plastici in azione di stampo terroristico: <<The Council raised “the implications of acts of terrorism for international security”in the context of detecting plastic explosives. While not naming the incident, the resolution was prompted by an attack on a civilian aircraft over the Sahara, which killed 400 people. The resolution called on States “to prevent all acts of terrorism” and urged the ICAO to intensify its efforts to prevent terrorism against civil aviation, particularly the drafting of a treaty on plastic explosives, adopted two years later. The resolution implies that the unlawful use of plastic explosives may amount to terrorism, suggesting a definition based on prohibited means, rather than political motives, or intimidatory or coercive aims>>.68 _{Si può ragionevolmente}

affermare che, quantomeno nell'alveo giuridico di riferimento di questo lavoro, queste tre risoluzioni segnano uno spartiacque lampante lungo la via della definizione giuridica dei fenomeni terroristici, poiché è da questo terreno di coltura che partirà quel lungo processo giuridico e al contempo politico che ancora oggi influenza le dinamiche legate all'ambito del terrorismo internazionale.

Da queste prime considerazioni sul tema e dalla sensibilità con la quale l'ONU si è nel tempo avvicinata a maneggiare la questione, si può evincere un secondo aspetto “politico”: sulla strada per delineare un'univoca definizione di terrorismo, non si è palesata (per una parte degli anni presi in considerazione finora, fine anni Ottanta) solo una difficoltà implicita legata al periodo storico del tutto particolare della Guerra Fredda, ma una dinamica ricorrente anche oggi nel dibattito sul terrorismo: l'uso della forza e la sua correlazione ai fenomeni del terrore. Non è intenzione di questo paragrafo esporre i legami giuridici tra questi due concetti (esame che richiederebbe un'ipotesi di lavoro a sé stante), ma l'uso della forza e la sua gestione come risposta alla manifestazione sovversiva e anti sistemica, hanno dato vita a varie posizioni e “dottrine” politiche di risposta al terrorismo, tra le più svariate. Risposte che possono essere ricondotte all'assunzione di determinate decisioni di politica estera di alcuni dei principali leader

68 “Il Consiglio ha sollevato "le implicazioni di atti di terrorismo per la sicurezza internazionale " nel contesto della rilevazione di esplosivi al plastico. Pur non nominando l’incidente, la risoluzione scaturisce dall' attacco a un aereo civile sul Sahara, che ha ucciso 400 persone. La risoluzione ha invitato tutti gli Stati "ad evitare tutti gli atti di terrorismo" e ha esortato l’ICAO a intensificare gli sforzi per prevenire il terrorismo contro l'aviazione civile, in particolare con la stesura di un trattato sugli esplosivi al plastico, adottato due anni più tardi. La risoluzione implica che l'uso illegale di esplosivo al plastico può equivalere a terrorismo, il che suggerisce una definizione basata su mezzi vietati, piuttosto che motivi politici, o finalità intimidatorie o coercitive”. Ben Saul, “Definition of Terrorism in the UN Security Council: 1985- 2004”, Legal Studies Research Paper No. 08/111. P. 15.

dei Paesi colpiti negli anni dal terrorismo. È mia intenzione analizzare in questo paragrafo, due particolari “dottrine”: la celeberrima “Dottrina Bush” e quella che potremmo definire “Dottrina Hollande”, toccando così con mano, non solo due approcci similari in alcuni aspetti, ma anche due risposte a due tipi di terrorismo diversi, quelli rappresentati relativamente da Al-Qaeda e dall' ISIS. 69

Per quanto riguarda la “Dottrina Bush”, il quadro storico di riferimento è il mondo post 11 settembre, giorno che segna nella memoria storica globale una funesta svolta dell'azione terrorista di matrice qaidista, palesatasi con gli attacchi agli Stati Uniti. Si è soliti riferirsi al tale politica in seguito ad un discorso tenuto dall'allora Presidente statunitense G. W. Bush presso la “United States Military Academy” (USMA, situata a West Point, stato di New York, accademia militare federale dell'esercito degli Stati Uniti) il 1 giugno del 2002. Testualmente, di seguito, alcuni stralci di quella che diventerà la pietra miliare della “Dottrina della guerra preventiva”: <<...Our war on terror is only begun. But in Afghanistan it was begun well. I am proud, I am proud of the men and women who have fought on my orders. America is profoundly grateful for all who serve the cause of freedom. And for all who've given their lives in its defense. This nation respects and trusts our military. And we are confident in your victories to come. Our nation's cause has always been larger than our nation's defense. We fight as we always fight, for a just peace. A peace that favors human liberty. We will defend the peace against threats from terrorists and tyrants…. The attacks of September the 11th required a few hundred thousand dollars in the hands of a few dozen evil and deluded men. All of the chaos and suffering they caused came at much less than the cost of a single tank. The gravest danger to freedom lies at the perilous crossroads of radicalism and technology. When the spread of chemical and biological and nuclear weapons, along with ballistic missile technology, when that occurs even weak states and small groups could attain a catastrophic power to strike great nations. Our enemies have declared this very intention and have been caught seeking these terrible weapons. They want the capability to blackmail us or to harm us or to harm our friends. And we will oppose them with all our power…. Deterrence, the promise of massive retaliation against nations, means nothing against shadowy terrorist networks with no nation or citizens to defend. Containment is not possible when unbalanced dictators with weapons of mass destruction can deliver those weapons on missiles or secretly provide them to terrorist allies...Yet the war on terror will not be won on the defensive. We must take the battle to the enemy, disrupt his plans

69 Si rammenta che, nel discutere tali dottrine, si sottintende che per i periodi storici considerati, la definizione di terrorismo non è chiaramente rimasta invariata dalle risoluzioni finora citate. Ma ai fini di esplicitare il focus di tale paragrafo, è intenzione di chi scrive, porre due esempi di come le politiche difficilmente si conciliano con l'andamento dottrinale del tema terroristico. Ancora una volta si ricorda che l'argomento prettamente giuridico sarà trattato in seguito.

and confront the worst threats before they emerge... And our security will require all Americans to be forward looking and resolute, to be ready for preemptive action when necessary to defend our liberty and to defend our lives…. All nations that decide for aggression and terror will pay a price. We will not leave the safety of America and the peace of the planet at the mercy of a few mad terrorists and tyrants. We will lift this dark threat from our country and from the world…. There can be no neutrality between justice and cruelty, between the innocent and the guilty. We are in a conflict between good and evil. And America will call evil by its name…. When it comes to the common rights and needs of men and women, there is no clash of civilizations. The requirements of freedom apply fully to Africa and Latin America and the entire Islamic