Il coordinamento tra regolatori globali ed europei ed il nuovo modello di accountability

Le caratteristiche dell’ordinamento comunitario determinano un assetto complesso e frammentato in quanto, all’interno della

governance finanziaria, si sviluppa oggi una interazione tra

regolatori globali, europei e nazionali che ne influenza la regolazione . 63

Il modello comunitario era, fino a tempi recenti, caratterizzato dall’intervento incisivo da parte delle Autorità nazionali nella formazione della disciplina, soprattutto attraverso la loro

M. De Bellis, La regolazione dei mercati finanziari, op. cit., p. 299. 62

L. Ammanati, Governance e regolazione attraverso reti, in L. Ammanati e P. 63

Bilancia, Governance dell’economia e integrazione europea. Governance multilivello

partecipazione diretta ai lavori degli organismi comunitari competenti . 64

Nel corso della crisi finanziaria globale innescata dai mutui

subprime, i limiti di tale modello emersero con evidenza e 65

vennero ideate soluzioni istituzionali atte a superare tali difetti. In particolare, venne creato il nuovo Sistema europeo di vigilanza finanziaria composto dal Comitato europeo per il rischio sistemico con funzione di vigilanza macroprudenziale, oltre alle tre autorità europee di vigilanza microprudenziale, distinte per settore di intermediazione . 66

Si trattava del modello europeo dei “Comitati di terzo livello” articolato nel 64

comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari il Committee

of European Securities Regulators (CERS), nel comitato delle autorità europee di

vigilanza bancaria, Committee of European Banking Supervisor (CEBS) e nel comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali, Committee of European Insurance and Occupational Pensions

Supervisors (CEIOPS), istituiti rispettivamente con la decisione 2001/527/CE del 6

giugno 2001 e con le decisioni 2004/6/CE e 2004/7/CE del 5 novembre 2003. Tali comitati erano formati dai rappresentanti delle autorità di vigilanza nazionali per i tre comparti dei mercati finanziari e costituivano i gruppi di regolatori europei. Sono stati a lungo considerati come una soluzione di compromesso e una fase di passaggio verso la costituzione di un sistema europeo di vigilanza, come approfondito da M. De Bellis,

La regolazione dei mercati finanziari, op. cit., p. 103.

I limiti del modello europeo dei Comitati di terzo livello vengono ampiamente 65

descritti all’interno del rapporto di Larosière redatto nel febbraio 2009. Tra i vari limiti descritti vi sono il difetto di cooperazione tra le autorità nella fese di emergenza, la mancanza di risorse e l’assenza di strumenti per adottare decisioni comuni dei comitati, la difformità dei poteri di vigilanza attribuiti alle autorità all’interno dei diversi paesi.

L’European System of Financial Supervision comprende tre autorità di vigilanza 66

europee European Supervisory Authorities, ossia l’European Banking Authority per il settore bancario, l’European Securities and Markets Authority per gli strumenti finanziari e l’European Insurance and Occupational Pensions Authority per il mercato mobiliare e per il settore delle assicurazioni e dei fondi pensione, oltre al European

Il modo in cui la nuova legislazione comunitaria ha organizzato la vigilanza creditizia ha determinato la necessità di dare origine ad una forte esigenza di cooperazione sovranazionale tra le varie autorità.

Secondo alcuni studiosi, la Comunità Europea ha svolto, in questo campo, un “ruolo assolutamente primordiale perché è stata

all’origine, non soltanto di quella forma di collaborazione che è il Gruppo di Contatto , ma anche, indirettamente, del Comitato di 67

Basilea” , il quale rappresenta la sede più importante della 68

cooperazione a livello internazionale. Si tratta del regolatore che ha raggiunto i risultati più significativi in termini di elaborazione delle tecniche e dei principi di vigilanza creditizia.

Dal momento della sua formazione, infatti, il Comitato ha intrattenuto numerosi ed intensi contatti con gli altri organismi internazionali, sviluppando strumenti e accordi di collaborazione atti a facilitare lo scambio di informazioni e il coordinamento tra gli

Il Gruppo di Contatto rappresenta la prima forma di collaborazione tra le autorità di 67

vigilanza dei Paesi della Comunità Europea realizzata nel 1972 e nata in maniera assolutamente informale. Al Gruppo di Contatto era attribuita una duplice missione: assicurare lo scambio di informazioni tra le autorità, sia sul piano della regolamentazione nazionale, sia sul piano delle problematiche relative alle singole banche e realizzare studi su particolari sistemi o tecniche di vigilanza, allo scopo di migliorare l’efficacia e l’efficienza dei metodi in vigore nei vari paesi.

P. Clarotti, L’internazionalizzazione della vigilanza, in Sviluppo delle finanza 68

strumenti di controllo, fino a creare il cosiddetto “modello di Basilea”, ossia un insieme di regole il più possibile coordinate e coerenti che sono divenute componente primaria della normativa di vigilanza, non solo dei Paesi membri, ma anche degli Stati non appartenenti al Gruppo dei dieci . 69

In realtà, la regolazione dei mercati finanziari è ancora più complessa poiché vi si collocano, su livelli diversi, anche altri modelli organizzativi: oltre alle reti transnazionali come il Comitato di Basilea intervengono anche regolatori privati, organizzazioni internazionali e collegi di capi di stato e di governo come il Gruppo dei venti.

La presenza di un ampio numero di attori e di strutture nel contesto dell’ordinamento finanziario comporta la produzione di numerosi principi e standards regolamentari che ne rendono molto complessa la qualificazione sul piano della fonti.

La letteratura che ha affrontato il tema, utilizza per queste norme la denominazione di soft law, alla luce della loro natura non vincolante. L’importanza di tali regole a livello finanziario è dimostrata dalla circostanza che, in alcuni casi, gli standards

I. Borrello, L’organizzazione sovranazionale ed internazionale della vigilanza sul 69

regolamentari, concordati nell’ambito di organismi internazionali vengono, di fatto, trasposti in direttive comunitarie . Inoltre, i 70

singoli ordinamenti nazionali attribuiscono alle Autorità di vigilanza del settore bancario e finanziario poteri normativi che rendono possibile il recepimento di tali standards, tramite provvedimenti delle stesse autorità che hanno partecipato alla loro definizione. Esiste, in altri termini, un canale di recepimento di questi accordi talmente rapido che rende il loro grado di vincolatività assolutamente paragonabile a quello degli atti legislativi in senso proprio.

Pertanto, tale formazione degli atti normativi in campo finanziario dell’Unione presenta alcune linee di tendenza che potrebbero rafforzare le preoccupazioni di un “deficit democratico”, argomento sul quale si dibatte già da tempo con riguardo agli assetti istituzionali dell’Unione europea e ai suoi meccanismi decisionali . 71

In realtà, il quadro legislativo introdotto a partire dal 1 gennaio 2011 ed istitutivo del nuovo Sistema europeo di vigilanza finanziaria, ha dato un definitiva svolta a tale dibattito poiché

Esempi sono le direttive in materia di vigilanza consolidata delle banche, di 70

patrimonio e coefficienti patrimoniali delle bancheche ricalcano, con adattamenti, le scelte effettuate dal Comitato di Basilea.

C. Brescia Morra, La regolamentazione delle attività finanziarie in Europa. Il ruolo 71

stabilisce precisi requisiti di accountability nei confronti delle Istituzioni europee, ponendo le basi per superare il deficit democratico che a partire dagli anni novanta ha caratterizzato l’Unione.

In base ai regolamenti istitutivi, infatti, il Comitato europeo per il rischio sistemico nasce con un forte ancoraggio istituzionale alla Banca Centrale ed al Sistema europeo delle banche centrali, che si realizza attraverso la partecipazione all’organo decisionale, denominato General Board, dei rappresentanti di massimo livello della BCE e dei Governatori delle banche centrali dei 27 paesi dell’Unione. La BCE fornisce poi al Comitato il necessario supporto logistico e amministrativo e il personale. Questo collegamento funzionale ed operativo dovrebbe assicurare un buon grado di indipendenza e autonomia. Sono inoltre previsti regolari obblighi di rendicontazione al Parlamento europeo sulle attività svolte e periodiche occasioni di condivisione delle analisi e valutazioni dei rischi per la stabilità del sistema . 72

Per quanto riguarda invece le nuove Autorità di vigilanza microprudenziale, si noti come i punti deboli in materia di

A.M. Tarantola, La vigilanza europea: assetti, implicazioni, problemi aperti, in 72

Lezioni per il Master in Diritto Amministrativo e Scienza dell’Amministrazione,

legittimazione democratica analizzati per il Comitato di Basilea e per gli altri regolatori, siano stati superati. Innanzitutto viene stabilito espressamente che tutte le autorità comprese nel Sistema europeo di vigilanza finanziaria sono responsabili dinanzi al Parlamento europeo e al Consiglio . Non viene però affermato 73

soltanto un principio generico di responsabilità nei confronti del Parlamento europeo, poiché il rapporto di accountability che lega le autorità al Parlamento consta di una pluralità di obblighi: oltre alla presentazione di un programma di lavoro annuale e pluriennale , i 74

Presidenti delle Autorità possono essere convocati per delle audizioni, in occasione delle quali devono presentare delle relazioni

L’art. 3 Regolamento 1093/2010 stabilisce che “Le Autorità di cui all’articolo 2, 73

paragrafo 2, lettere da a) a d), sono responsabili dinanzi al Parlamento europeo e al Consiglio”. Mentre l’art. 2, paragrafo 2 del Regolamento 1093/2010: “Il SEVIF comprende: a) il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), ai fini dei compiti specificati nel regolamento (UE) n. 1092/2010 e nel presente regolamento; b) l’Autorità; c) l’Autorità europea di vigilanza (Autorità delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali), istituita con regolamento (UE) n. 1094/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio; d) l’Autorità europea di vigilanza (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati), istituita con regolamento (UE) n. 1095/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio”.

Ai sensi dell’art. 43, c. 4, “Entro il 30 settembre di ogni anno, il consiglio delle 74

autorità di vigilanza adotta, su proposta del consiglio di amministrazione, il programma di lavoro dell’Autorità per l’anno successivo e lo trasmette per informazione al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione. Il programma di lavoro è adottato fatta salva la procedura di bilancio annuale ed è reso pubblico” e

c. 6 “Il consiglio delle autorità di vigilanza adotta il programma di lavoro pluriennale

dell’Autorità e lo trasmette per informazione al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione.”

sulle principali attività in corso e su informazioni più specifiche espressamente richieste dal Parlamento . 75

Tale regolamento ha introdotto e disciplinato anche il cosiddetto controllo elettivo: nonostante i presidenti siano nominati internamente al consiglio dell’autorità, tale nomina è soggetta al controllo del Parlamento europeo che vi si può opporre . 76

Inoltre, vi sono altri due gruppi di norme che incidono sull’accountability dei nuovi organismi: in primo luogo è sancita l’indipendenza delle tre Autorità di vigilanza, le quali devono agire nell’interesse esclusivo dell’Unione Europea nel suo insieme, senza chiedere né ricevere istruzioni da parte di Istituzioni o organi dell’Unione, dai governi degli Stati o da altri soggetti pubblici e

Secondo l’art. 50 del Regolamento 1093/2010: “Il Parlamento europeo e il 75

Consiglio possono invitare il presidente, o il suo supplente, a fare una dichiarazione, nel pieno rispetto della loro indipendenza. Il presidente fa una dichiarazione dinanzi al Parlamento europeo e risponde a eventuali domande poste dai suoi membri ogni volta che ne sia richiesto. 2. Qualora richiesto, il presidente trasmette al Parlamento europeo una relazione scritta sulle principali attività dell’Autorità almeno quindici giorni prima della dichiarazione di cui al paragrafo 1. 3. Oltre alle informazioni di cui agli articoli da 11 a 18 e agli articoli 20 e 33, la relazione include anche le eventuali informazioni pertinenti richieste dal Parlamento europeo su una base puntuale.”

Ai sensi dell’art. 48 del Regolamento 1093/2010 infatti “1. L’Autorità è 76

rappresentata dal presidente, che è un professionista indipendente impiegato a tempo pieno. Il presidente è incaricato di preparare i lavori del consiglio delle autorità di vigilanza e di presiedere le riunioni del consiglio delle autorità di vigilanza e del consiglio di amministrazione. 2. Il presidente è designato dal consiglio delle autorità di vigilanza in base ai meriti, alle competenze, alla conoscenza degli istituti e dei mercati finanziari, nonché all’esperienza in materia di vigilanza e di regolamentazione finanziaria, tramite una procedura di selezione aperta. Prima di assumere le proprie funzioni e fino a un mese dopo la selezione da parte del consiglio delle autorità di vigilanza, il Parlamento europeo può, dopo aver ascoltato il candidato scelto dal consiglio delle autorità di vigilanza, opporsi alla designazione della persona selezionata.”

privati. In secondo luogo queste hanno l’obbligo di consultare le parti interessate ai tre settori di riferimento del mercato finanziario, (ossia bancario, mobiliare e assicurativo) e, al fine di favorire la partecipazione, è prevista la creazione di appositi gruppi denominati “gruppi delle parti interessate nel settore bancario” come disciplinato all’art. 37 del Regolamento istitutivo . 77

Tutti questi strumenti fanno sì che i nuovi organismi siano

accountable sia nei confronti delle Istituzioni comunitarie, in

particolare del Parlamento e del Consiglio europeo, che di tutti i soggetti interessati e coinvolti nella regolazione finanziaria.

Viene dunque creato un modello piuttosto efficace, con meccanismi di tipo sia istituzionale che a carattere procedurale , 78

ma particolarmente articolato e che pone grande enfasi sulla necessità di una stretta cooperazione tra tutti i suoi componenti . 79

M. De Bellis, La regolazione dei mercati finanziari, op. cit., pp. 112 - 113. 77

Gli strumenti di accountability formalizzati per le nuove autorità di vigilanza sono 78

rispettosi sia della nozione di accountability verticale, nella parte in cui tratta dei meccanismi di tipo istituzionale, quali il controllo parlamentare, il controllo sulla nomina e quello tramite le relazioni e le audizioni, che della nozione di accountability orizzontale, nella parte in cui tratta dei meccanismi a carattere procedurale come la partecipazione dei soggetti interessati all’interno dei gruppi di interesse.

In particolare, si noti come in alcuni casi si è manifestato un intento particolarmente 79

marcato delle Istituzioni comunitarie di raccordare la propria attività con gli sviluppi della regolazione sovranazionale: ne è un esempio la disciplina europea in materia di capitale delle banche, la cui approvazione si è svolta in parallelo al procedimento decisionale del Comitato di Basilea, e assumendo quest’ultimo quale chiaro punto di riferimento.

In realtà, tale nuovo sistema di vigilanza finanziaria potrebbe certamente determinare il rafforzamento della collaborazione con i regolatori globali, ma potrebbe anche consentire ai nuovi organismi di sviluppare politiche autonome da quelle delle reti transnazionali, finendo per indebolirle.

Tuttavia, la tendenza al coordinamento che si è nella prassi sviluppata, consente di rendere la prima prospettiva come quella maggiormente probabile . 80