Il tema della suddivisione della procedura di appalto in lotti può essere affrontato dai punti di vista della stazione appaltante e degli operatori economici concorrenti; per quanto riguarda la stazione appaltante, la suddivisione in lotti può essere utilizzata per aumentare il numero dei potenziali partecipanti, includendo operatori economici di minori dimensioni, per aumentare la competitività della procedura, per limitare o ridurre il c.d. rischio di lock in oppure per limitare il rischio di inadempimento di prestazioni ritenute particolarmente strategiche suddividendone l'esecuzione. Tuttavia esistono fattispecie in cui per la stazione appaltante può risultare conveniente aggregare la domanda. L’aggregazione della fornitura può infatti consentire di sfruttare le eventuali sinergie di produzione nonché le sinergie in termini di gestione della procedura di gara e dei contratti.
Per quanto riguarda gli operatori economici potenzialmente interessati a partecipare alla procedura, la suddivisione in lotti aumenta le possibilità di partecipazione negli appalti pubblici, soprattutto per le micro, piccole e medie imprese. La suddivisione in lotti riduce inoltre per gli operatori economici i costi di partecipazione alla procedura, dato che riduce i costi relativi alle garanzie richieste209.
208 Atti del convegno: Appalti pubblici: innovazione e razionalizzazione Le strategie di aggregazione e cooperazione europea nelle nuove Direttive pubblicati sul sito web del Consiglio di Stato al seguente link: www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/ATT00053.pdf, Roma, 14 maggio 2014.
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La suddivisione dell'appalto in lotti può avvenire sulla base di diversi criteri e il Codice definisce due distinte tipologie di lotti: il lotto funzionale, che costituisce uno specifico oggetto di appalto, ovvero una parte di un lavoro o di un servizio generale; il lotto prestazionale, che costituisce uno specifico oggetto di appalto definito su base qualitativa. È previsto che in caso di suddivisione in lotti il relativo valore deve essere adeguato in modo da garantire l'effettiva possibilità di partecipazione da parte delle piccole e medie imprese. Occorre considerare che, se una suddivisione in numerosi lotti di piccole dimensioni è in grado di garantire una maggiore partecipazione, non è detto che ciò implichi un maggior grado di competizione. L'Autorità garante della concorrenza e del mercato ha infatti evidenziato che, affinché sia garantito un effettivo confronto competitivo fra più operatori in sede di gara, è necessario che il numero dei partecipanti attesi sia maggiore del numero dei lotti in cui è suddivisa la gara.
Nella suddivisione in lotti occorre dunque trovare il giusto equilibrio tra aumento della partecipazione e un adeguato grado di competizione. In caso di suddivisione della gara in lotti, il Codice consente alle stazioni appaltanti di prevedere limitazioni per la partecipazione e/o l'aggiudicazione di una pluralità di lotti210.
Il Codice considera la possibilità di imporre un limite alla aggiudicazione dei lotti, limite che comporta, una volta raggiunto il numero massimo di lotti aggiudicati al singolo concorrente, lo scorrimento della graduatoria e la conseguente aggiudicazione al concorrente che segue in graduatoria211. La scelta del contraente da parte della Pubblica amministrazione è procedimentalizzata e ciò risponde all'esigenza di limitare l'accesso ai contratti pubblici solo a contraenti dotati dei necessari requisiti di ordine generale ed economico finanziario e di assicurare alla pubblica amministrazione il miglior prezzo212.
L’Anac ha evidenziato la violazione da parte delle stazioni appaltanti dell’obbligo di suddividere l’appalto in lotti previsto dall’art.2 comma 1-bis del d.lgs.163/2006 in base al quale al fine di favorire l’accesso delle PMI le stazioni appaltanti devono suddividere gli appalti in lotti funzionali. In alcuni casi l’Anac ha ritenuto che la scelta di non suddividere in lotti sia contrastante con i principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di
210 R. Garofoli, La nuova disciplina degli appalti pubblici, Neldiritto Editore, 2017, pag. 381. 211 R. Garofoli, La nuova disciplina degli appalti pubblici, Neldiritto Editore, 2017, pag. 386. 212 R. Garofoli, La nuova disciplina degli appalti pubblici, Neldiritto Editore, 2017, pag. 423.
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trattamento, trasparenza e proporzionalità. L’art. 2 ha introdotto a tutela della concorrenza una regola generale di suddivisione della gara in lotti, quindi la deroga alla regola generale può essere esercitata dalla stazione appaltante motivando la scelta discrezionale di procedere all’affidamento di un unico lotto. Pertanto la stazione appaltante dovrebbe preferire la suddivisione della gara in lotti funzionali, qualora non sussista un vantaggio economico per l’amministrazione. Tale articolo 2 indica anche i presupposti di una legittima suddivisione in lotti, stabilendo che il lotto abbia natura funzionale, che sia possibile appaltarlo autonomamente, che la suddivisione risponda ad una scelta conveniente213.
Alle stazioni appaltanti si raccomanda da parte dell’Autorità di prestare l’attenzione massima a una corretta definizione del proprio fabbisogno in relazione all’oggetto degli appalti, in particolare nei casi di ripartizione in lotti e di ripetizione dell’affidamento nel tempo, evitando il frazionamento delle commesse pubbliche214.
213 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, in www.bancaditalia.it, pag.50.
214 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, in www.bancaditalia.it, pag.52.
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Capitolo 3
Sommario: 3.1 La centralizzazione della committenza (pag.103) ~ 3.2 Consip S.p.A (pag.111) ~ 3.3 Un excursus sulla disciplina delle centrali di committenza (pag.115) ~ 3.4 I Comuni e le SUA (pag.120) ~ 3.5 Le Centrali della committenza nelle nuove Direttive europee (pag.124) ~ 3.6 Gli appalti congiunti (pag.128) ~ 3.7 Le centrali della committenza e il rischio di fenomeni corruttivi (pag.131) ~ 3.8 Le centrali della committenza nel Nuovo Codice del 2016 (pag.133) ~ 3.9 Appalti pubblici e PMI (pag.137)