Le soluzioni adottate dalla regolazione di Basilea: l’adeguatezza patrimoniale ed il capitale di vigilanza

La disciplina sul patrimonio delle banche riveste un ruolo centrale nella normativa di vigilanza; il patrimonio infatti rappresenta il primo presidio a fronte dei rischi connessi all’attività bancaria ed, inoltre, è il principale parametro di riferimento per valutare la solidità delle banche . 48

Sin dagli anni ottanta le autorità di vigilanza dei maggiori Paesi industrializzati basano l’analisi della situazione economico- finanziaria degli intermediari sul rispetto di requisiti minimi di patrimonio.

Banca di Italia, Nuove disposizioni di vigilanza per le banche, Tit. 1, Cap. 2, 48

L’armonizzazione di tali regole, a livello internazionale, avviene ad opera del Comitato di Basilea, il quale afferma che “l’ammontare totale di capitale bancario […] è vitale per ridurre il

rischio di insolvenza e il costo potenziale dei fallimenti bancari per i depositanti” . Su questa base, il nuovo schema intende migliorare 49

la sicurezza e la solidità del sistema finanziario dando maggiore enfasi sia al controllo interno e al management bancario, che alla supervisione e alla disciplina di mercato, introducendo il concetto di patrimonio di vigilanza ed individuando una determinata soglia sotto la quale l’ammontare di capitale non può scendere.

In particolare, definisce “patrimonio di vigilanza” quella parte di capitale che ogni istituto bancario deve detenere per soddisfare i requisiti di vigilanza prudenziale, specificando che questo è costituito da due componenti di diversa qualità: il patrimonio di base, a copertura delle perdita in un’ottica di continuità aziendale 50

BCBS - Basle Committee on Banking Supervision, The new Basle Capital Accord: 49

an explanatory note, gennaio 2001, p. 1.

La continuità aziendale è il presupposto in base al quale, nella redazione del 50

bilancio, l’impresa viene normalmente considerata in grado di continuare a svolgere la propria attività in un prevedibile futuro, senza che vi sia né l’intenzione né la necessità di porre l’azienda in liquidazione o di cessare l’attività ovvero di assoggettarla a procedure concorsuali.

ed il patrimonio supplementare, a copertura delle perdite in caso di liquidazione . 51

In più, introduce l’obbligo per le banche di detenere un ammontare minimo di patrimonio pari all’otto per cento “aggiustato” per il rischio, il cui calcolo avviene in ragione di cinque fattori di ponderazione assegnati sulla base della natura dell’emittente: ad esempio stabilisce che l’esposizione verso uno Stato sovrano comporta un rischio inferiore rispetto a quella verso un privato . 52

L’introduzione di tale coefficiente contribuisce al progressivo rafforzamento del livello di patrimonializzazione dei sistemi bancari dei principali Paesi e, al contempo, favorisce il mantenimento di condizioni di parità competitiva. Peraltro, nella realtà operativa, la maggior parte degli intermediari tende a posizionarsi su un livello di capitale superiore a quello minimo stabilito dalla regolamentazione, in quanto un livello troppo basso aumenterebbe la probabilità di non riuscire a fronteggiare tutti i rischi . 53

Nella prima componente (tier 1) vengono inclusi gli elementi di qualità primaria, 51

quali il capitale versato, le riserve, gli utili accantonati e il fondo per i rischi bancari generali; nella seconda (tier 2) sono compresi gli strumenti ibridi di patrimonializzazione e le passività subordinate.

M. De Bellis, La regolazione dei mercati finanziari, op. cit., p. 161. 52

F. Cannata, M. Quagliariello, La relazione tra capitale e rischio nelle banche 53

italiane: un approccio a equazioni simultanee, in Banca Impresa e Società, III, 2005,

L’Accordo del 1988, divenuto vincolante per tutte le banche appartenenti all’Unione Europea a seguito della Direttiva 89/647/ CEE, pone dunque al centro della sua normativa l’istituto del capitale, il quale viene considerato il primo presidio contro i rischi di mercato, una specie di cuscinetto contro le perdite inattese e, di conseguenza, lo strumento di equilibrio economico, finanziario e patrimoniale degli istituti bancari.

In realtà, le regole patrimoniali non possono essere considerate l’unico mezzo per il contenimento del rischio, nonostante sia vero che più alti livelli di capitale garantiscono una migliore risposta alle perdite. Si intensificano dunque le pressioni per un nuovo modello di vigilanza prudenziale, immaginato come più efficiente e che si sostiene debba essere basato sulle regole di “sana e prudente

gestione” . 54

Il tutto viene realizzato con il secondo Accordo di Basilea, pubblicato nel 2004, il quale non si limita soltanto a modificare lo schema sull’adeguatezza patrimoniale, ma crea uno specifico processo di controllo prudenziale, oltre ad introdurre la disciplina

P. De Biasi, La vigilanza prudenziale sui requisiti patrimoniali degli intermediari. Il 54

sul mercato e sulla trasparenza delle informazioni, distinguendo tali strumenti nei cosiddetti “tre pilastri”.

Per quanto attiene il primo pilastro, ossia quello inerente i requisiti patrimoniali, il nuovo accordo lascia invariato il rapporto tra patrimonio e attività ponderate per il rischio, ma ne modifica la modalità di valutazione . I coefficienti patrimoniali non vengono 55

più stabiliti rifacendosi alla criticata determinazione fissa e rigida, ma variano a seconda dei rating esterni rimessi da agenzie specializzate. In alternativa le banche possono optare per un sistema interno di misurazione dei rischi, adottando propri metodi per sondare l’adeguatezza patrimoniale necessaria a fronteggiare il rischio di credito.

Detto Accordo, in Europa, è stato, al solito, esteso a tutte le banche, a prescindere dalla loro operatività internazionale; in particolare è stato attuato mediante l’approvazione delle Direttiva n. 48 e 49 del 2006 ed entrate in vigore nel gennaio 2007 . 56

In realtà, lo schema elaborato dal Comitato fu pensato per le banche operanti nel contesto internazionale e appartenenti ai Paesi del Gruppo dei dieci e questo perché si partiva dal presupposto che

M. De Bellis, La regolazione dei mercati finanziari, op. cit., p. 163. 55

CRD-Capital Requirements Directive, v. M. Passalacqua, Diritto del rischio nei 56

tali istituti detenessero una serie di prerequisiti. Le banche internazionali, infatti, erano considerate sufficientemente esperte nel valutare i rischi di portafoglio, nell’accantonare fondi per i rischi futuri e nel fare pronte rettifiche a fronte di perdite. Trattandosi di grandi banche, inoltre, il loro fallimento avrebbe creato importanti esternalità negative o, come mostra l’esperienza, il loro salvataggio avrebbe prodotto pesanti costi sociali; questioni che presumibilmente non sarebbero sorte nel caso in cui il dissesto si fosse verificato in piccole banche . Nonostante ciò, le regole di 57

Basilea furono applicate indifferentemente a tutti gli istituti di credito, non tenendo di conto che i prerequisiti sopradetti non potessero essere presenti in egual modo all’interno delle varie banche . 58

La creazione del nuovo sistema di vigilanza non è riuscito ad evitare l’irrompere della crisi finanziaria, alla quale si cercò in un

M. Tavernonachi, Distorsioni strutturali della regolamentazione prudenziale delle 57

banche, in Moneta e Credito, cit., pp. 11-12.

Emerse dunque chiaramente in questo contesto il mito del level playing field, ovvero 58

la necessità di rispettare uguali condizioni di regolamentazione. La parità delle regole del gioco, giudicato necessario per evitare arbitraggi regolamentari fra settore dei sistemi finanziari e fra Paesi, era uno dei fondamentali obiettivi della costruzione di Basilea, m, ad oggi, risulta molto difficile da perseguire ed addirittura meno auspicabile di quanto si ritenesse in passato. Questo perché l’armonizzazione dei requisiti di capitale rischia di penalizzare quei sistemi in cui la regolamentazione e la vigilanza sono più severi ed efficienti ed in cui la redditività e le dimensioni delle banche sono minori, come approfondito in E. Montanaro, Regole di Basilea e modelli

primo momento di porre un argine mediante l’elaborazione di emendamenti alla normativa . Tale intervento non fu sufficiente ed 59

il Comitato si trovò costretto ad intervenire nuovamente per cercare di rafforzare la capacità delle banche di assorbire gli shock derivanti da tensioni finanziarie ed economiche . 60

Pertanto, nel 2010 prende corpo il terzo accordo di Basilea, in cui il Comitato impone un miglioramento quantitativo nella disciplina del capitale, partendo dal presupposto che l’adeguatezza patrimoniale sia il miglior disincentivo all’assunzione di rischi eccessivi . In linea con tale concetto si afferma che le banche 61

devono accantonare un cuscinetto di capitale aggiuntivo per far fronte ad improvvise situazioni di stress economico o finanziario, oltre ad aumentare il capitale di base. Inoltre, le Autorità di vigilanza possono imporre dei cuscinetti aggiuntivi in periodi

Si fa riferimento alla Capital Requirements Directive II, suddivisa in tre Direttive (n. 59

2009/27, n. 2009/83 e n. 2009/111), entrate in vigore entro il 31 dicembre 2010. Tali modifiche hanno avuto ad oggetto il patrimonio di vigilanza, i grandi fidi, la cartolarizzazione, la liquidità, i collegi dei supervisori, la cooperazione tra le Autorità in caso di crisi e la informativa al pubblico. Sono stati introdotti alcuni adeguamenti tecnici per risolvere le incertezze riscontrate in fase di prima applicazione della normativa.

Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, Basilea 3 – Schema di 60

regolamentazione internazionale per il rafforzamento delle banche e dei sistemi bancari, dicembre 2010.

M. Passalacqua, Diritto del rischio nei mercati finanziari: prevenzione, precauzione 61

economici favorevoli, in modo da poterli utilizzare per affrontare future fasi avverse del ciclo economico.

La disciplina dei requisiti patrimoniali non sarà l’unico aspetto formalizzato nella regolazione di Basilea. A questi si aggiungono, infatti, due elementi di fondamentale importanza quali il controllo prudenziale e la trasparenza informativa.