L’assenza di strumenti di accountability tradizionali all’interno del Comitato di Basilea

La nascita del Comitato di Basilea rientra in quel noto fenomeno della proliferazione di organizzazioni internazionali nate spontaneamente senza lo strumento del trattato istitutivo.

L’informalità che caratterizza tale organismo trova riflesso sia nella sua struttura interna che nel funzionamento: la tradizionale vocazione di organo esclusivamente di confronto e consultazione ha comportato che nessuno si fosse preoccupato di predisporre strumenti di accountability.

Non vi erano, infatti, obblighi relativi alla pubblicazione dei bilanci; non era imposto alcun controllo da parte degli organi supervisori; così come non era prevista alcuna procedura formale di controllo sull’applicazione degli atti da esso prodotti . 53

Inoltre, non vi erano neppure organi elettivi: i suoi membri sono amministrazioni nazionali che lavorano con un basso grado di trasparenza e con procedure poco formalizzate ed i governi dei 54

G. Bertezzolo, La vigilanza bancaria: il Comitato di Basilea (BCBS), in S. Battini 53

(a cura di), La regolazione globale dei mercati finanziari, in Rivista Trimestrale di

diritto pubblico, Giuffré, Quaderno III, 2007, pp. 26-27.

Si pensi, al proposito, che non esiste una regolamentazione del procedimento che 54

conduce alla formazione degli atti: il processo di approvazione finale avviene in modo informale e non vi sono resoconti, fatti salvi i comunicati stampa pubblicati sul sito del Comitato stesso, come approfondito da A. Pisaneschi, Costituzione e diritto

Paesi di cui fanno parte non partecipano alle riunioni né vi esercitano alcun potere diretto. I soli altri organi che lo costituiscono sono i sotto-comitati ed i sotto-gruppi i cui membri sono scelti, tra i propri funzionari, dalle banche centrali e autorità di vigilanza che vi partecipano.

Alla luce del rafforzamento che il Comitato ha avuto all’interno dell’ordinamento finanziario, si pone la necessità di superare tale sistema.

Nonostante già da lungo tempo formulasse standards globali per i mercati finanziari, a partire dall’ultimo decennio del secolo scorso si è verificata una vera e propria “esplosione” della formulazione di tale tipo di regole, non soltanto perché sono divenute più numerose, ma soprattutto a causa della moltiplicazione e del rafforzamento delle modalità attraverso le quali entrano a far parte degli ordinamenti domestici .55 Benché inizialmente elaborate come volontarie, sono in seguito percepite come vincolanti dai loro destinatari, determinando quella che parte della scienza giuridica ha definito come la transizione dalla soft alla hard law.

Tutto ciò ha comportato una serie di interrogativi riguardanti l’accountability del Comitato a cui la dottrina ha cercato di dare

M. De Bellis, La regolazione dei mercati finanziari, op. cit., p. XIX. 55

risposte concrete mediante due fondamentali strumenti: l’ampliamento della rappresentatività e l’adozione di meccanismi di tipo procedurale.

Per quanto attiene il primo profilo, si noti come il Comitato di Basilea, che a lungo è stato contraddistinto da una ristretta

membership, ha ammesso al suo interno anche le autorità di

regolazione dei Paesi emergenti, come Brasile, Cina e India, così ampliando le aree geografiche rappresentate al suo interno.

La tendenza ad una maggiore inclusione, pur presentando alcuni limiti, è senz’altro da valutare positivamente. Soprattutto appare significativo che, all’ammissione di rappresentanti di aree geografiche in precedenza escluse, corrisponda anche un’effettiva redistribuzione del potere decisionale . 56

Per quanto attiene invece al secondo profilo, la trasparenza della rete è stata ampliata in maniera significativa riconoscendo ad una pluralità di soggetti interessati la possibilità di partecipare alla

Le dinamiche all’interno del G20 segnalano che, mentre nei suoi primi dieci anni di 56

attività esso ha funzionato sopratutto quale veicolo per rafforzare il supporto esterno alle opzioni dei Paesi avanzati, a partire dal 2008 esso ha iniziato a costituire un effettivo strumento di cooperazione tra tutte le componenti in esso rappresentate, come approfondito da M. De Bellis, La regolazione dei mercati finanziari, op. cit., p. 133.

formazione degli standards globali e rendendo pubblici parte dei propri atti . 57

Sebbene tale apertura venga generalmente vista come un segnale positivo, gli studiosi della materia non concordano sulla possibilità di includerla tra gli strumenti di accountability.

Si è osservato, infatti, come il coinvolgimento di coloro che sono interessati dall’emanazione degli standard nel processo decisionale non implichi la stretta relazione tra “controllori” e “controllati” che dovrebbe esistere affinché si possa parlare di

accountability.

In particolare, mancherebbero la possibilità di chiedere conto ai regolatori delle decisioni prese e di avere a disposizione delle sanzioni o rimedi contro eventuali provvedimenti viziati . 58

Tale considerazione sembra trovare conferma nel modo in cui il Comitato si serve di tali strumenti : una volta raccolte le 59

informazioni dei soggetti partecipanti al processo di formazione

Il Comitato sembra aver avviato tale prassi già con il processo di adozione 57

dell’Accordo di Basilea del 1988 con la cosiddetta procedura del notice and comment anche se in forma estremamente embrionale.

G. Bertezzolo, La vigilanza bancaria: il Comitato di Basilea (BCBS), op. cit., p. 29. 58

I due maggiori strumenti di partecipazione utilizzati dal Comitato di Basilea sono le 59

consultazioni pubbliche e le simulazioni chiamate Quantitative Impact Studies (QIS), ampiamente utilizzati per la formazione del Secondo Accordo sul capitale. In particolare le simulazioni consistono in raccolte di dati che vengono gestite dalla autorità di vigilanza nazionali, le quali sono incaricate di mantenere i rapporti con gli operatori che partecipano alla simulazione e si occupano di collezionare le risposte ad essi fornite.

degli atti, la rete non ha un successivo obbligo di tenerne di conto, né tantomeno di motivare le eventuali scelte difformi. L’apporto che si ottiene dai soggetti partecipanti viene utilizzato per giungere a delle regole che siano effettivamente applicabili poiché accettate da un numero ampio di Stati.

Pertanto, l’adozione di strumenti di tipo procedurale non appaiono utilizzati al fine di garantire la legittimazione al Comitato, quanto piuttosto per raccogliere dati e informazioni oppure per promuovere l’adozione degli standard anche in Paesi non rappresentati nel Comitato.

Inoltre, un secondo elemento che conferma la teoria avanzata dagli studiosi della materia, è che in ogni caso non è previsto un diritto a partecipare al processo decisionale, ma questo viene concesso caso per caso. Non sono i soggetti interessati a poter chiedere di presentare le proprie osservazioni, ma la partecipazione è di norma subordinata al fatto che, durante l’elaborazione degli

standards, il Comitato decida di interpellare anche soggetti ad esso

Tuttavia, il Comitato non sembrerebbe sottratto ad ogni forma di controllo poiché rientra in una particolare categoria di 60

regolatori di cui fanno parte le amministrazioni nazionali, che esercitano funzioni internazionali attraverso la costituzione di reti di cooperazione. Pertanto, i membri di tali regolatori sono inseriti a livello nazionale nel sistema amministrativo dello Stato di appartenenza. Questo non comporterebbe un controllo generale sull’attività svolta dal Comitato nel suo insieme, ma comunque garantirebbe un minimo controllo sull’attività svolta a Basilea dall’amministrazione statale, oltretutto attribuendogli una legittimazione indiretta . 61

Tutto ciò non basta per ritenere il Comitato di Basilea in linea con un accountable regime, il cui rafforzamento dovrebbe comprendere una serie di elementi minimi tra cui la definizione del procedimento di standard setting in un apposito documento, un rafforzamento della trasparenza del Comitato in modo che le dinamiche del processo decisionale possano essere note agli interessati, un obbligo di motivazione delle proprie scelte e la

D. Zaring, Informal procedure, hard and soft law, in International administration, 60

Global administrative law series - Working Paper, 2004/2006, p. 42, disponibile su www.iilj.org.

G. Bertezzolo, La vigilanza bancaria: il Comitato di Basilea (BCBS), op. cit., p. 38. 61

predisposizione di strumenti idonei a favorire una partecipazione maggiormente equilibrata dei soggetti interessati.

Laddove non vengano introdotti tali opportuni correttivi gli attuali strumenti di partecipazione non sembrano idonei a svolgere un’efficace funzione di accountability . 62

2.2. Il coordinamento tra regolatori globali ed europei ed il