Il rafforzamento dell’ordinamento bancario europeo

La crisi finanziaria iniziata nell’estate del 2007, che ha duramente colpito i sistemi bancari di molti stati membri dell’Unione Europea, ha drammaticamente decretato la fine del sistema di controllo come concepito a Maastricht . 25

In aggiunta, la forte asimmetria tra il grado di integrazione dei mercati finanziari nella zona euro e nell’Unione Europea nel suo insieme, da un lato, e il mantenimento dell’essenziale potere di sorveglianza in mano alle autorità nazionali, dall’altro, si pone come uno degli elementi di disfunzione strutturale che hanno concorso al propagarsi della crisi, lasciando le Istituzioni europee prive di strumenti giuridici per affrontarla e prevenirla in modo efficace . 26

Con il Trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1 25

novembre 1993, è stato istituito il Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC), costituito dalla Banca Centrale Europa e dalle banche centrali nazionali dei 28 stati membri dell’Unione Europea, a prescindere dalla adozione della moneta unica.

A. Di Marco, Il controllo delle banche nell’UEM: la (problematica) nascita di un 26

sistema integrato di vigilanza prudenziale, in Diritto Unione Europea, III, 2013, p.

Tale posizione a sua volta è stata fatta propria dalle stesse Istituzioni europee, le quali hanno esplicitamente riconosciuto l’inadeguatezza di un quadro regolamentare basato esclusivamente sul controllo operativo delle autorità nazionali.

Pertanto, a seguito dello studio condotto da alcuni esperti denominati “comitato dei saggi” e presieduto da Jacques De

Larosiére , il Parlamento e il Consiglio europeo approvano nel 27

2010 una riforma, con l’obiettivo ambizioso di rafforzare in maniera rilevante le istituzioni della finanza.

In particolare, è stato costituito il Comitato Europeo per il Rischio Sistemico, un istituto frutto dell’esigenza di introdurre in Europa uno specifico tipo di supervisione pubblica sui rischi macroprudenziali.

A tale organismo indipendente si affianca un sistema di agenzie, munite di vigilanza microprudenziale, istituzionalizzate dall’Unione, quali l’Autorità bancaria europea , l’Autorità europea 28

degli strumenti finanziari e dei mercati e l’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali.

Gruppo de Larosiere, Report, Brussels, 25 febbraio 2009. 27

L’Autorità Bancaria Europea, EBA, è volta a promuovere una uniformità a livello 28

europeo delle norme secondarie attuative della disciplina comune europea, single rule

book, e delle prassi di vigilanza, single hand book, negli stati membri, anche di quelli

che non hanno aderito all’euro. A tal fine essa elabora orientamenti e raccomandazioni che le autorità nazionali preposte alla vigilanza bancaria devono seguire.

Al fine di prevenire l’emergere dei rischi in grado di compromettere la stabilità del sistema finanziario nel suo complesso, le nuove Authorities, insieme al Comitato, vengono poi inserite nel Sistema europeo delle Autorità di vigilanza finanziaria, una rete cui partecipano indirettamente anche i rappresentanti della Commissione in quanto membri degli organi del Comitato europeo per il rischio sistemico . 29

Lo scopo del nuovo sistema, così creato nel 2010, è stato quello di rafforzare la cooperazione fra le vigilanze nazionali e migliorare l’armonizzazione delle regole, ma senza ottenere un grande successo poiché la riforma non ha provveduto a trasferire la vigilanza bancaria a livello europeo.

Così, nel giugno 2012 è stato presentato un rapporto intitolato “verso un’autentica unione economica e monetaria” che auspicava la creazione di un meccanismo di vigilanza unico, il cosiddetto

Single Supervisory Mechanism, il quale costituisce un primo passo

verso il più ambizioso obiettivo della Banking Union. Quest’ultima, infatti, prevede non soltanto la centralizzazione della vigilanza bancaria in capo ad un unico organo, ma anche l’introduzione di

M. Passalacqua, Diritto del rischio nei mercati finanziari: prevenzione, precauzione 29

meccanismi efficaci di risoluzione delle crisi bancarie con effetti sistemici, con la messa a disposizione, come strumento di soccorso di ultima istanza, anche di fondi pubblici e strumenti di garanzia dei depositanti armonizzati . 30

Nel 2014 inizia a prendere forma tale ambizioso progetto: il primo passo è avvenuto con il regolamento 1024/2013 il quale ha previsto la creazione di un meccanismo di vigilanza unico per le 31

banche dell’area euro ed aperto agli altri stati membri che intendono aderirvi con accordi di cooperazione rafforzata. Per la sua realizzazione i Paesi hanno scelto di affidare alla Banca centrale europea compiti di vigilanza prudenziale . Tale scelta, in realtà, ha 32

suscitato molte critiche da parte dei sostenitori dell’esistenza di potenziali conflitti di interessi tra l’esercizio della funzione di politica monetaria e quella di supervisione delle banche. Alcuni

M. Clarich, I poteri di vigilanza della Banca Centrale Europea, in Diritto pubblico, 30

III, 2013, p. 976.

In particolare il Meccanismo di Vigilanza Unico è stato istituto con regolamento del 31

Consiglio dell’Unione Europea del 15 ottobre 2013 n. 1024. Ad esso va aggiunto il Regolamento (UE) n. 1022/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 2013 che modifica il regolamento istitutivo dell’Autorità bancaria europea creando un raccordo tra questa istituzione e la Banca centrale europea. L’Autorità bancaria europea mantiene comunque inalterati i poteri finalizzati a sviluppare e contribuire all’applicazione coerente di un corpus unico di norme valido per tutti gli Stati membri

L’attribuzione alla BCE della funzione di vigilanza prudenziale avviene sulla base 32

dell’art 127 par. 6 del TFUE secondo cui “il Consiglio, deliberando all'unanimità

mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, previa consultazione del Parlamento europeo e della Banca centrale europea, può affidare alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche che riguardano la vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle altre istituzioni finanziarie, escluse le imprese di assicurazione”.

autori affermano che talvolta i provvedimenti assunti per finalità di vigilanza, in particolare per salvaguardare la stabilità del sistema finanziario, potrebbero essere in contraddizione con gli obiettivi che devono essere perseguiti per finalità di politica monetaria . 33

La scelta di attribuire i compiti di supervisione alla banca centrale, anziché ad una autorità priva di competenza in materia monetaria, come ad esempio l’European banking authority, è stata condizionata dai vincoli posti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale esclude il conferimento di poteri che implicano l’esercizio di discrezionalità ad organismi non previsti dal diritto primario dell’Ue. In assenza dunque di una modifica dei trattati, agenzie ed authorities istituite dal diritto derivato possono esercitare esclusivamente poteri di esecuzione ben definiti e privi di discrezionalità. Si è così scelto di percorrere una strada forse obbligata, sfruttando la base giuridica prevista dall’art. 127, paragrafo 6 TFUE, che prevede la possibilità di affidare alla Banca Centrale compiti specifici in merito alle politiche che riguardano la

C. Brescia Morra, La nuova architettura della vigilanza bancaria in Europa, in 33

vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle altre istituiti finanziarie . 34

Ad ogni modo, per compensare il potenziale conflitto tra le due funzioni è stato istituito un apposito Consiglio di Vigilanza , al 35

quale sono affidate la pianificazione e l’esecuzione dei compiti di supervisione, ma le cui decisioni devono essere comunque, pur se indirettamente, approvate dal Consiglio direttivo della BCE.

Inoltre, il progetto Banking Union non si esaurisce con il meccanismo unico di vigilanza, ma postula l’esistenza di un meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie . 36

Tutto ciò si è reso necessario a seguito del fallimento della

Lehman Bothers nel 2008, quando si sono palesate le conseguenza

drammatiche che derivano dalla gestione della crisi di una banca di rilevanza sistemica con le ordinarie procedure concorsuali.

R. Ibrido, L’unione bancaria europea. Profili Costituzionali, Giappichelli, 2013, p. 34

153.

Il Supervisory Board è un organo interno alla BCE, istituito dal regolamento 35

1024/2013 all’art 26, composto da quattro membri designati dal Comitato esecutivo della BCE, da due membri eletti dal Consiglio direttivo della BCE tra i propri componenti – ai quali andranno la presidenza e la vice presidenza dell’organo – nonché da un componente per ciascuno Stato aderente al Single Supervisory

Mechanism designato dalle autorità di vigilanza nazionali. il Supervisory Board sarà

dunque un organo con profili principalmente di natura tecnica.

Accanto alla nuova Agenzia europea per la risoluzione delle crisi bancarie, viene 36

istituito il Fondo unico per le Risoluzioni Bancarie, costituito con i contributi obbligatori ex ante delle banche europee: in 10 anni deve arrivare a coprire lo 0,8% dei depositi di tutte le banche degli Stati membri.

Con il regolamento 806/2014 viene dunque istituita una nuova agenzia, il Single Resolution Board , che persegue l’obiettivo di 37

un’efficiente risoluzione delle banche in dissesto con il contenimento dei costi sia per i contribuenti che per l’economia reale e con procedure decisionali rapide . 38

Si può concludere affermando che la realizzazione del rafforzamento dell’ordinamento bancario europeo, con la creazione dell’unione bancaria, mira al rafforzamento nel mercato comune dei servizi bancari e finanziari messi in pericolo dalla frammentazione emersa nelle fasi più acute della crisi finanziaria e all’applicazione coerente della normativa bancaria nei Paesi partecipanti all’Unione Europea, così da creare un mercato bancario più trasparente, unificato e sicuro . 39

Il Single Resolution Board utilizzerà gli strumenti della Bank Recovery and 37

Resolution Directive (BRRD), evitando le distorsioni competitive che altrimenti

sarebbero potute derivare dalle implementazioni nazionali della direttiva e assicurerà la gestione unitaria della crisi dei gruppi operanti in diversi paesi, superando i problemi connessi al coordinamento di molteplici autorità.

Il potere di avvio del procedimento di risoluzione spetta in prima battuta alla BCE, 38

la quale segnala al SRB che una determinata banca si trova in situazione di dissesto oppure che è a rischio di dissesto. Ricevuta la segnalazione, oppure di propria iniziativa, il SRB deve valutare se sussistono i presupposti per la risoluzione: in caso positivo, esso predispone il piano di risoluzione, individuando in particolare le modalità di risoluzione di una banca e gli strumenti da utilizzare, nonché le modalità di intervento del Fondo Monetario Unico. Altrimenti la banca è posta in liquidazione conformemente alla disciplina nazionale applicabile.

L’unione bancaria, in Banca Centrale Europea - Vigilanza Bancaria, su 39