Con la Finanziaria 2013 alle amministrazioni pubbliche e alle società inserite nel conto economico consolidato della Pubblica amministrazione veniva attribuito l’obbligo di approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip e dalle centrali di competenza regionali. Per gli acquisti di importo inferiore alla soglia comunitaria veniva esteso a tutte le amministrazioni pubbliche e alle Autorità Amministrative Indipendenti l’obbligo di fare ricorso al mercato elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA), gestito da Consip, o agli strumenti di e-procurement messi a disposizione dalle Centrali Regionali di acquisto252. Il programma di razionalizzazione e centralizzazione degli acquisti per il perseguimento di obiettivi di finanza pubblica è continuato con gli interventi adottati nell’ambito della manovra di spending review, attuata attraverso la legge di stabilità 2013, che hanno stabilito come primario obiettivo l’attuazione di programmi di riduzione in termini monetari della spesa per acquisto di beni e servizi anche mediante l’individuazione di responsabili unici della programmazione della spesa, nonché attraverso una più adeguata utilizzazione delle procedure espletate dalle centrali di acquisto ed una più efficiente gestione delle scorte.
Nel 2014 con il D.lgs n.66/2014 viene istituito l’elenco dei Soggetti Aggregatori, di cui fanno parte Consip S.p.A, una centrale di committenza per ciascuna Regione e altri soggetti che svolgono attività di centrale di committenza (città metropolitane, associazioni, unioni e consorzi di enti locali) in possesso dei requisiti prescritti dall’Anac253.
Per quanto riguarda la qualifica di soggetti aggregatori, la norma rinvia ai soggetti iscritti all’apposito elenco, previsto dal d.l. n.66/2014 stesso, tenuto dall’Anac. Questa lista elenca un numero complessivo massimo di 35 soggetti che svolgono attività di centrale di committenza, da considerare qualificati, in quanto dotati di una serie di requisiti fissati da apposito decreto del Presidente del Consiglio. È prevista la facoltà per i Comuni non capoluogo di ricorrere, per l’esercizio delle funzioni di committenza, alle Province; in questo modo viene istituito un rapporto tra legislazione sugli appalti e legge di riforma
252 L. Castellani, F. Decarolis, Il processo di centralizzazione degli acquisti pubblici: tra evoluzione normativa
e evidenza empirica, Mercato Concorrenza Regole, Fascicolo 3, dicembre 2017, pag.592.
253 L. Castellani, F. Decarolis, Il processo di centralizzazione degli acquisti pubblici: tra evoluzione normativa
e evidenza empirica, Mercato Concorrenza Regole, Fascicolo 3, dicembre 2017, pag.593.
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dell’amministrazione locale, che ha individuato nelle province e città metropolitane soggetti idonei per lo svolgimento delle funzioni di stazione appaltante254.
Inoltre viene istituito un Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori, composto da un rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze, da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri e da un membro in rappresentanza di ciascun soggetto aggregatore. Partecipa anche un rappresentante dell’Anac. Nell’ambito delle attività di razionalizzazione della spesa per beni e servizi delle pubbliche amministrazioni svolge attività nei seguenti ambiti: raccolta dei dati relativi alla previsione dei fabbisogni di acquisto di beni e servizi delle amministrazioni, pianificazione e armonizzazione dei piani delle iniziative di acquisto dei soggetti aggregatori, monitoraggio delle attività e dei risultati dell’aggregazione e centralizzazione degli acquisti, supporto tecnico ai programmi di razionalizzazione della spesa per beni e servizi dei soggetti aggregatori255.
Occorre citare anche le Linee Guida Triennali 2014-2016 adottate dal MEF, le quali contengono le indicazioni alle quali Consip deve attenersi nello svolgimento della sua attività istituzionale ed evidenziano il ruolo del programma di razionalizzazione degli acquisti pubblici in Italia256.
In seguito, la Legge di Stabilità 2016257 ha previsto che i soggetti aggregatori devono essere
in grado di eseguire gare complesse o di importo particolarmente elevato, presidiare settori merceologici particolarmente critici per la razionalizzazione e riduzione della spesa; entro la fine di ogni anno sono determinate le categorie di beni e di servizi e le soglie di spesa al superamento delle quali è necessario per qualunque amministratore ricorrere a un soggetto aggregatore per le procedure d’acquisto.
Occorre ricordare che tra il 1999, anno di inizio delle operazioni di Consip Spa come centrale d’acquisto di beni e servizi, e il 2004 non era intervenuta alcuna normativa che stabilisse la modalità di suddivisione dell’appalto in lotti, per cui valevano le norme generali sulla
254 L. Castellani, F. Decarolis, Il processo di centralizzazione degli acquisti pubblici: tra evoluzione normativa
e evidenza empirica, Mercato Concorrenza Regole, Fascicolo 3, dicembre 2017, pag.594.
255 IFEL Fondazione ANCI Centrali uniche di committenza, Dossier e Manuali, pag.66.
256 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016 in www.bancaditalia.it, pag.36.
257 Legge 28 dicembre 2015, n. 208 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
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concorrenza sotto la vigilanza dell’AGCM258. Il legislatore italiano è intervenuto tra il 2011 e il 2012 introducendo nel Codice Appalti una previsione consistente nel fatto che le stazioni appaltanti, al fine di favorire l’accesso delle piccole e medie imprese, devono suddividere gli appalti in lotti funzionali e i criteri di partecipazione alle gare devono essere tali da non escludere le piccole e medie imprese259.
Con riferimento al Codice dei contratti pubblici del 2006260 in attuazione delle direttive europee del 2004, tale Codice ha compreso tra le amministrazioni aggiudicatrici le centrali di committenza, le quali hanno il compito di acquistare forniture o servizi destinati ad amministrazioni, aggiudicare appalti pubblici e realizzare accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori. Inoltre, l’art. 33 del Codice attribuisce alle singole amministrazioni aggiudicatrici la facoltà di acquisire lavori, servizi e forniture facendo ricorso, anche associandosi e consorziandosi, alle centrali di committenza, le quali sono tenute al rispetto delle procedure di appalto previste nel Codice stesso. Questo intervento legislativo intende non solo recepire le direttive comunitarie, ma anche coordinare il nuovo istituto con la realtà consolidata del modello Consip. A riguardo, lo stesso Codice prevede che, ai fini dell’applicazione dell’art. 33, rimanga valida la normativa vigente relativa alla Consip. Così il legislatore esprime l’intenzione di favorire la committenza territoriale. L’art. 1, comma 455, della legge finanziaria per il 2007 (legge296/2006)261 costituisce il punto di collegamento tra le disposizioni contenute nelle precedenti leggi finanziarie sulla centralizzazione degli acquisti a livello locale e la normativa prevista dal Codice degli appalti sulle centrali di committenza. Questa disposizione ha introdotto nel sistema degli appalti le centrali d’acquisto regionali, che si pongono in rapporto di specie a genere con le centrali di committenza riconosciute dal Codice dei contratti pubblici. Precisamente, la finanziaria 2007 attribuisce alle Regioni la facoltà di costituire centrali d’acquisto, che sono chiamate ad operare non solo in favore delle amministrazioni e degli enti regionali, ma anche degli enti locali, degli enti del servizio
258 Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
259 L. Castellani, F. Decarolis, Il processo di centralizzazione degli acquisti pubblici: tra evoluzione normativa
e evidenza empirica, Mercato Concorrenza Regole, Fascicolo 3, dicembre 2017, pag.595.
260 D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE” pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 2 maggio 2006, n. 100 e modificato dal d.lgs. 26 gennaio 2007, n.6.
261 D. Colaccino, L’approvvigionamento di beni e servizi tra modello Consip e centrali d’acquisto locali in corso di pubblicazione in un volume sulle esternalizzazioni a cura di L. Fiorentino, Maggioli Editore, 2007, pag.9.
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sanitario nazionale e delle altre pubbliche amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio, nel rispetto della normativa sulle centrali di committenza prevista dall’art. 33 del Codice dei contratti pubblici262. Inoltre la Finanziaria del 2007, come pure quella del 2008, ha limitato il potere di acquisto diretto delle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, attraverso la previsione dell’obbligo di fare ricorso alle convenzioni Consip per numerose categorie di beni e servizi, il cui ruolo è stato progressivamente rafforzato263. Per la costituzione delle centrali d’acquisto, le Regioni, anche accorpandosi tra di loro per realizzare maggiori economie di scala, dovranno decidere se attuare un modello di esternalizzazione debole, costituendo società partecipate (modello Consip) o istituendo agenzie regionali (modello Intercent Emilia Romagna)264, ovvero se attuare un modello di esternalizzazione forte265, affidando, anche attraverso l’eventuale costituzione di società miste, la funzione relativa alla gestione degli approvvigionamenti ad un soggetto privato. Quindi erano presenti due modelli di acquisto: le convenzioni quadro ex articolo 26 della legge n. 488 del 1999, stipulate dalla Consip, e le convenzioni quadro ex articolo 1 comma 456 della legge n. 298 del 2006, stipulate dalle centrali di committenza regionali. La mancanza di un vero e proprio coordinamento tra i diversi sistemi regionali e locali, e pure tra questi e il sistema nazionale, determinava ridondanze in termini di servizi offerti, annullando i vantaggi posti come obiettivi della stessa centralizzazione. Pertanto era necessario rafforzare il coordinamento amministrativo sia in verticale, tra i vari livelli di governo (centrale, regionali e locali), sia in orizzontale, tra gli enti territoriali; a riguardo nell’art. 1, comma 457, della legge finanziaria 2007 si precisava che le centrali regionali e
262 D. Colaccino, L’approvvigionamento di beni e servizi tra modello Consip e centrali d’acquisto locali in corso di pubblicazione in un volume sulle esternalizzazioni a cura di L. Fiorentino, Maggioli Editore, 2007, pag.9.
263 C. Panetta, La qualificazione delle stazioni appaltanti, Giustamm (Rivista di diritto amministrativo) n.7- 2016.
264 L’Intercent è un’agenzia dotata di personalità giuridica e autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa e contabile, soggetta, però, a specifiche funzioni di indirizzo e di controllo da parte dell’amministrazione regionale. L’Intercent è una vera e propria centrale d’acquisti regionale che si occupa degli approvvigionamenti non solo della regione ma anche degli altri enti locali presenti sul territorio, stipula Convenzioni, ha sviluppato una piattaforma di e-procurement per lo svolgimento di procedure telematiche d’approvvigionamento. Al fine di coordinare le attività con la Consip ha stipulato un protocollo d’intesa con il Ministero dell’economia e delle finanze. Altre regioni, invece, hanno esternalizzato le sole attività relative allo svolgimento di procedure di e-procurement ad un soggetto già esistente senza costituire una struttura ad hoc. D. Colaccino, L’approvvigionamento di beni e servizi tra modello Consip e centrali d’acquisto locali in corso di pubblicazione in un volume sulle esternalizzazioni a cura di L. Fiorentino, Maggioli Editore, 2007, pag.10. 265 D. Colaccino, L’approvvigionamento di beni e servizi tra modello Consip e centrali d’acquisto locali in corso di pubblicazione in un volume sulle esternalizzazioni a cura di L. Fiorentino, Maggioli Editore, 2007, pag.10.
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la Consip costituiscono un sistema a rete, basato sull'armonizzazione dei piani di razionalizzazione della spesa e sulla realizzazione di sinergie nell'utilizzo degli strumenti informatici per l'acquisto di beni e servizi266.
Infine il nuovo Codice Appalti del 2016, precisamente all’art.51267, fornisce una disciplina di maggior dettaglio sulla suddivisione in lotti rispetto alla normativa del 2006, stabilendo che le amministrazioni sono tenute a suddividere gli appalti in lotti per tutelare la partecipazione di micro, piccole e medie imprese alla gara e si è rafforzata la tutela della concorrenza delle PMI nella partecipazione alle gare d’appalto268. In particolare, affinché si realizzi il coinvolgimento delle PMI nelle gare, sembra necessario un attento utilizzo dei commi 2,3 e 4 dell’art.51, attraverso competenze tecniche e capacità amministrativo – giuridiche adeguate. Il comma 3 dell’art.51 richiede maggiori capacità tecniche e amministrativo – giuridiche, facendo riferimento alle caratteristiche tecnico – economiche dell’appalto e a valutazioni di convenienza per quanto riguarda l’aggiudicazione per singoli lotti o per un insieme di lotti. Si spera che la maggior professionalità e il numero ridotto delle
266 D. Colaccino, L’approvvigionamento di beni e servizi tra modello Consip e centrali d’acquisto locali in corso di pubblicazione in un volume sulle esternalizzazioni a cura di L. Fiorentino, Maggioli Editore, 2007, pag.11.
267 Art.51: 1. Nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici, sia nei settori ordinari che nei settori speciali, al fine di favorire l'accesso delle microimprese, piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti suddividono gli appalti in lotti funzionali di cui all'articolo 3, comma 1, lettera qq), ovvero in lotti prestazionali di cui all'articolo 3, comma 1, lettera ggggg), in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture. Le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell'appalto in lotti nel bando di gara o nella lettera di invito e nella relazione unica di cui agli articoli 99 e 139. Nel caso di suddivisione in lotti, il relativo valore deve essere adeguato in modo da garantire l'effettiva possibilità di partecipazione da parte delle microimprese, piccole e medie imprese. È fatto divieto alle stazioni appaltanti di suddividere in lotti al solo fine di eludere l'applicazione delle disposizioni del presente codice, nonchè di aggiudicare tramite l'aggregazione artificiosa degli appalti.
2. Le stazioni appaltanti indicano, altresì, nel bando di gara o nella lettera di invito, se le offerte possono essere presentate per un solo lotto, per alcuni lotti o per tutti.
3. Le stazioni appaltanti possono, anche ove esista la facoltà di presentare offerte per alcuni o per tutti i lotti, limitare il numero di lotti che possono essere aggiudicati a un solo offerente, a condizione che il numero massimo di lotti per offerente sia indicato nel bando di gara o nell'invito a confermare interesse, a presentare offerte o a negoziare. Nei medesimi documenti di gara indicano, altresì, le regole o i criteri oggettivi e non discriminatori che intendono applicare per determinare quali lotti saranno aggiudicati, qualora l'applicazione dei criteri di aggiudicazione comporti l'aggiudicazione ad un solo offerente di un numero di lotti superiore al numero massimo.
4. Le stazioni appaltanti possono aggiudicare appalti che associano alcuni o tutti i lotti al medesimo offerente, qualora abbiano specificato, nel bando di gara o nell'invito a confermare interesse, che si riservano tale possibilità e indichino i lotti o gruppi di lotti che possono essere associati, nonchè le modalità mediante cui effettuare la valutazione comparativa tra le offerte sui singoli lotti e le offerte sulle associazioni di lotti. 268 L. Castellani, F. Decarolis, Il processo di centralizzazione degli acquisti pubblici: tra evoluzione normativa
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stazioni appaltanti possa favorire un utilizzo migliore dello strumento indicato al comma 3 dell’art.51269.